行政審批制度

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一、行政審批：管制行政的制度典型

行政審批是指政府為了達到某些自身所預期的目的，根據自設的標準，通過審查公民或法人的條件具備情況，決定是否允許其從事某種活動。我國的行政審批制度主要由行政許可（持續性的授權）、行政審批（一次性的授權）、行政登記（確認權利能力或行政能力）和行政認證（認證自然人的從業資格或法人的從業資質）四大部分組成，核心是解決“誰可以干什么”這一問題。行政審批制度的精神實質在于為政府主觀中的公共利益而限制公民和法人從業的權利與自由，使公民和法人的社會實踐活動（營利的或非營利的）符合于政府偏好的價值序列。它集中體現了管制行政的一些基本理念：①公民和法人并非天然地具有追求自身利益和幸福的權利，此種權利的獲得毋寧說是法律授權（在實踐中表現為政府授權）的結果。②公民和法人并不確知自己的利益所在，只要能夠做到依權威之令而行，就可以經濟有效地實現自己的利益，并增進他人及整個社會的福利。③政府是全知全能的，它具有完全理性、目光敏銳、理解力強，能夠根據對所掌握信息的解讀和研判作出前后一貫的選擇，其選擇總是能使社會效用或社會福利最大化。④公民和法人的目標函數必須與政府的目標函數相一致。政府的任何旨在維護根本利益的政策或努力都被認為是天然的或自然的“利國利民”。那么只有當公民和法人的目標函數與政府的目標函數相一致時，公民和法人的此種逐利行為才是正義的，從而被社會所相容。

因此，行政審批制度與以管制為本質特征的全能統制型行政模式具有十分緊密的內生聯系。它的建立并非像有些人所想像的那樣是出于政府擴權、尋租的原始自利性沖動，而是有深厚的制度背景和理論基礎。如果說，全能統制是我國建基于計劃經濟基礎上政府行政管理的體制內容，那么行政審批制度則是此種政府行政管理的體制形式，后者的建構實出于前者的邏輯必然。行政審批制度是管制行政的制度典型。

二、行政審批的價值預期

1.避免資源浪費，保持總量平衡，促進產業結構合理化。

政府作為一個權威中心，同時也是一個信息中心，它能夠基于其對現有資源和需求的全面透徹性了解，編制一個括約整個經濟生活的指令性計劃，然后根據這一計劃對企業、公民的個別性經濟活動進行審批，從而確保資源的具體配置吻合預定的指令性計劃，這樣一來，資源總是恰到好處地向最需要的地方流動，需求也總恰如其分地得到滿足，總供給與總需求保持平衡，產業結構也保持在一個合理狀態。這是一種理想化的經濟生活狀況，需要理想化的條件，然而在現實中理想化的條件并不存在。

我們并非一定要一個理想的市場秩序，其實只要有一個比較健全的市場秩序——確受保護的分立的財產所有權、自由的意志表示以及靈敏真實的價格機制——就能保證資源的有效配置與運用，保證經濟總量的大體平衡，保證產業結構的動態性合理化趨向。

2.控制經營風險，防止商業欺詐，避免惡性競爭。

在長期實行計劃經濟的我國，控制經營風險、防止商業欺詐、避免惡性競爭的責任完全賦予了政府，而政府用以履行這一巨大責任的制度憑借就是行政審批制度。在行政審批制度的主張者看來，政府掌握著任何一個市場主體所無法想像也無法掌握的無比豐富的知識和信息，也擁有在眾多復雜利益關系中進行精確的權衡比較和公正合理取舍的理性行為能力，它能夠最大限度地消除不確定性因素，有效拒斥那些被認為不具條件或無責任能力的人進入市場，這樣就從根本上控制了市場主體乃至整個社會的經營風險，并通過確保市場主體的行為能力和責任能力來防止商業欺詐現象的發生。而政府的審批從源頭上保證了經濟結構的合理性，從而使惡性競爭成為多余，縱然發生惡性競爭也能及時制止。

然而，經營風險、商業欺詐、惡性競爭，從根本上講是一種市場現象，是經濟生活的不確定性、市場機制的不完善性本身造成的，只要實行市場經濟，就有邏輯地產生上述市場現象的可能性，行政審批制度非但無助于消除之，反而有可能使之更趨激烈。

第一，行政審批與經營風險，眾所周知，經營風險來自環境的不確定因素及其不可預測性變化。行政審批卻剝奪了直接棲身于市場環境的利益主體的自主決策權，使其無法動用所掌握的不為他人所知的地方性知識實現對風險的規避與控制；且審批者遠離市場環境，對市場環境沒有類似市場主體的切身感受。藉此之故，它所獲得的市場信息雖然可能更廣泛、更大量，但也必然是更抽象更滯后，失去了信息價值之所在的具體鮮活性，這反而給審批同意的經營項目帶來巨大的經營風險。

第二，行政審批與商業欺詐。

消除商業欺詐的治本之策不是降低交易對象的流動頻率，而是建立使人有恒心的產權制度和有助于交易信息傳播的市場制度，如消費者投拆、信用登記、信譽調查和資質認證。有了這些自生自以的市場制度安排，交易信息的傳遞將十分迅捷普遍，任何交易人的第一次欺詐都將是他經營生涯的最后一次交易，利益主體懼此后果而抑制自己的欺詐沖動并轉向注重誠信建設，以求交易的可持續性。行政審批制度則不然。它是一項非市場制度，它不當介入會破壞上述市場制度的作用。在審批制度下，市場主體交易權利的實現并不取決于其前期交易行為道德屬性，而取決于政府意志。利益主體就沒有興趣和耐心去關心交易行為的合道德性，而是把自己的主要時間或精力（約占60%）以及相當一部分資源用于處理與政府各式審批機關的關系上。總之，政府部門的權力越大，企業面臨的環境越不確定，坑蒙拐騙就越盛行。

第三，行政審批與避免惡性競爭。

在一個以私有產權為基礎的市場經濟中惡性競爭并不普遍，因為私有產權的利益損失和自由的市場出入機制是惡性競爭的硬約束。但是在公有產權下，就很容易形成所謂的惡性競爭。對于抑制這種惡性競爭，政府行使審批也是無能為力的。因為，在公有產權下，企業數量、經濟產值都成了政府政績的主要表現物，于是企業越辦越多，遠遠超出市場需要。據說全國共有藥廠6300多家，醫藥批發企業16000多家（超出醫院數量）。如此眾多的企業為求生存，怎能保證不出此惡性競爭之下策？此其一。其二，企業的成本、價格核算相當復雜，且我們據以生產某項產品的那個最低成本是我們要通過競爭去發現的東西，由此決定，從一般情形來講，一個局外人是不可能對何謂“適當的”投資回報、何謂低價傾銷作出客觀判斷。因此通過審批給出的價格很難說就是一個與市場機制形成的價格相近的公道價格，它雖然表面上抑制了生產者之間的競爭，但可能損害了消費者的利益，離開了消費者利益，也就沒什么民族利益。因此，這實際上是一種更惡劣，后果更嚴重的惡性競爭。

3.控制外部性，降低社會成本。

政府審批的實踐效果表明：行政審批并不是控制外部性、降低社會成本的理想制度安排。

首先，行政審批是一項高成本的管制性活動。為了實施審批，政府需要設置機構，配備人員，提供經費。而行政相對人要自行或委托他人遞交材料、開展尋租，這些構成了行政審批的經濟成本。除此之外，行政審批還可能導致道德成本和社會成本。

其次，行政審批使符合審批標準的外部性合法化。為了某種公共利益，政府在社會要求下針對某種市場交易行為的外部性制定一整套標準，據此標準對市場主體的交易申請進行審批，能夠獲得政府批準的交易行為具有了交易的合法性。然而交易的合法性并不意味著交易行為外部性的消失，也不意味著交易行為外部性的合理化。但市場主體卻可能因此而失去進一步控制外部性的興趣和積極性。許多污染企業一旦交了排污費或達到政府規定的污染排放標準，為不至于進一步增大生產成本，確實沒有激勵再進一步治理污染或減少污染物的排放，這是嚴格的管制與嚴重的污染并存在的一個重要原因。

再次，行政審批有可能驅使政府以審代管，以罰代治。在審批制度下，政府往往可能把復雜的管理工作簡單化為審批和收費，以為只要按標準審批和收費，并對違規或超標的交易行為處以經濟處罰就解決了交易行為的外部性問題，尤其當此種經濟處罰與執法者自身經濟利益掛鉤時，更易導致平時疏于管理，一俟違規行為出現則重施處罰，以求謀利。

三、行政審批的邏輯后果

由于缺乏行政審批方面的立法基礎與司法控制，我國的行政審批無論是項目設置、程序建構，還是審批監督，都尚處于非法治狀態，并產生諸多嚴重負面問題。

第一，限制創業自由，抑制行為自主性，弱化社會的內源個體性活力。

一個有權威而沒有自由的社會，可以是一個秩序井然的社會，但絕不會是一個充滿活力的社會。

行政審批是政府管制系統里的重要制度安排，其實質是把對市場機會的把握、資源的配置——一種“本屬個人的權利”轉移給了政府。就此而言，任何一種行政審批都是對選擇自由的限制，而選擇自由恰恰是自由的最本質規定。一個人或者一個企業如果是不自由的，那就不可能有積極主動和負責任的心態，就不可能調動起他的所有潛能，就不可能對其所擁有資源作最佳分析判斷和運用，也就不可能有被人視為“民族之靈魂”的創新。

第二，導致權力腐敗。

政府不外是一批以某種名義合法地壟斷著強制權的理性經濟人的集合。由此決定了任何名義下的政府都存在腐敗的可能性，體制的優劣就在于限制這種可能性轉變成現實性的能力。

行政審批制度是一種授權政府的制度，巨大的審批權在計劃經濟年代即已存在：僅僅因為缺乏交易對象和嚴格的控制機制而免于腐敗。自從實行市場化改革，交易意識及行為模式迅速泛化并浸及政府行政管理。人們發現了權力的經濟價值，于是在行政審批當事雙方各自效用最大化的心理驅動下，權錢交易的尋租性腐敗具有基于經濟理性的邏輯必然性。因為這種交易對審批者和賄賂者來講是個“帕累托改進”，而由尋租行為所引發的社會成本則會成為消費者的額外負擔，這實際上是規制者與被規制者對消費者福利的共同剝奪。目前的行政審批制度及其內在缺陷成了有權者利用權力謀取私利的條件。各國的經驗均表明：只要存在著政府管制，腐敗問題就會隨之而來；管制越多，腐敗越嚴重，腐敗問題越難解決。

第三，破壞市場機制的作用。

歷史地看，市場機制的萌發和定型是一個緩慢發育的過程，其中政府的正當作用不是創制規則，而是確保市場本身所孕發的規則得到良好的遵循，或者說“確使那個調整產品生產和服務提供的機制得以正常運轉”。然而行政審批制顯然超越了政府的這一職能定位。①行政審批就內容而言是資源的權力配置，它深深地受制于政府的原則、價值偏好和目標函數，而政府的原則、價值偏好和目標函數又往往與社會、市場有別。一旦面臨此種情況，政府就會打著維護公共利益或長遠利益的旗號，利用強力壓制社會、市場，破壞市場在資源配置中的基礎性作用，使市場趨于萎縮。②在市場環境中，行政審批幾乎與腐敗相伴而形影不離，而以尋租為主要表現形式的腐敗是公平競爭環境的最大破壞力量。它造就了一種以政府為圓心的差序性企業地位結構。③市場機制是依靠靈敏的信息傳遞發揮作用的，但審批制卻阻斷了市場信號與市場主體的直接聯系，使之喪失原有的價值意義。當市場信號失靈，市場機制也就失效。因此，審批制度覆壓下的市場不是真正意義上的市場，審批制度不革命，市場機制、市場秩序就斷難建立。

四、行政審批制度改革的原則構想

隨著社會主義市場經濟這一科學概念的浮現，人們從市場經濟角度對政府職能定位進行重新考察，提出了“轉變政府職能”的改革要求。

然而，審視各地行政審批制度改革實踐不難發現，由于改革理論上的不透徹、行政審批的制度慣性以及既得利益和控制權收益的阻梗，目前的行政審批制度改革還存在不少問題。最主要的是目前的改革大多是應急型、淺層型和減量型的，改革偏向審批項目數量上的壓縮，有的地方甚至玩起行政審批制度改革的數字游戲。

導致行政審批制度改革諸多問題的原因是多方面的。但最主要的還是來自政府方面的觀念制約、利益驅動和體制慣性。

在此過程中，首先確實一些基本的價值取向是至關重要的，否則改革就可能異變為沒有明確趨赴的盲動。

第一，審批范圍最小化。

行政審批作為一種管理行為盡管還有其存在的合理性，因為市場主體追逐利益最大化的努力有時會損及公共利益，為此，政府必須通過審批規約市場主體的此種努力，為公共利益提供屏障。但必須明確的是，行政審批的適用范圍必須最小化。凡不符合社會主義市場經濟條件下政府職能定位的行政審批事項，不符合政、事、企分開的行政審批事項，妨礙企業的自主經營、妨礙市場的開放、妨礙公開公正競爭的審批事項，都必須堅決裁撤。另外，審批范圍也不能由政府單方面主觀確定，而必須立基于市場社會的內生要求。市場通過一個試錯過程終將逐漸型構出一種妥適的制度安排。

第二，審批程序最簡化。

行政審批往往直接關涉行政相對人的權利與義務，為此必須注重建立環節簡省、側重于保護行政相對人權利的行政審批程序，明確審批機關和責任人員，告知提交審批所必須具備的有關要件以及各個環節的法定邏輯次序和審批時限，建構有關審批的聽證制度和申訴復議機制。

第三，審批過程公開化。

暗箱操作是現行審批制度的一大弊端，是滋生腐敗的適宜條件。因此，鏟除腐敗的一劑猛藥是審批權力運行過程最大限度地公開化，增強審批制度的透明度，盡力壓縮審批機關自由裁量的空間，通過全方位全過程的監控，實現權力運行的規范化。

第四，行政審批法治化。

為了保障行政審批權的規范運用，就必須致力于行政審批的法治化，加強審批法律法規建設，通過嚴格的高層級的（省級人大和政府以上）立法程序設置行政審批事項，防止審批事項設置上的隨意性。要依法確立審批主體、審批權限、審批程序、審批時限，保證行政審批的公正性和規范化。對除人大通過的審批法律之外的一切有關行政審批的抽象或具體行政行為實行司法審查。通過司法途徑解除一切與憲法法律相抵觸、與權利自由精神相悖反的非法管制行為，確保作為個人和社會活力之源的權利自主性。另外，還要建立健全行政審批的責任追究制度和全方位監督制度，明確審批部門和審批人員應負的責任，主辦部門和直接責任人應對違法審批、以權謀私審批、過失審批及延誤時間的審批造成的后果負行政和法律責任。唯有如此，規范化的行政審批才有最終的保證。