政黨民主完善路徑
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摘要：中共黨內(nèi)民主的發(fā)展、完善可以借鑒基層“四個民主”的發(fā)展經(jīng)驗，從黨內(nèi)“四個民主”——黨內(nèi)民主選舉制度、黨內(nèi)民主決策制度、黨內(nèi)民主管理制度和黨內(nèi)民主監(jiān)督制度——的角度逐步或者同時進行。
關(guān)鍵詞：黨內(nèi)民主選舉制度黨內(nèi)民主決策制度黨內(nèi)民主管理制度黨內(nèi)民主監(jiān)督制度完善思考
就民主對人類和歷史的發(fā)展作用而言，民主的政治體制的建立不能一勞永逸。其發(fā)展始終是一個動態(tài)的、恒變的過程。黨內(nèi)民主亦是如此。黨內(nèi)民主的發(fā)展，是一個持續(xù)不斷的開發(fā)體制內(nèi)民主資源[1]的過程。在實行法治的情境之下，體制內(nèi)民主資源開發(fā)的深度和廣度，總是受制于制度的完善程度。按照中國基層民主“四個民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）的發(fā)展經(jīng)驗，中共黨內(nèi)民主的發(fā)展、完善也完全可以從黨內(nèi)“四個民主”——黨內(nèi)民主選舉制度、黨內(nèi)民主決策制度、黨內(nèi)民主管理制度和黨內(nèi)民主監(jiān)督制度——的角度逐步或者同時進行，因為四個民主之間本身就是一個序列，當(dāng)然不盡然。一方面，是繼續(xù)打碎、消解、革除鄧小平同志早在1980年就提出的黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度存在的五個弊端，即官僚主義現(xiàn)象，權(quán)利過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象何形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。[2]發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的需要。另一方面，也是中共不斷尋求新的政黨認(rèn)同，及時更新政治合法性，充分發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)的先進性和公信力的重要舉措。
一、黨內(nèi)民主選舉制度方面
選舉政治是民主發(fā)展的基本要素，也是民主政治發(fā)展的第一步。擴大黨內(nèi)民主首先要積極推行差額選舉并強化選舉的功能；要增加黨內(nèi)選舉的透明度，保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激活黨員政治參與熱情和積極性；擴大黨內(nèi)選舉的范圍和比例，嚴(yán)格規(guī)范選舉程序；由預(yù)選差額漸漸向正式選舉差額過渡，逐步建立質(zhì)詢、罷免制度。
實行直選制。一方面，在基層，試行不僅委員、而且書記，不僅副職、而且正職直選制，使書記（正副）直接向全體黨員（代表）負(fù)責(zé)。另一方面，在總結(jié)各地直選地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步擴大直選的范圍，向市省輻射，最大限度地體現(xiàn)選舉人的意志。
實行差額選舉制、票選制。目前的差額選舉很有限，無論是就差額的范圍還是差額的比例都是如此。因此，應(yīng)該逐步從范圍和比例擴大差額選舉，保障被選舉權(quán)的充分實現(xiàn)。不僅黨委委員，各種副職，而且書記也實行差額選舉、票決（選）制。逐步取消舉手、鼓掌等表決辦法，實行秘密寫票（投票）制。保護黨員的民主權(quán)利——選擇權(quán)。
普遍推行競選制度。各地試點的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，很多采用了競選制度。近年來的各地人大代表的選舉和基層民主選舉無不充分運用了競選，作為對人民民主具有示范效應(yīng)的黨內(nèi)民主，沒有任何理由回避和拒絕競選制度。否則，其先進性何以發(fā)揮。而且，從現(xiàn)實情況看，缺乏競選程序、基本由權(quán)力機構(gòu)操控的“醞釀”過程，往往是“組織安排”的意志，其直接后果就是選舉的不透明和形式化。競選制可在區(qū)縣黨代會選舉中全面推開，競選形式可采取“張榜公示、見面活動、競選演說、責(zé)任承諾、接受質(zhì)詢”。
改革和完善選舉程序，重視選舉過程中的技術(shù)因素。建立選舉信息公開制度。完善和規(guī)范候選人提名制度。選舉人必須被充分地告知關(guān)于候選人的情況，以便作出符合自己真實意愿的選擇，并相信其選擇將被真實地記錄并影響（選舉）結(jié)果。要制定與選舉配套的剛性制度，民主地推薦候選人。規(guī)范和完善計票程序。這方面“選舉法”第39條有原則性規(guī)定，但同樣缺少程序安排。監(jiān)、計票人員究竟是如何產(chǎn)生的，選民常常不得而知。實際上，在一些地方便由選舉組織單位“越俎代庖”自行安排了。盡管可能最終的統(tǒng)計結(jié)果是真實的，但選民難免對計票結(jié)果的可信度產(chǎn)生懷疑。
要鼓勵和保護獨立候選人。2003年在北京和深圳區(qū)級人大代表的選舉過程中，出現(xiàn)了參選熱情極高的獨立候選人，且不少的獨立候選人在競選過程中沒有得到政府系統(tǒng)的有效支持，極大地影響了選舉過程的正義性和民眾的參選熱情，致使選舉的公正性和公平性大打折扣。這一點對于黨內(nèi)民主的啟示就是，在黨內(nèi)民主選舉的過程中，黨員應(yīng)該可以以個人名義征集簽名參選，對于獨立參選候選人要予以充分地保護和支持。
完善與選舉制度相配套的彈劾、罷免制度。要按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》規(guī)定的罷免或撤換要求及處理精神，具體落實，使領(lǐng)導(dǎo)干部，哪怕是“一把手”能上能下、進出有序。要鼓勵和保護通過各種合法途徑加強對領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督，將監(jiān)督、罷免和彈劾有機結(jié)合起來，真正將監(jiān)督落到實處。
完善選舉監(jiān)督、違法制裁與糾正制度。如果沒有監(jiān)督，法律僅僅是“寫滿人民權(quán)利的一張紙”，選舉人的權(quán)利很難得到保證。現(xiàn)實中大量的選舉權(quán)利得不到落實和保障，也使得選舉監(jiān)督成為必要?，F(xiàn)行《選舉法》中僅有“對破壞選舉的制裁”三款，過于簡單，且缺乏必要的程序性規(guī)定。應(yīng)當(dāng)補充制定盡可能完備的處罰規(guī)定，明確從申訴受理到處理執(zhí)行的程序，同時，還要確定除法院以外的受理裁決和執(zhí)行的機關(guān)。對于因種種原因?qū)е碌氖д`，能夠糾正的，要明確糾正的程序和時限。二、黨內(nèi)民主決策方面
在民主選舉做好了之后，接下來要做的就是要不斷發(fā)展民主決策。改革黨內(nèi)民主決策機制，主要是按照中共十六大報告所指出的，在實行決策的論證制和責(zé)任制的基礎(chǔ)上，完善專家咨詢制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度。總之，完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制。
建立社會聽證制度。由負(fù)責(zé)“聽證會”的有關(guān)機構(gòu)組織收集“聽證會”的相關(guān)議題；挑選參與“聽證會”的各方面的代表；對聽證結(jié)果的實施、監(jiān)督和反饋應(yīng)有專門機構(gòu)進行嚴(yán)格的檢查和督促，對由聽證會所形成的意見執(zhí)行不力的單位和個人追究責(zé)任。總之，要在強化"聽證會"咨詢職能的基礎(chǔ)上，變單一的“調(diào)查”、“咨詢”的非制度性質(zhì)為帶有制度性質(zhì)的“咨詢和決策”合一的功能，賦予聽證會以“一票否決”的權(quán)力，相關(guān)議題必須經(jīng)過“聽證會”的同意方能實施。堅決杜絕“聽而不證”、“證而不行”的現(xiàn)象發(fā)生。
完善專家咨詢制度。改革和完善決策體制，除了我們要推進決策的科學(xué)化和民主化，還要實現(xiàn)決策的專業(yè)化。建立高層智囊團或顧問委員會，就重大戰(zhàn)略問題和政策制定問題作深入研究；優(yōu)化政策分析機構(gòu)，有效吸納優(yōu)秀人才；鼓勵建立非官方的、獨立的調(diào)查和政策考察機構(gòu)及網(wǎng)絡(luò)，專門負(fù)責(zé)收集資料，從事綜合分析，對重大政策進行考察和評價，提供各種重要的決策信息、決策知識和決策建議；鼓勵涉及各方利益的公共政策的內(nèi)部辯論和公開討論，增加新聞輿論對公共政策討論報道的透明度等。
完善民主決策的程序。民主的發(fā)展不能只有實體性的成分，也應(yīng)有持續(xù)性的因子。要嚴(yán)格按民主決策的規(guī)則和程序辦事，并且不斷完善決策程序。比如允許代表在不受外界政治干擾的條件下，對重大問題進行充分討論和自由辯論（如以會議、內(nèi)參或內(nèi)部信息交流等形式），使各種意見都能獲得充分表達的機會和權(quán)利。保證代表和委員的言論自由，同時要切實保障言論免責(zé)權(quán)。決策的論證制主要強調(diào)的就是要完善民主決策的程序性，充分發(fā)揮持續(xù)性因素在民主決策中的作用。
嚴(yán)格遵守《黨章》第十六條的規(guī)定，黨組織討論決定問題，必須執(zhí)行“少數(shù)服從多數(shù)”的原則。黨的決議應(yīng)以無記名投票的方式，以少數(shù)委員和代表通過批準(zhǔn)或否決，并且及時、公開公布投票結(jié)果。如對重要問題發(fā)生爭論，而且雙方人數(shù)相當(dāng)，應(yīng)按《黨章》第十六條規(guī)定，除了在緊急情況下，必須按多數(shù)意見執(zhí)行外，應(yīng)當(dāng)暫緩作出決定，進一步調(diào)查研究，交換意見，下次再表決。必須強調(diào)的是，黨的個別領(lǐng)導(dǎo)人在黨的各種會議上的講話、建議等，凡未經(jīng)投票和多數(shù)同意的決議不應(yīng)作為黨的決議，只能算是黨的個別領(lǐng)導(dǎo)人的建議，也允許保留或下次再議，但決不能視為黨的決議。
三、黨內(nèi)民主管理方面
要鞏固民主選舉和民主決策的成果，或者說把民主選舉和民主決策的成果落到實處，關(guān)鍵的就在于有一套良好的民主管理的制度。黨內(nèi)民主管理方面，主要是落實、建立、完善黨的一系列的規(guī)章制度、慣例做法，使黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、執(zhí)政理念、黨務(wù)管理等朝著更加制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展，朝著中共十六大開創(chuàng)的良好的政治局面方向發(fā)展，朝著社會主義政治文明的發(fā)展方向發(fā)展。
各省市縣領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)應(yīng)深入學(xué)習(xí)、認(rèn)真體會一年來中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體的施政理念、執(zhí)政風(fēng)格和工作方式。按照三個代表重要思想的要求，切實轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式，提高執(zhí)政水平。始終在領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政風(fēng)格上與中央保持高度一致。
黨內(nèi)民主建設(shè)的進程也依賴黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的完善。完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)該防止和避免個人領(lǐng)導(dǎo)取代集體領(lǐng)導(dǎo)、黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。對于革命后社會而言，革命黨面臨著向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)化的過程和任務(wù)。在這一過程中，應(yīng)該重視個人權(quán)威向組織權(quán)威轉(zhuǎn)化，個人魅力權(quán)威向法理性權(quán)威轉(zhuǎn)化。亦即從新權(quán)威主義向新民本主義的轉(zhuǎn)變。
擴大黨代表大會常任制改革試點面。在總結(jié)黨代會常任制試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，還要繼續(xù)擴大試點面。在縣市一級試點取得滿意效果的基礎(chǔ)上，擴大黨代會常任制范圍：把基層黨代表常任制試點范圍進一步擴大，在時機成熟的情況下，擴大到省級乃至全國的黨代會。
探索進一步發(fā)揮全委會的作用。各級地方黨委的常委會，都應(yīng)學(xué)習(xí)效仿中央的做法，按黨章規(guī)定“每年至少召開兩次”黨的地方各級委員會全體會議，使全委會在進一步發(fā)揚黨內(nèi)民主、形成正確決策、監(jiān)督常委會等工作方面，切實發(fā)揮作用。
黨務(wù)公開制度。公開、透明是民主的要素之一。民主管理理應(yīng)包括民主理財。黨務(wù)公開要求將黨內(nèi)的財務(wù)收支（包括黨費的收繳）明細(xì)情況向黨代會通報。明析黨產(chǎn)、黨的執(zhí)政經(jīng)費與日?；顒咏?jīng)費等。這也有利于避免挪用國家資金，收支不透明，甚至產(chǎn)生腐敗?？梢钥紤]通過互聯(lián)網(wǎng)等形式定期、公開公布財務(wù)的收入和使用情況，保障黨員干部隨時查詢財務(wù)收支情況的權(quán)利。實現(xiàn)科學(xué)理財、制度理財和民主理財。
堅決實行黨政分開，防止黨政不分、以黨代政。黨政真正分開，才能改變黨的組織和政府組織在職能、機構(gòu)和干部任職等方面混雜、重疊甚至在某些方面的交叉和錯位的現(xiàn)象。避免造成黨的組織深陷具體政府事務(wù)中而不能集中精力致力于黨的建設(shè)，尤其是黨內(nèi)的民主建設(shè)；避免政府機構(gòu)缺乏全面管理國家事務(wù)的能力，嚴(yán)重影響行政效率的提高。實行黨政分開，有利于合理區(qū)分與建構(gòu)黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系和政府權(quán)力關(guān)系，不斷推進黨內(nèi)的民主化改革。四、黨內(nèi)民主監(jiān)督方面
僅僅有民主選舉、民主決策、民主管理還不足以建設(shè)良好的民主制度，民主的發(fā)展離不開監(jiān)督。換句話說，民主本身就包含有監(jiān)督的成分。我們完全可以說，少了民主監(jiān)督的制度不是科學(xué)的制度；少了民主監(jiān)督的政治不是設(shè)計優(yōu)良的政治。黨內(nèi)民主監(jiān)督方面，主要抓緊、抓好全面、深入貫徹中共關(guān)于保障黨員權(quán)利，強化黨內(nèi)監(jiān)督的一系列文件，尤其是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》。只有真正實踐好這些條例，民主監(jiān)督的發(fā)展才能夠真正落到實處。
堅持依法執(zhí)政，保障法治權(quán)威。在理論上厘與法的關(guān)系，在實踐上真正貫徹落實這一關(guān)系。黨與法的關(guān)系表明，包括執(zhí)政黨在內(nèi)的任何政黨都必須在憲法與法律的范圍內(nèi)活動，不存在游離于憲法和法律的任何組織和個人的權(quán)威。作為執(zhí)政黨的中共當(dāng)然必須首先帶頭遵守憲法和法律的規(guī)定，樹立憲法和法律的權(quán)威。
堅持依法治黨，依章治黨，徹底防腐反貪。認(rèn)真、嚴(yán)格貫徹《黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，切實加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。在中央紀(jì)委和中央組織部加強對巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)，中央紀(jì)委監(jiān)察部全面實行對派駐機構(gòu)的統(tǒng)一管理的同時，各省、自治區(qū)、直轄市要相應(yīng)建立健全巡視組織機構(gòu)。以完善監(jiān)督體制，使黨內(nèi)監(jiān)督真正落到實處。
改革紀(jì)檢體制，改變目前紀(jì)委隸屬、依附于同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)狀。主要做法是：省以下各級紀(jì)委直接受上級黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)和上級紀(jì)委的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，職務(wù)升遷和績效考評由上級黨委直接運作，地方同級黨委可以提供參考意見，作為升遷和考評的依據(jù)之一；活動經(jīng)費也由上級黨委直接撥付。這樣，可以使地方各級紀(jì)委獲得相對獨立的人格權(quán)。
實行紀(jì)檢職能方式轉(zhuǎn)變。紀(jì)檢的職能方式要從由抓大案要案為主的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)為抓預(yù)防為主的事前監(jiān)督。也就是說，紀(jì)檢的工作重點主要面向預(yù)防腐敗的重大制度建設(shè)；事后處置的職能逐漸交給司法、檢察、監(jiān)察、審計等部門處理。
黨代表必須積極提高自身素養(yǎng)。黨代表的素養(yǎng)包括業(yè)務(wù)素質(zhì)、能力素質(zhì)、專業(yè)理論素質(zhì)、現(xiàn)代的科學(xué)技術(shù)素質(zhì)、心理素質(zhì)等。只有在代表素質(zhì)普遍提高了之后，才能更加善于思考問題、發(fā)現(xiàn)問題、敢于直面問題、真正解決問題，才能更好地行使自己手中的民主權(quán)利，發(fā)揮參謀和監(jiān)督作用。
保持批評和自我批評的作風(fēng)，實現(xiàn)自我監(jiān)督。各級領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)在雖有批評的作風(fēng)，然而慢慢失卻了自我批評的作風(fēng)，而保持自我批評的作風(fēng)是實現(xiàn)自我監(jiān)督的利器。同時，各級黨委要制定開展批評和自我批評的制度和實施辦法，使自我批評，尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的自我批評成為黨內(nèi)民主生活會的重要內(nèi)容之一。并且要使其制度化和經(jīng)?；?，必要時可以將自我批評的結(jié)果向黨內(nèi)公布。
綜上所述，只有中共黨內(nèi)的“四個民主”都有了較好的發(fā)展和完善，黨內(nèi)民主的發(fā)展才可能呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢和發(fā)展前景?；鶎用裰鞯慕?jīng)驗告訴我們，黨內(nèi)民主的發(fā)展也必須這“四駕馬車”（黨內(nèi)民主選舉、黨內(nèi)民主決策、黨內(nèi)民主管理、黨內(nèi)民主監(jiān)督）齊頭并進，缺少任何一個，黨內(nèi)民主的發(fā)展就會收到極大的制約?，F(xiàn)實中的黨內(nèi)民主，也正是由于這四個民主發(fā)展的不充分，不是缺乏這四個民主的這個民主就是少了那個民主，或者有這四個中的一個或幾個民主，但發(fā)展得總是不夠完善，有缺胳膊少腿之嫌。
注釋：
[1]發(fā)展黨內(nèi)民主是開發(fā)體制內(nèi)民主資源的觀點，可參見胡偉：“黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：開發(fā)中國民主化的體制內(nèi)資源”，《復(fù)旦學(xué)報》，1999年第1期；胡偉：“新世紀(jì)中國民主政治發(fā)展與政治學(xué)的使命”，《浙江學(xué)刊》（杭州），2004年第1期；何增科將這種通過發(fā)展黨內(nèi)民主，開發(fā)民主的體制內(nèi)資源視為精英民主論，參見何增科：“民主化：政治發(fā)展的中國模式與道路”，《中共寧波市委黨校學(xué)報》（寧波），2004年第2期。應(yīng)該說，一方面，這也符合黨內(nèi)民主論者的初衷，另一方面，黨內(nèi)民主的發(fā)展也符合精英民主理論的特質(zhì)。
[2]鄧小平：《鄧小平文選》（第二卷），1980年8月18日鄧小平關(guān)于“黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”的講話，北京：人民出版社，1994年版，第320－343頁。實事求是地說，這五個弊端在我們今天的政治生態(tài)中依然存在，個別地方還很嚴(yán)重。
