地方政策決策模式
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提要我國地方政策的決策過程表現為三種過程模型,即“中央—地方”或“上級—下級”過程模型、“民主—集中”過程模型和“領導—群眾”過程模型。這三種過程模型不同程度地體現出“一”與“多”一體化民主的特點,從而使我國地方政策決策模式具有了一體化民主的特點。同時,地方政策必須從屬于中央政策,其決策權總是有限的,這一特點也必然要在地方政策決策模式中反映出來。以上兩個特點決定了我國地方政策決策的基本模式是一種一體化民主有限決策模式。
關鍵詞地方政策過程模型一體化民主有限決策模式
廣義而言,地方政策決策包括地方政策的制定過程和執行過程;狹義而言,僅指地方政策的制定過程。本文是從狹義上來理解的。所謂地方政策的決策模式,是指地方政策制定的過程模型。下面我們將從不同的角度對地方政策過程模型做一個簡要分析,并在此基礎上提出地方政策決策的基本模式。
過程模型一:“中央—地方”或“上級—下級”過程模型
我國的政權組織體系屬于中央集權制類型。其特點是國家的重大政策由中央統一制定,地方政策主要是具體落實中央的重大政策。當然,這一過程本身也包括了地方政策制定的內容,即依據中央政策并結合地方實際因地制宜地制定貫徹落實中央重大政策的具有地方特色的具體政策措施。因此,地方政策的制定過程也可以說是中央政策的具體落實過程。
但是,由于中國地大人多,經濟、社會發展不平衡,各地情況各異,中央政策往往只是一些原則規定。地方政策的制定過程,既是對中央政策的具體落實過程,但又不能是中央政策的機械照搬。從制定過程而言,中央政策是制定地方政策的前提。作為前提,它也可以看成地方政策制定過程的邏輯起點。這樣,地方政策制定的過程就表現為“中央政策(一般政策)—地方政策(特殊政策)”過程,這個過程也就是所說的從一般到個別的過程。
由于地方政府本身就是一個層級節制體系,因此,實際的地方政策過程比上述過程模型要復雜得多,即在“中央政策—地方政策”這一過程中還存在很多中間環節。例如,對于縣級地方政策來說,其過程表現為:中央政策—省級政策—市級政策—縣級政策。因此,對縣級地方政策制定過程來說,不僅有一個“中央政策—地方政策”的關系問題,而且還有一個“上級地方政策—下級地方政策”的關系問題,我們簡稱上級政策與下級政策的關系。一般說來,從中央政策與地方政策或上級政策與下級政策的關系看,中央政策或上級政策具體化為地方政策或下級政策的過程是:
第一,中央政策一旦通過,便以文件的形式或通過大眾傳播媒介傳達到地方政府。在我國,中央的重大政策一般以文件的形式逐級向下傳達。先傳達到上一級地方政府,由再上一級地方政府傳達到下一級地方政府,依此類推。
第二,地方政府接到中央文件后,組織有關人員深入學習,并開展調查研究。在調查研究的基礎上,依據中央文件精神,制定適合本地實際情況的具體政策。
第三,上級地方政府制定的地方政策進一步向下一級地方政府傳達。下一級地方政府不但深入學習中央政策,還必須領會上級地方政策的精神,并對本地情況進行調查研究。在此基礎上,以中央政策為指導,根據上級地方政策的具體要求和部署,結合本地實際情況因地制宜地制定具體的地方政策。
地方政策制定過程中的“中央政策—上級地方政策—下級地方政策”模型,是建立在中央集權制的國家政權組織體系基礎上的。因此,中央政策對地方政策的影響、制約程度取決于中央集權的程度。在過去中央高度集權時,地方很少有自主權,地方政策的制定過程往往只是一個照搬中央政策的過程,地方政策缺少應有的相對獨立性和靈活性,全國各地出現了政策上一刀切的現象。由于我國地大人多,各地條件不同,中央政策對地方政策的影響和制約只能從一般意義上去理解,在具體措施上只能由各地方去確定。因此,我們不能把“中央政策—上級地方政策—下級地方政策”的過程模式簡單地理解為后者照搬前者的過程,而應該看成一個內容不斷具體化、措施不斷特殊化的過程。
另一方面,我們還應看到,政策是一種利益機制,不同的政策反映了不同的利益關系。中央政策所反映的是全國的整體利益,而地方政策所反映的則是地方的局部利益。在社會主義條件下,整體利益與局部利益也存在矛盾。要解決好這個問題,就必須正確處理好集權與分權的關系問題。改革開放以前,我國曾就地方分權問題進行過多次試驗,較大規模的一次是1958年的權力下放,但不久又將權力上收了。這也表明過去我們對中央政策與地方政策關系的處理還是處在不斷探索、完善之中。
隨著我國經濟體制改革的推行和深入,我國對政治體制、政策制定和執行體系也進行了一系列相應改革,總的方向是中央向地方下放權力,即擴大地方自主權。毫無疑問,這對于調動地方的積極性確實發揮了很大作用。但是,從目前的情況看,在中央向地方下放權力的過程中,又產生了一些新的問題,這就是政策失控,出現了所謂“打擦邊球”、“踩紅線”、“上有政策、下有對策”等一系列問題,必須引起我們的高度重視。
過程模型二:“民主—集中”過程模型
民主集中制是我黨重要的組織原則,也是我國政權建設和政策制定與執行過程中的一項重要原則。在地方政策制定過程中,它不但具有一般意義,而且具有特殊意義。
關于民主集中制對政策過程的一般意義,曾經有過兩種解釋。一種解釋是把民主和集中看成同一政策過程的兩個階段,民主即是政策制定的階段,而集中則是指政策執行的階段,并認為這兩個階段是統一的,相互聯系的。另一種解釋是,認為政策制定過程本身就包括了民主和集中兩個階段,是民主與集中的統一。所謂民主,就是首先要廣泛聽取各方面的意見;所謂集中,就是要在廣泛聽取各方面意見的基礎上形成統一的政策。因此,政策過程的“民主—集中”過程模型就表現為先民主、后集中。我們理解的政策過程的民主集中制,絕大多數是從這個意義上而言的。
以上我們對“民主—集中”過程模型的討論,僅僅是從一般政策過程而言的。從地方政策過程看,“民主—集中”過程模型不僅包含了以上兩層含義,而且包含了第三層含義,即上級與下級的關系。在地方政策過程中,“民主—集中”模型在上級地方政府(直到中央政府)與下級地方政府的關系上,表現為“民主—集中—再民主—再集中”的關系。所謂“民主”,是指通過聽取本地方有關單位和成員(即下級)的意見,提出地方政策問題;所謂“集中”,是指在提出政策問題后,請示上級,在征得上級同意前提下將該問題列入政策議程;“再民主”則是指通過民主程序制定地方政策;“再集中”即是指本級地方政府制定的政策報上級批準或備案。地方政策制定過程中在上級與下級之間形成的這種幾上幾下的過程,也可簡略地稱之為“民主—集中”過程。地方政策過程中的“民主—集中”過程模型較好地解決了政策過程中決策參與和決策統一的矛盾。決策參與和決策統一是一對相互聯系又相互沖突的矛盾。如何正確處理好這一矛盾,這不僅僅是一個理論問題,而且是一個如何正確地制定政策的實踐問題。如果把民主與集中對立起來,實際上也就是把決策參與和決策統一對立起來。多元決策論認為,政策決策的民主性是指有無數的觀點、個人、團體、思想和價值觀爭奪權力,即通過競爭而獲得影響和制定政策的權力。換句話說,在多元主義看來,沒有政治的多元化就沒有民主,政策過程中的民主與集中是截然對立的。這種觀點從政策過程來看,會遇到一個無法解決的矛盾,這就是政策統一問題。政策的統一只有通過集中來實現,沒有集中如何實現政策的統一?在美國已經有人認識到這種絕對民主化的多元主義對國家的統一構成了威脅。與此相反,精英決策論認為政策是由一些為數不多的掌權人物作出的。這種觀點更多地傾向于政策制定過程的集中性。但是,它的中心命題是制定政策的并不是群眾,政策并不反映群眾的利益和要求。這樣在事實上排除了政策過程的民主性,同樣是不可取的。
“民主—集中”過程模型是對我國政策制定過程的真實描述,在我國地方政策制定過程中,正如我們在前面已分析過的那樣,這一過程模型得到了廣泛的運用。因此,在地方政策制定過程中,只要真正地堅持了民主集中制原則,按照“民主—集中”過程模型進行決策,就能夠做到決策過程的民主化,又能夠保持政策的統一性。
第一,我們所說的民主不是多元主義所說的絕對民主,而是在集中指導下的民主,是一種有領導有秩序的民主。對民主進行指導和領導,目的不在于限制民主和壓抑民主,而在于充分發揚民主,以確實保證各方面的各種意見能夠充分發表出來。從這個意義上說,集中指導和有秩序的領導本身就是民主的一種保障機制。我國地方政策過程的民主行為,就是在必要的指導下進行的。這種集中指導包含了兩層含義:一是一般意義上的“集中領導”,即要在當地領導機關的組織下進行;二是特殊意義上的“集中領導”,這就是地方政策的制定要以上級政策為依據并要向上級組織報告或由上級組織審查或備案。
第二,我們所說的集中是在民主基礎上的集中,是對民主過程中提出的各種意見的綜合統一。在地方政策的制定過程中,集中不是與民主相對立的一種行為,而是民主階段的繼續和發展,是民主的進一步升華。即是說,集中是對通過民主途徑所獲得的各種意見、建議的“去粗取精、去偽存真”的綜合分析過程,通過這種綜合分析形成共識,統一思想,達成一致的政策。這樣的“集中”既是民主的內在要求,也是民主發展的必然結果。把民主與集中結合起來,這是我國政策過程的特點,也是我國政策過程的優點。
第三,地方政策過程中民主與集中的關系,也反映出政策體制集權與分權的關系。從政策體制的角度來看政策過程集權與分權的關系,民主是分權在政策過程中的反映,而集中則是集權在政策過程中的反映。政策過程中民主的存在,表明中央政府允許地方政府有一定程度的地方政策制定權。而政策過程中的集中要求,則表明地方政府必須執行中央政策,地方政策必須以中央政策為依據,特別是不得與中央政策相違背。在中央政策的指導下因地制宜地制定地方政策,并在總結地方政策經驗的基礎上進一步完善和發展中央政策的過程,也可以看成是一個在集中指導下的民主和民主基礎上的集中的過程。
過程模型三:“領導—群眾”過程模型
在政策的制定過程中,民主過程表現為群眾的決策參與;集中過程則是表現為領導者的決斷和選擇。因此,在我國地方政策制定過程中,與“民主—集中”過程模型相一致,還存在著一個“領導—群眾”過程模型。
所謂“領導—群眾”過程模型,是指在政策的制定過程中,既注意發揮領導的積極性和創造性,又注意發揮群眾的積極性和創造性,把兩種積極性和創造性結合起來,集思廣益,有利于政策制定過程中決策的民主化和科學化。
“領導—群眾”過程模型有著深刻的思想基礎,這個思想理論基礎就是中國共產黨提倡的群眾路線。關于群眾路線的內容,簡略地將它概括為“從群眾中來,到群眾中去”,認為這是一種有效的領導方法,其中特別談到“從群眾中來”與政策制定的關系。從政策制定過程看,所謂“從群眾中來”,就是說領導者在制定政策時要廣泛動員群眾參與,充分發揮群眾的積極性。政策方案的形成,包括方案的提出和論證、評估,都需要一定的智慧和經驗。智慧和經驗從何而來,只能從群眾中來。所以,領導者在政策制定過程中應善于集中群眾的智慧和經驗。此其一;其二,政策,無論是中央政策還是地方政策,均應反映群眾的愿望和要求。只有這樣的政策才能得到廣大人民群眾的擁護。但是,要在政策中反映群眾的愿望和要求,政策制定者即領導者在制定政策時必須了解群眾的愿望和要求。這就要求領導者在政策的制定過程中必須傾聽群眾的呼聲,體察群眾的情緒,把握群眾的需要和要求。這也是“從群眾中來”的應有之義。“到群眾中去”的過程,主要是指領導執行政策的過程。但從檢驗政策的正確性的角度看,也是政策制定過程中的一個重要環節。指出:“在我黨的一切實際工作中,凡屬于正確的領導,必須從群眾中來,到群眾中去。這就是說,將群眾的意見(分散的無系統的意見)集中起來(經過研究,化為集中的系統的意見),又到群眾中去作宣傳解釋,化為群眾的意見,使群眾堅持下去,見之于行動,并在群眾中考驗這些意見是否正確。”1這里“將群眾的意見(分散的無系統的意見)集中起來(經過研究,化為集中的系統的意見)”所描述的就是一個“領導—群眾”或“群眾—領導”的政策制定過程模型。即政策的制定過程是一個由群眾分散的無系統的意見到領導的集中的系統的意見的過程。這里所謂“集中的系統的意見”就是我們所說的政策。“領導—群眾”過程模型所描述的政策制定過程,也可以稱之為從個別到一般的過程。因為作為分散的無系統的群眾意見,往往是只反映群眾中某個人或某個單位的事實、經驗和要求,因而具有個別性的特點。而集中的系統的領導意見往往屬于從個別總結出來的“一般口號”,因而具有一般性的特點。對整個政策制定過程來說,群眾的作用主要是提供原材料,而領導的主要作用則是把原材料加工成產品。沒有原材料固然制造不出產品,沒有加工工廠也同樣制造不出產品2。因此,政策制定過程中既不能沒有群眾,也不能沒有領導,它是一個領導與群眾相結合的過程,中央政策的制定過程如此,地方政策的制定過程也如此。當然,對于地方政策來說,領導與群眾相結合,不僅僅是本地方的領導與群眾相結合,而且還有一個把當地群眾的意見與上級領導意圖相結合的問題。如何正確地把上述兩者結合起來,這既能反映出政策制定者的水平,也是地方政策制定過程不同于中央政策制定過程的特點所在。
地方政策在我國國家政策體系中屬于一種執行性政策,絕大多數地方政策處于中央政策或上級政策與具體執行方案的中間層次。它既要與中央和上級的政策精神相一致,又要具體反映本地群眾的利益和要求。因此,地方政策一方面要受上級政策和上級領導的制約,另一方面又要受本地群眾意見的影響。在絕大多數情況下,上級領導的觀點與本地群眾的意見是基本一致的。但這種基本一致并不排除在特殊情況下會發生特定矛盾。當群眾意見與上級領導的觀點發生矛盾時,往往給地方政策的制定者帶來一定困難。一般來說,這種困難與上述矛盾正相關,即矛盾越大,給地方政策制定者所造成的困難程度也越大,反之亦然。所以,在地方政策制定過程中,如果按照“領導—群眾”過程模型決策,關鍵在于正確處理好領導的觀點和群眾意見、要求之間的關系。
地方政策制定者如何解決上述矛盾?這就要求一方面要認真搞好調查研究,并對群眾的意見進行實事求是的分析,注意把那些被實踐證明正確的群眾意見吸收到地方政策中去;另一方面要掌握好中央政策和上級政策,深入領會政策精神,尋找出上級政策精神與本地群眾愿望要求的結合點。總之,我國地方政策是領導和群眾相互作用的結果。地方政策的制定者處于本地群眾與上級領導的中間交叉地位。他們既要通過調查研究了解群眾的意見、要求和愿望,又要向上級領導反映這些群眾的意見、要求和愿望;既要在總結群眾經驗的基礎上根據上級的有關政策精神制定出具體的政策方案,又要向上級領導報告本地方的政策方案并爭取得到上級領導的支持和批準。善于把正確的群眾意見、愿望、要求結合起來,形成因地制宜的地方政策,這是地方政策制定過程中正確處理好領導的要求和群眾的愿望之間關系的關鍵,也是地方政策制定過程中“領導—群眾”過程模型的核心內容。
基本模式:一體化民主有限決策模式
地方政策的制定過程也是一個地方政策的決策過程。因此,我們在探討了地方政策制定的過程模型之后,將進一步探討地方政策決策的基本模式問題。地方政策決策的基本模式在很大程度上是由它的制定過程模型決定的。當然,地方政策的從屬地位對其也起影響作用。
第一,我國地方政策的幾種過程模型不同程度地體現出“一”與“多”一體化民主的特點,從而使我國地方政策決策模式具有了一體化民主的特點。所謂“一體化民主”,是說這種民主不僅具有民主自身所要求的“多”的特征,而且具有內在的統一性的特征。在“中央—地方”過程模型中,地方政策的制定一方面必須接受中央政策的指導,另一方面又必須因地制宜,結合本地方的具體情況制定具有本地特色的地方政策。“民主—集中”過程模型也是這樣。“民主”要求群眾參與,收集“多”方面的意見;而“集中”則要求對“多”方面的意見進行綜合統一。這是一個由“多”到“一”的過程,體現了“多”與“一”的一體化。“領導—群眾”過程模型所描述的動態過程是整個政策的制定和執行過程,即“從群眾中來,到群眾中去”的過程。而在“從群眾中來”這一前半過程中,核心的內容是將群眾的“分散意見”化為“集中的系統的意見”,這實際上也是一個從“多”到“一”的過程,是“多”與“一”的一體化。由此可見,一體化民主構成了我國地方政策決策模式的一個基本特征。
第二,地方政策相對于中央政策而言,處于從屬地位。一般說來,地方政策的制定必須以中央政策為指導,地方政策方案必須以中央政策精神為依據,其內容一般不得超出中央政策所允許的范圍。有些地方政策因為具有試點的性質,因而其內容往往比現有的一般中央政策更具有超前性質,但這并不能否認地方政策的制定必須以中央政策為依據這一事實。地方政策的制定總是從屬于中央政策,這一特性也必然要在地方政策的決策模式中反映出來,這主要表現為地方政策決策權力的有限性,即受中央或上級地方政府的限制。
綜上所述,我國地方政策決策的基本模式是一種“一”與“多”一體化的民主的、有限的決策模式,我們簡稱為一體化民主有限決策模式。一方面,從地方政策制定過程模式看,體現了“一與多”一體化民主的特點;另一方面,地方政策制定過程又不是一種完全自主型的決策,而必須從屬于中央政策,接受中央政策的指導。由于地方政策制定過程的決策權力是有限的,因而可稱之為有限決策模式。我國地方政策制定過程的一體化民主有限決策模式,既反映了中國政治體制、文化結構和領導方法上的特點,又反映出地方政策必須從屬于中央政策這一具體特征。因此,它在理論上,對于建立具有中國特色的政策科學具有重要的學術價值;在實踐上,對于實現我國地方政策決策的科學化、民主化具有重要的指導意義。
