民族政策和少數民族身份認同

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摘要：國家民族政策與少數民族身份認同有著密切的關聯，國家制度結構下少數民族身份認同的建構過程，直接影響著各民族社會、經濟、文化發展的狀況。國家通過開展民族工作和實施民族政策，建立公民“民族成份”制度和民族區域自治制度，從而從制度上建構并確立了少數民族的身份認同。

關鍵詞：少數民族；民族政策；身份認同

我國是一個多民族的國家，傳統上少數民族以血緣、文化和地緣為基礎形成了較為多樣的身份認同形態。歷史上我國境內的少數民族與占主體的漢民族之間以及各個少數民族之間有著密切的聯系，各少數民族“經過接觸、混雜、聯結和融合，同時也有分裂和消亡，形成一個你來我去、我來你去，我中有你、你中有我，而又各具個性的多元統一體”〔1〕(P134)。近代以來，在反抗外來侵略的斗爭中，中國各民族結成同呼吸、共命運的親密關系，形成對中華民族的共同認同。在這些歷史基礎上，新中國成立后，國家通過制度建設和政策實施，推動少數民族全面參與到國家建設的進程中，在這一過程中，少數民族的身份認同意識特別是民族認同意識和國家認同意識被進一步建構起來。

通常可以從兩個方面對社會成員的身份認同進行研究。—是制度一結構方面，目的在于認識與身份相關的制度設置。第二方面是社會成員的主動選擇，目的在于認識他們對于自我身份的期待、接受和認同。我國長期以來一直是以政府為主導的社會，政府在社會經濟生活中扮演重要角色，政府實施的各類政策法規直接或間接影響著各民族的社會、經濟、文化發展狀況，對民族的身份認同產生重要影響。本文通過分析我國民族政策與少數民族身份認同的關聯，著重討論國家制度結構下少數民族身份認同的建構過程。

一、公民民族成份制與少數民族身份認同

國家的法律和政府制定的政策會對民族的身份認同產生重要影響。由于國家政策所發揮的作用是全國性的和帶有強制性的，并有法律和政府為后盾，在一定條件下可能成為影響跨境民族身份認同最重要的因素。我國的民族政策主要通過兩方面的內容來影響民族的身份認同：“民族成份”制度和民族區域自治制度。

我國目前民族政策的實施是以20世紀50年代開展的民族識別工作為基礎。民族識別的緣由在于確定民族成份和族稱，以便國家用法律形式規定下來，幫助少數民族充分享受民族平等和民族區域自治的權利。民族識別工作的理論依據來自于馬克思主義關于民族問題的理論，特別是斯大林關于民族四個特征的著名論斷。另外，民族識別工作還考慮到中國的國情和中國民族的實際，采取了具體問題具體分析的方法，“對各民族長期社會發展情況、民族地區的歷史、族源和民族關系以及今后民族繁榮發展、加強民族團結等因素進行綜合研究，充分利用史料、傳說以及各種有關資料，為民族識別工作提供科學的客觀依據。此外還考慮到體現群眾性。確定‘名從主人’是我國民族識別工作遵循的另一個主要原則”〔2〕。通過相關的民族社會歷史調查和識別工作，確定了55個單一少數民族。

雖然關于民族識別、劃分存在一定的爭議，但作為一個歷史事實，通過20世紀五六十年代的民族識別與劃分工作，國家明確以法律、規章的形式將普通民眾的民族身份確立下來。

以國家民委、國務院第四次人口普查領導小組、公安部聯合于1990年5月10日下發的《關于中國公民確定民族成份的規定》為例，對中國公民確定民族成份的問題作了如下規定：

(1)確定公民的民族成份必須以國家正式認定的民族族稱為準，不得以國家未確認的族稱為自己的民族成份。(2)個人的民族成份，只能依據父或母的民族成份確定。(3)不同民族的公民結婚所生子女，或收養其他民族的幼兒(經公證部門公證確認收養關系的)，其民族成份在不滿十八周歲以前由父母或養父母商定；滿十八周歲者可由本人決定，年滿二十周歲者不再更改民族成份。(4)不同民族的公民再婚，雙方原來的子女如系幼兒，其民族成份在十八周歲以前由母親和繼父或父親和繼母商定；雙方原來的子女已滿十八周歲的，不改變原來的民族成份。(5)不同民族的成年人之間發生的收養關系、婚姻關系，不改變各自的民族成份。(6)原來已確定為某一少數民族成份的，不得隨意變更為其他民族成份。

在此基礎上，我國形成與公民身份相聯系的“民族成份”制度，把民族類別和公民個人的民族成份“制度化”。

在民族成份確定的基礎上，國家制定實施了針對少數民族的優惠政策。主要涉及的幾個領域有：(1)就業機會。我國《民族區域自治法》和政府的有關法律規定，在少數民族自治地方各級行政首腦官員必須選自當地的自治民族，在公務員錄取時優先招收當地自治民族。積極擴大少數民族干部的數量。由于歷史等多方面的原因，我國少數民族干部數量偏少，為了使民族干部的構成與各民族人口比例大體相當，國家采取一些特殊政策和措施，擴大少數民族干部的數量。例如：在招工、征兵及招收其他各種工作人員時，在民族地區錄用國家公務員時，在同等條件下優先錄取少數民族或給予適當照顧。根據少數民族城市人口較少的情況，劃出專門指標從農村、牧區直接招收少數民族干部。除《民族區域自治法》對民族自治地方民族干部配備的法律規定外，國家還制定了其他相關政策來拓寬任用少數民族干部的渠道，如1993年頒布的《城市民族工作條例》規定，在少數民族人口較多的城市的人民政府、少數民族聚居的街道辦事處，以及直接為少數民族生產、生活服務的部門或者單位，也應當配備適當數量的少數民族干部。(2)教育機會。國家針對少數民族制定了一系列特殊政策，如適當放寬少數民族入學年齡、免收雜費、實施“國家貧困地區義務教育工程”等特殊措施，在民族地區普及九年制義務教育；通過創辦民族大學和民族學校，在普通高中等學校舉辦民族班，為少數民族學生專門舉辦預科班，設立寄宿制民族學校等，發展各類民族教育；在招生錄取時對少數民族學生給予適當照顧，主要是高等學校和中等專業學校招生時對少數民族考生放寬錄取標準條件；實行民族語言教學和雙語教學等。(3)婚姻與人口政策。國家在保證婚姻、計劃生育的基本政策在民族地區有效推行的同時，還針對各民族特點制定和實施了一些特殊政策。在結婚年齡上，各民族自治地方根據《婚姻法》均制定了變通條例或補充規定，一般規定“男不得早于20周歲，女不得早于18周歲”，比《婚姻法》規定的年齡低2周歲。在計劃生育上，雖然少數民族與漢族一樣也實行計劃生育，但國家規定少數民族計劃生育的具體政策可比漢族適當放寬。一般規定，人口在1000萬以下的少數民族，允許一對夫婦生育二胎，個別的可以生育三胎。另外，我國根據各民族的不同情況，實行不同的計劃生育政策，具體要求和做法由地方人民政府根據當地實際情況制定。總的原則是，人口密度大、資源相對不足的地區與地廣人稀、資源豐富的山區、林區、牧區有區別；城鎮與農村有區別：邊境地區與內地有區別。傳統的民族群體對于本民族的認同主要源自血緣與文化上的認同基礎，而國家通過制定和實施“民族成份”制度將民族認同同國家制度聯系起來，使得民族作為一種社會身份被以法律、規章的形式確立、固定下來。這樣，少數民族成員從出生申報戶口、上學、就業到結婚等，不斷在確認著自己的“民族”身份。同時，通過實施與“民族成份”制度相聯系的民族優惠政策，少數民族的“民族成份”又同自身的利益聯系起來，這進一步強化了少數民族群體的民族認同選擇。例如：在少數民族與其漢族配偶所生子女的民族成分選擇上，父母往往基于相關現實利益考慮，如教育、就業，而將子女的民族成份選擇為少數民族。云南民族大學魯剛教授在分析我國少數民族人口發展狀況時，注意到不同民族通婚所生子女在選擇民族成份時，產生漢族與少數民族通婚所生子女趨“少”，少數民族與少數民族通婚所生子女趨“小”，即選擇父母所屬民族中人口更少的一方的導向作用。上述選擇除受國家民族成份規定影響外，也同國家實行的針對少數民族的一系列優惠政策相關。參見魯剛：《現階段我國少數民族人口發展的回顧與展望》，《云南社會科學》2005年第4期。另一方面，就少數民族內部而言，少數民族中精英群體同普通少數民族群體的民族認同感也有顯著差異。由于少數民族精英同文化、政治、經濟等方面國家制度聯系更為緊密，基于現行民族政策下的制度安排，其民族認同感更為強烈。而普遍少數民族群眾，特別是處于邊遠地區的少數民族，由于不能完全享受到民族成份制度以及民族優惠政策帶來的實際利益，其民族認同感則要相對淡薄。事實上，我國許多少數民族成員對于自己的“民族成份”是在20世紀50年代政府開展“民族識別”工作并進行相關身份登記時才得知的。直至今日，作為個體而言，各民族仍有許多成員是在需要填表登記時才知道自己的“民族成份”的。如對甘肅保安族的民族意識進行調查時發現，許多年輕人是在上學報名時才知道自己是保安族。〔3〕

我國各少數民族的發展相對緩慢，許多少數民族在社會經濟和文化上與漢族的發展相比有一定的差距。為了促進各民族的發展進步，實現各民族的團結平等和共同繁榮，我國制定實施了公民民族成份制以及與之相聯系的民族優惠政策。上述制度的實施使得傳統的基于血緣與文化基礎上的民族身份通過國家政策被制度化，并同一系列的社會現實利益相聯系，民族認同被強化、鞏固下來。雖然民族成份制和民族優惠政策的實施也帶來一系列相關問題，但考慮到我國各少數民族復雜多樣的社會發展現實，在相當一段時期內我國的民族成份制和民族優惠政策仍將會發揮其積極作用，也將長期在制度上維系或強化各少數民族的民族認同。

二、民族區域自治制度與少數民族身份認同

民族區域自治制度是我國民族政策的另一重要內容。我國的民族區域自治，是在單一制國家內各少數民族聚居的地方，在國家的統一領導下，遵照憲法和法律的規定，依據民族自治與區域自治相結合的原則，設立自治機關，行使相應一級地方國家政權和自治權，管理本地區的國家事務和本民族內部事務的一種政治制度。〔4〕(P229)民族區域自治的重點內容包括三個方面：

國家結構：以單一制國家為主，民族自治區和其他行政區一樣，都是中華人民共和國不可分割的一部分，都是地方行政機關，都必須維護國家的統一和領土完整。另外，我國社會主義的國家性質還決定了我國的民族自治地方必須堅持四項基本原則。

行政區劃：根據《憲法》和《民族區域自治法》，各少數民族聚居的地方實行區域自治。根據當地民族關系、經濟發展等條件，并參照歷史情況，一個民族在一個地方聚居，可以成立自治區；一個民族在許多地方聚居，可以成立自治州、自治縣和民族鄉；自治區、自治州、自治縣是民族自治地方，民族鄉則是民族區域自治的必要補充。截至1998年底，我國共建立民族自治地方155個，其中自治區5個、自治州30個、自治縣(旗)120個。作為民族自治地方的補充形式，還建有1256個民族鄉村。在全國55個少數民族中，已有44個建立了自治地方。

法規建制：設立自治機關，行使自治權，即保證少數民族當家作主，真正享有各項公民權利，享有參與國家事務和管理本民族內部事務的權利。根據《民族區域自治法》，民族自治權包括立法、行政、經濟、財政、干部培養使用、語言文字、教育科技、文化衛生、公安部隊等各個方面。如立法權規定，自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例；行政權規定，自治機關對上級國家機關的決議、決定、命令和指示，有不適合民族自治地方實際情況的，可以報經上級國家機關批準，變通執行或者停止執行；公安部隊組織權規定，民族自治地方的自治機關依照國家的軍事制度和當地的實際需要，經國務院批準，可以組建本地區維護社會治安的公安部隊。另外，《民族區域自治法》對民族自治地方的自治機關行使的語言文字使用和發展權、少數民族干部培養任用權、經濟發展權、地方財政管理權、科教和文化發展權等都作了相應的規定。

民族自治地方的自治機關與一般地方的“國家機關”的不同之處，在于民族自治地方的自治，行使地方“國家機關干部”職權的同時還行使立法權、經濟發展權、財政權、少數民族干部培養權、發展教育和民族文化權、語言文字使用和發展權以及科技文化發展權等。民族自治是保障少數民族真正當家作主、管理本地區民族內部事務的綜合民族和地區為一體的自治，是國家解決民族問題的基本國策，也是我國國家制度的重要內容之一。解放前，我國境內的少數民族的社會形態極為多樣，其中一些少數民族建立了中央政權，如白族建立的南詔國，女真族建立的金國，蒙古族建立的元朝，滿族建立的清朝等等。還有一些少數民族在各地也建立了農奴或土司制度，如西藏藏族的農奴制以及西雙版納的傣族土司制度。另外，我國一些民族地區，特別是在西南地區，由于自然地理環境影響，有許多少數民族傳統的社會形態以“部落”或“村寨”為主。以云南佤族為例，雖然存在由若干村寨組成的部落，而且這些部落已具有一些早期的政權屬性，但總體上佤族仍以村寨為主聚集生活，村寨是相對獨立的農村公社，具有以下特征：(1)每個村寨都有自己的領地范圍。與其他村寨嚴格劃分開來。(2)村寨內部雖已發生了階級分化，但對外仍然是一個經濟整體。(3)一切政治、軍事活動，都以村寨為單位進行。(4)有共同的宗教生活。凡較大的宗教活動都以村寨為單位舉行或具有全村寨性的意義。(5)村寨成員間存在著互相幫助和保護的權利和義務，而且對外保持一致。(6)村寨間還存在著或大或小的土語的差別。佤族傳統的日常社會生活是圍繞著村寨展開的，村寨為佤族成員的生存發展提供了保護，在此基礎上形成了佤族成員對村寨的歸屬感與認同。〔5〕(P51)新中國成立后，隨著基層社會政權的改造和建立，少數民族傳統的社會管理制度逐漸轉變為具有現代意義的國家基層政權制度，圍繞少數民族政權形成的地緣身份認同和歸屬感也逐漸被國家制度所削弱，少數民族的身份認同更多依附于國家制度，形成文化和地理空間更寬泛的認同形態。

民族區域自治制度通過兩種途徑對少數民族的身份認同產生影響。首先，通過實施民族區域自治，建立民族自治機關，當地少數民族社會傳統的組織和管理體系逐步被民族自治制度取代，地方的行政管理體制按照中央規定的統一制度建立起來，實現了全國的政令統一。民族自治機關代表著國家行政部門管理或組織少數民族日常的社會經濟活動，同時，少數民族也可以通過行使其自治權參與國家政治經濟活動。在這一過程中傳統上基于血緣與地緣基礎的身份認同開始發生變化，少數民族對國家的認同感逐漸建立并強化，國家認同作為更高層次的身份認同超越了少數民族對“部落”或“村寨”的認同。其次，通過在民族聚集地設立自治區、自治州、自治縣和民族鄉，傳統上限于家族、家族內部的血緣認同以及對居住村寨的地緣認同逐步擴展到對本鄉、縣、州乃至自治區的認同，在國家制度安排下，其傳統封閉、單一的家族、村落認同逐漸被打破，形成與國家制度相聯系更大范圍內的民族認同。值得注意的是，少數民族上層精英在推動少數民族國家認同的過程中發揮了重要作用。一大批民族上層精英在解放后轉化成為民族干部，分布在各級自治機關、政府機構或部門，這樣他們同時具有了雙重身份：作為少數民族代表和國家政府行政干部，他們成為溝通少數民族群眾同黨和政府之間聯系的重要橋梁，并將黨和政府的方針、政策、法令傳達和貫徹到普通少數民族群眾中，通過他們所發揮的特殊作用，使得少數民族群眾增強了對黨和政府、對國家的認同感。

三、總結

總體看來，國家通過開展民族工作和實施民族政策，建立公民“民族成份”制度和民族區域自治制度，從而從制度上確立了少數民族的身份認同。事實上，我國民族問題制度化的過程就是少數民族身份制度化的過程。國家通過“民族識別”，明確了各民族的“正式名稱”，劃清了各民族在相互認同方面的民族意識邊界；其次，通過居民戶籍登記填寫“民族成份”，又劃清了各“民族”彼此之間的人口邊界；第三，通過建立“民族自治地方”，進一步劃清了各民族在行政上“當家作主”的地理行政邊界；最后，通過制定和實施“民族區域自治法”等一系列對待少數民族的優惠政策，把少數民族成員作為“特殊公民”，劃出了他們與其他社會成員之間在有關法律和其他管理辦法適用程度上的邊界。少數民族身份的制度化安排保障了少數民族的各項權利，確立了少數民族的民族認同和國家認同意識，有利于國家的統一和社會穩定。雖然，近年來不少學者注意到民族問題制度化設置引發的一些負面社會后果，但與現階段我國各民族社會發展狀況相適應，我國的民族政策仍將會在一個較長歷史時期內發揮其積極作用。而作為我國的基本國策，我國的相關民族政策也還會在相當長的時期內影響、規范著少數民族的身份認同。

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