選舉制度完善

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黨中央指出，適應經濟體制改革的進展，要積極穩妥地推進政治體制改革。在我國，進行政治體制改革，建設社會主義政治文明，最重要的是堅持和完善人民代表大會制度，其中包括作為人大制度組織基礎的國家選舉制度。

改革開放二十多年來，我國選舉制度進行了重大改革。實行改革開放的基本國策，確立走向市場經濟的康莊大道，堅定不移地實施依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略，是我國選舉制度不斷改革和完善的經濟、政治根基和前提，并且決定了改革和完善的主要方向是不斷擴大社會主義民主。選舉制度改革的成果，集中體現在國家選舉法和地方組織法的修改上，即：1979年7月五屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱”兩法”)，分別對1953年選舉法和1954年地方組織法進行了重大修改。其后在1982年、1986年、1995年又三次對“兩法”進行了重要修改。新的“兩法”的出臺和修訂，是我國億萬人民參加的多次換屆選舉的偉大民主實踐經驗的總結和升華，標志著我國選舉制度向民主化方向邁出了重要步伐。

一、擴大提名權，是保障行使選舉權的基本前提。

擴大提名人大代表或國家公職人員候選人的權利，是保障選民或代表行使選舉權的基本前提。1953年選舉法規定：“中國共產黨、各派、各人民團體和不屬于上述各黨派、團體的選民或代表均得按選舉區域或選舉單位聯合或單獨提出代表候選人名單。”這里已經對選民或代表聯合或單獨提名候選人作了原則規定，但未規定具體程序，實踐中也難于實施。1954年地方組織法對代表聯合或單獨提名“人民委員會組成人員和人民法院院長的人選”同樣也只作了原則規定。修改后的“兩法”則對擴大和保障代表和選民的提名權作了具體規定。關于代表候選人的提出，選舉法規定：“各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯名，也可以推薦代表候選人。”地方組織法也規定，省級人大代表三十人以上書面聯名，設區的市和自治州人大代表二十人以上書面聯名，縣級以上人大代表十人以上書面聯名，可以提出本級人大常委會組成人員、人民政府領導人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長的候選人。鄉級人大代表十人以上書面聯名，可以提出本級人大主席、副主席及政府領導人員的候選人。很顯然，這些新的規定，是選舉制度的一大發展，也是干部制度改革的重要步驟。真正按這些規定辦，可以實現三個統一，即醞釀候選人自上而下和自下而上的統一，民主協商和依法辦事的統一，加強黨的領導和充分發揚民主的統一。

二、不斷規范代表名額，是完善選舉制度的重要內容。

在提名權得到保障之后，就有一個推薦多少候選人、選舉多少代表的問題。規范代表名額一直是完善國家選舉制度的重要內容。鄧小平同志在1953年選舉法草案的說明中指出，確定人大代表名額有兩個原則：一是既便于召集會議，又便于討論問題和解決問題；二是使各級人大與人民之間保持密切聯系，既要注意代表階層的廣泛性，又要注意地區性，以便于及時反映各民族各階層各地區的情況，又便于把人大作出的決議迅速傳達到各民族各階層各地區，變成全體人民的實際行動。選舉法的制定和多次修改，在規定代表名額時，大體上都遵循了這兩條原則，使代表名額日趨合理和規范。這主要表現在三方面：一是逐步縮小農村與城市每個代表所代表人口數的比例。隨著我國經濟、政治、文化生活的發展，特別是改革開放以來城鄉差別的日益縮小，選舉法把原來規定的農村和城市每個代表所代表人口的比例縣級四比一、省級五比一、全國八比一，都修改為四比一，同時規定在縣級人大中人口特少的鄉鎮至少應有代表一人，鎮的人口特多或者不屬縣級以下政府領導的企業事業組織職工人數占縣總人口比例較大的，農村每一代表所代表的人口數同鎮或者企業事業組織職工每一代表所代表人口數之比可以小于四比一直至一比一。這顯然有利于逐步縮小城鄉人口選舉權的不平等性。二是體現國家充分尊重和保障少數民族管理本民族事務權利的精神。如1979年選舉法明確規定全國人大代表中，人口特少的民族至少也應有代表一名。1982年修改選舉法時適當提高了人口較少的少數民族在當地人民代表大會的代表數。1986年修改時，又規定“聚居境內同一少數民族的總人口占境內總人口數30%以上的，每一代表所代表的人口數應相當于當地人民代表大會每一代表所代表的人口數”，“占境內總人口數的15%以上、不足30%的”則可適當少于當地人大每一代表所代表的人口數。三是適當減少代表名額。原來我國代表人數過多，而且呈逐屆增加之勢。如第五屆全國人大代表達到3497名之多。1979年選舉法規定全國人大代表名額不超過3500名，1986年修改選舉法時又規定全國人大代表不超過3000人。1995年修改選舉法時，吸收了1986年制定的意在控制地方人大代表名額膨脹的《地方各級人大代表名額方案》，使地方人大代表名額有所下降。我國地廣人眾民族多，各地經濟和社會發展差異較大，代表數量太少不行，但過多則難以達到既有廣泛性又有較高工作效率，便于開會討論決定問題的目的。目前我國代表人數同世界上大多數國家代議機構相比，仍然是最多的，還可以考慮逐步減少一些。有的同志建議，全國人大代表不超過2000人，省級不超過500人，設區的市級不超過300人，縣級不超過200人，鄉級不超過50人，比較適宜。這一建議值得將來再修改選舉法時參考。

三、建立和實行差額選舉制度，是改革選舉制度的重大突破。

改革開放以來，我國選舉制度的改革最引人矚目的莫過于變等額選舉為差額選舉。1979年選舉法首次規定了代表候選人的名額，應多于應選代表的名額。以后三次修改都堅持并進一步完善了這一制度。同樣，1979年制定的地方組織法和其后的修改均對選舉各級國家機關領導成員規定了差額選舉制度。從七屆全國人大一次會議起，選舉全國人大常委會委員也實行差額選舉。建立和實行差額選舉制度，其重要意義在于：第一，從選舉方式和程序上完善了選舉制度，能更好地保障代表或選民按照自己的意愿行使選舉權，調動了人民群眾參選積極性，增強了他們當家作主的自覺性和責任感。第二，把競爭機制引進選舉，有利于發現和遴選人才，使人民擁護的德才兼備的人走上領導崗位為人民謀利益。第三，能夠加強人民對代表和國家機關領導人員的監督，有利于破除一些干部只知道對上級負責、不知道對人民負責，只注意按領導意圖辦事、不懂得為人民服務的舊觀念，也有利于剎住趨炎附勢、阿諛奉承、找后臺、抱粗腿的歪風，形成公開、公正、清明、廉潔的政治環境。

四、適當擴大直選范圍，是發展社會主義民主的重要體現。

普遍、平等、直接的民主選舉，是我國選舉制度的基本原則。由于政治、經濟、文化條件的制約，我國1953年選舉法只規定鄉、鎮一級人大代表由選民直接選舉，而在縣級以上則實行間接選舉。鄧小平同志在作該法草案的說明時指出，這樣規定說明“我們的選舉還不是完全直接的”，“這是由于我們國家目前的社會情況、人民還有很多缺乏選舉經驗以及文盲尚多等等實際條件所決定的”。適應我國政治生活、經濟生活、文化生活等方面的巨大變化，1979年新出臺的選舉法則規定把選民直接選舉人大代表擴大到縣一級。彭真同志在同年召開的全國選舉試點工作會議上的講話中指出，這次直接選舉擴大到縣，意義很重大。縣級(包括縣、自治縣、不設區的市、市轄區等)直接選舉，使縣級人民代表大會直接掌握在人民手里，再由縣級人代會選舉縣級人民政府和省級人代會，省級人代會選舉省級人民政府和全國人代會。這樣，九億人民就可以通過代表管理國家大事，掌握自己的、民族的、國家的命運。馬克思主義認為，人民代表機關之所以比資本主義社會更民主，很重要的一點就在于它是人民直接選舉產生的。逐步擴大直接選舉范圍，是我國選舉制度不斷改革、日趨完善的重要方面。當然，擴大到什么范圍，要受政治、經濟和社會發展水平，包括人民的文化水平、民主法制觀念、選舉經驗等條件的制約，不可能一蹴而就。鄧小平同志1989年在會見美國前總統布什時的談話中指出：“我們最終目標是要發展社會主義民主，但匆匆忙忙地搞不行。美國有一二百年搞選舉的經驗，我們現在搞十億人的選舉，一定會出現與‘’一樣的混亂局面。”目前選舉法規定直選擴大到縣一級是適宜的。有的同志認為，根據我國現在的條件，還可以把直選擴大到市一級，在經濟、文化發展水平較高的城市進行直選。這個意見可以在總結直選經驗的基礎上進行研究。從1979年至今，我國已歷經四次縣鄉直選，由于地方各級黨委和人大常委會加強了對選舉工作的領導和指導，直選進行得一次比一次更圓滿。當然，也出現了一些新的情況和問題。如隨著市場經濟的發展，流動人口大量出現，一些地方人戶分離現象十分突出，許多流動人口中的選民沒有參加選舉。為了解決這個問題，全國人大常委會規定的辦法是：選舉期間在外地的選民不能回來參選的，可以書面委托原選區選民代為投票；選民實際已遷居外地，并取得當地居住證的，盡管還未轉戶口，在取得原選區選民資格證明后，也可以在現居住地參選。鑒于委托投票易出問題，特別是難以杜絕利用"委托"進行作弊的現象，加上選舉委員會為流動人口辦理證明工作量很大，難以做細，真正解決這個問題談何容易！有的同志建議，可規定全國統一選舉日，流動人員就地憑身份證登記參選，從而簡化轉移證明手續，也可以使理論界關于取消委托投票制的呼吁變為現實。這一建議似可在進一步完善我國選舉制度時予以考慮。