行政問責救濟制度完善

前言：本站為你精心整理了行政問責救濟制度完善范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

摘要：行政官員的“問責”始于2003年“非典”事件之后，現已越來越廣泛地應用于我國公共行政領域，顯示出新一代中央領導集體致力于整頓吏治、建立“責任政府”的堅定決心。在中央政府的強力推動下，不少地方政府也相繼出臺了問責制度，強化了官員的責任意識。從實施的情況看在一定程度上確實達到了震懾政壇、促使掌握公共權利的官員們忠實履行職責的目的。從2003年以來，就有包括省部級干部的近千名官員，在重大安全事件中“負有領導責任”而受到行政問責，紛紛落馬。但被問責官員的權益如何保障、是否能“東山再起”等問題還不明確，需要我們在理論和實踐中探索。

一、我國行政問責制的建構歷程

行政問責制就是責任追究制，是指公眾對政府做出的行政行為進行質疑，它包含明確權利、明晰責任和經常化、制度化的“問”——質詢、彈劾、罷免等方方面面，是一個系統化的“吏治”規范；它不僅是指犯了錯，違了法要追究，它的涉及范圍還包括能力不足、推諉扯皮等看似有損“官體”的“小節”；還包括公眾對政府行為以及政府本身的“合理懷疑”等方面。它的法理依據在于憲法的“權為民所授”，人民授予政府權利，政府給官員授權。官員擁有權利，那么使用權利要為人民謀福利，為官要對人民及政府負責，人民和政府對官員進行監督問責，官員擁有權利，更要承擔責任，實行權、責、利的統一。正如孟德斯鳩對此的經典論述：“一切有權利的人都容易濫用權利，這是萬古不變的一條經驗。有權利的人們使用權利一直到遇有界限的地方才休止。”因此，必須建立“行政問責制”，只有人民監督政府，政府才不會懈怠。

“問責”自古有之。從歷史上看，我國對失職官員的懲戒幾乎從未間斷。改革開放以來，有許多官員也因失職、瀆職等受到追究。但從總體上看，這些都屬個別處理模式，尚沒有形成一種制度，不能算作“問責制”。而真正的“問責制”是來源于香港的“高官問責制”：2002年7月1日香港特別行政區率先實行高官問責制。這一引起廣泛關注的舉措是在“一國兩制”和“港人治港”的高度自治方針框架下的一項行政改革，它打破了原來行政體制的堅固“圍墻”，建立起選人、用人、行政的新體制。香港特區政府實行高官問責制，已開風氣之先河。高官須問責，政府亦須問責，而且，不僅是作為一個整體的政府，政府的各部門機構以及服務于政府的所有官員都須納入可問責機制之中。

2003年“非典”以后，行政問責開始在中國大陸露出一角。而開大陸問責制之先河的是重慶市政府。2004年7月1日《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》正式施行。這是我國內地第一部具有法規性質的高官問責制度。該辦法明確例舉了18種應當問責的情形，包括效能低下、執行不力，致使政令不暢或影響市政府整體工作部署；違反法定程序，盲目決策，造成嚴重不良政治影響或重大經濟損失；市政府部門行政首長本人在公開場合發表有損政府形象的言論或行為失于檢點，舉止不端，有損公務員形象，在社會上造成不良影響等。被問責的市政府部門行政首長，將被單處或并處責任追究方式：取消當年評優、評先資格，誡免，通報批評，責令在市政府常務會議上作出書面檢查，通過市級主要新聞媒體向社會公開致歉，停職反省，勸戒引咎辭職。繼而長沙、大連先后出臺地方問責辦法，掀起了問責風暴。2003年中央對因防治非典“工作不力”的衛生部部長、北京市市長罷免去職；再有2004年中石油重慶開縣“12.23”特大井噴事故、北京市密云縣迎春燈會特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災、江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽劣質奶粉”案、湖南“嘉禾違法拆遷”案等，其責任人均被“責問”。問責風暴成為近年來行政改革的一大亮點。

二、我國行政問責的救濟缺失

行政問責制在中國啟動已經三年多，取得的成就有目共睹，但在許多方面還存在不少問題，其中行政救濟措施就值得研究。

第一，法律體系存在缺位。問什么事的責，問哪個官員的責，由誰來問責，以什么程序問責，均未明晰化。目前問責制適用的法規、條例比較多，散見于各種政策文件中，其中既有黨的條例，也有政府的法規；既有中央出臺的，也有地方政府制訂的。主要包括《中華人民共和國憲法》、《行政訴訟法》、《國家公務員暫行條例》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《關于特大安全事故行政責任追究的規定》、《黨政領導干部選拔任用處分條例》、《中國共產黨紀律工作條例》、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》。這些規定在問責的范圍、懲處的尺度等方面都不盡相同。同時也有違法問責的，比如，安徽省省政府依據《中國共產黨紀律處分條例》、《國家公務員暫行條例》和監察部的建議，在給阜陽市副市長馬明業、市工商局局長周毅生黨內嚴重警告、行政記大過處分的同時，還一律責令辭職。這里出現了一個法律上的疏忽。因為依據憲法和法律，副市長是由市人大或其常委會選舉、罷免的，市工商局長是由市人大常委會任免的。而由政府責令人大選舉或任命的官員辭職，不僅不合情理，也于法無據，同時顛倒了人大與政府之間監督與被監督的關系。

第二，被問責官員出路不明。被問責后的官員能否“東山再起”?如何安置才是合情合理合法的?實際上也不明確。如重慶市彭水縣某副縣長因兩起特大交通事故“引咎辭職”，但他并沒有離開縣政府，只是頭銜變成了“縣政府調研員”，依然分管著全縣的農業工作，保留著他的正處級的政治和物質待遇。一些被問責的官員仍留在體制內，有的老百姓認為這是為平息民憤、暫避風頭的做法。當然也必須看到這些官員被重新起用的權利并沒有被剝奪，他們在新的崗位上成績突出，符合提拔任用條件，仍然可以擔任一定的領導職務。中國石油天然氣股份有限公司董事長馬富才2004年因重慶開縣井噴事故引咎辭職，但2005年5月出任國家能源管理辦公室的主任。但也有一些官員，諸如阜陽奶粉、嘉禾拆遷事件中的一些責任者，至今仍在賦閑。那么，哪些去職官員可以復出呢?

這關鍵取決于他犯的是什么錯。中國人民大學公共管理學院教授張成福說，如果官員僅是道義上負有責任，那么可能被重新任用。比如，在某個龐大的組織體系中出了事情，主要責任不在于一把手，官員引咎辭職更多的是道義上的責任。而中央看到他的政治素質過硬、工作能力突出，這個人還是可能被重新任用。

第三，被問責官員的合法權益該如何保障。現行的行政問責制主要是同體問責，是指執政黨系統對其黨員干部的問責，或者行政系統對其行政人員的問責。同體問責的最大缺陷就是存在監督的主觀性，以及缺乏對其問責本身的監督。如何保障其程序的合法性和被問責人員的權益等都沒有在立法中明確規定，一旦出現問題，往往由黨委或政府出面追究，有時僅為“以平民憤”而去問責，這樣的問責，可能出現替罪羊，也可能使該被問責的人沒有被問責，甚至出現株連現象。三、行政問責救濟缺失的補救措施

 行政救濟是現代國家行政法制的重要標志，是行政法制的根本保障，從某種意義上來說，沒有行政救濟便沒有行政法治。二者就像保險絲與安全用電一樣，一旦電壓過高，保險絲就會自動熔斷，以防止發生火災；一旦行政權力違法或不當行使損害相對人合法權益，則啟動行政救濟機制，制約專橫的行政權力以使其處于“法制”狀態。現階段，我國行政救濟無論是制度設計層面還是實踐操作層面，都還存在種種不足，未能充分有效地保障公民、法人或其他組織的合法權益。針對現有的缺失，筆者認為，要根本改變這一現狀，首要的是在制度上下功夫，完善行政問責的司法救濟和行政救濟，使行政問責救濟制度趨向完善和健全。(一)完善行政問責制度的規范化、法律化——司法救濟。

中國人民大學行政學系教授毛壽龍曾經指出：就形態來說，問責制主要有兩種，一是行政性問責，一是程序性問責。前者的依據是行政性的，每一個官員的責任比較模糊，缺乏明確的法律依據，問責往往取決于領導人的意志，被問責的官員，往往處于十分消極被動的地位，是免職，還是引咎辭職，還是其他處分，都由上級來確定。從本質上來說，行政問責制是一種首長負責制，在一些內閣制國家，問責制度已經成為慣例。譬如美國中央情報局局長特尼特因提供了錯誤的情報，導致美國發動了伊拉克戰爭，已經不得不宣布辭職。然而，美國民眾仍然關心的是，特尼特是不是布什總統的替罪羊?如果問責制度成為“丟車保帥”的權宜之策，那么，問責制度同樣不能取信于民。所以，我們在實行問責制度的時候，一定要完善制度規范，防止一些官員逃脫法律制裁。與此不同，程序性問責的依據都是法律性的，每一個官員的責任都非常明確，都有充分的法律依據，是不是被問責不取決于臨時性的行政決策。行政性問責往往是責任政府運作的開始，但要使責任政府穩定而有效地運轉，就需要進一步走向程序性問責：完善責任制度的法律基礎，通過程序保障在責任面前人人平等，盡可能減少問責過程中的“丟車保帥”、“替罪羊”問題。

因此，問責制度必須與現行的法律、行政法規有機地銜接，必須將地方政府和國務院有關部門頒布的問責制度看作是現行法律和行政法規的有機補充，并通過不斷完善問責制度，將國家的各項法律規范落到實處。而被問責的行政人員如果認為問責不公或是違法，可以通過司法程序向相關上級機構申請行政復議，也可以向法院申請行政訴訟，以司法手段來維護自己的合法權益。

(二)明確問責范圍和對象，使行政問責制度化——制度救濟。

首先，要明確問責范圍和問責對象。從現有的問責事件看，問責范圍存在一定的不確定性，在許多地方和領域，都只有在事故或事件引起了中央高層的關注后，才能促成相關責任人被動辭職。而且總的來看，目前“引咎辭職”還鎖定在人命關天的大事上，尚未真正引入決策失誤、用人失察等領域。這與西方社會廣泛的引咎辭職事項相比，顯然范圍是偏窄的。另外，問責對象具體到何人，在黨政領導、正副職、不同層級的官員之間，責任如何分配，也帶有一定的不可預期性。這種不可預期性又與權責不清相連，因而很難令當事人心服口服。例如，在一些問責事件中，行政一把手受到處理，黨的一把手卻沒有受到處理，但在我國現行體制下，行政一把手往往是黨的副手，受黨的一把手的領導，出了事，由行政一把手負責，黨的一把手卻不用負責，這有失公平。不可忽視的是，許多地方僅僅把問責作為一種政府的個人責任追究制度來使用，問責對象僅限于政府公職人員或領導干部，往往只追究個人責任，而很多時候，許多集體和機構的責任被忽略，被以“法不責眾”為借口放過，以致集體違紀、組織違規現象不斷，許多公共權利的使用者尤其是領導干部也越來越喜歡把集體和組織作為逃避責任的“避風港”。其次，官員問責制度化，在于建立健全起“明確責任——實施問責——責任追究”制度體系，將問責制和崗位責任制、政務公開制、服務承諾制、績效考核制結合起來。它意味著，不僅應當對出了事的官員免職，而且可以對那些平平庸庸、百姓不滿意的官員，責令其辭職，直至免職；不僅應當規定撤職、免職、引咎辭職等，還應當讓個人承擔經濟上的賠償責任。在有些國家，納稅人可以對濫用稅金的行為提出行政訴訟，敗訴的政府部門可以對責任人提起經濟賠償的追訴。只有讓官員個人在承擔行政責任的同時也負擔經濟賠償責任，才會讓他們在決策和管理時審慎，切實對人民利益負責。最后，強化異體監督，特別要注重發揮人大的作用。問責制重在異體問責。目前啟動的問責制主要是同體問責，即執政黨系統對其黨員干部的問責，行政系統對其行政干部的問責。離開異體問責的問責制，只是蒼白無力的問責制。異體問責制，應當包括人大代表對政府的問責，派對執政黨和政府的問責，法院的問責，新聞媒體的問責，社會公眾的問責。根據我國國情，現在尤其需要的是人大的異體監督。當前我國啟動的行政官員問責存在著較為突出的主體缺失就是人大的監督職能的缺失。具體來說，各級人大作為我國的權力機關，其問責功能尚未充分實現和發揮，這也是我國實行官員問責制的一個最為關鍵的突破口。問責制的核心應當是民意機關的問責，人大作為代表人民的權利機關是行使人民委托的監督權，但現在很少聽到人大代表主動提出政治問責的質詢案。這是不能不令人感到遺憾的事情。在各類問責主體中，人大是最重要的問責主體，但由于缺乏具體制度、程序與承擔責任的形式，所以雖有質詢制度，卻很少啟動；雖然有罷免制度，也主要是對已有違法犯罪行為的官員才實行。“罷免”和“撤職”是人大及其常委會行使問責權的主要方式。因此，應進一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等，增強人大監督的問責力度。

(三)完善問責事后救濟制度——行政救濟。

官員問責在我國尚未形成一整套成熟健全的制度或機制，在問責過程中難免出現偏差和失誤，但我國現行的行政救濟法規中對受到處分的官員的救濟辦法尚處于薄弱甚至真空狀態。官員問責的客體與現存的行政救濟法規的對象存在著較大錯位。因此，對于問責失范的救濟就顯得尤為必要，這也是我國依法行政原則的必然要求。要明確規定在作出行政問責處理決定前后，賦予行政問責當事人以陳述和申辯的權利。重慶市于2004年7月1日開始試行的《政府部門行政首長問責暫行辦法》中就規定了被問責官員有申訴和申辯的權利，但可惜的是并沒有詳細規定被問責人該如何申述、向誰申述。

更重要的是，要對被問責后的官員去向進行妥善處理。現在有的地方官員，雖然按照某一問責辦法被問責，如給予行政處分，但并不影響其升遷，致使這種問責的效果受到質疑，給群眾的印象是處分并不重要，只要他有關系，照樣升官；還有的官員，雖然“引咎辭職”或被撤職，但很快又復出，而復出的程序又不公開，致使社會上議論紛紛。筆者以為，在這個問題上，既要防止對那些被問責的官員一棍子打死，永世不得翻身，也要防止過快地讓其復出，甚至讓其憑不正之風將問責的效果虛化。對于那些確有所長，或者在實踐中重新贏得社會尊敬的，應當通過公開的方式，特別是通過群眾選舉的方式，允許其重新參政。正如前文張成福教授所說，“如果官員僅是道義上負有責任，那么可能被重新任用。”

可以說，對行政問責的救濟制度的完善，決定了行政問責作為一種新的行政監督機制能否真正的體現和實現民意，并直接對官員問責的制度化進程產生重大影響。這一環節如果失衡，必將導致我國官員問責在制度化建構過程中陷入新的困境。特別是對于主動引咎辭職的領導干部，可以予以適當安排，并建立跟蹤機制，對進步較快、在新的崗位上作出成績的，可根據工作需要予以提拔使用，努力形成領導干部既能上能下又能下能上的良好局面。