基層民主

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中國的民主化是文明世界都關心的大事。民主，意味著立法者和重要行政官員由最廣大的人民選舉產生，公民在公共事務中有著廣泛的參與權、最后的決定權。隨著中國經濟改革的進行，民主化的潮流也在涌動。民主化，可以從上層、中層、基層等層次來討論，也可以從法律文化、制度建設、競爭狀態等方面來識別。中國民主化給人印象深刻的一點是基層民主，特別是中國許多地方的村委會、居委會成員的競爭性直接選舉，不但引起了中國學者、媒體的關注，也引起了國際機構、外國媒體的關心。在2002年，中國的基層民主有了新的發展，出現一些新的情況。

在中國，除了企事業單位以外，基層似乎應該包括縣、鄉兩級政府以及農村的半政府性質的村委會以及城市中半政府性質的居委會。中國是共和國，共和的主要意思是國家機關的公共性以及官員的非繼承性。官員不來自繼承，來自哪里？來自民主概念中最核心的公正、自由的選舉之中。民主的最低標準是立法機關成員的直接和競爭性的選舉。依照中國法律，縣、鄉（鎮）兩級人民代表大會代表由直接選舉產生，但是可惜的是，代表并非專職，無薪；只有常委會委員才是專職，但是常委會委員并非由普通選民直接選舉產生。因此，縣、鄉兩級立法機關（民意機關）不被國際上認可為代議民主制機關。至于行政首腦，依照現行法律，均屬間接選舉，因此即使是充分、公正的競爭性選舉，也屬于半民主。

中國的村委會、居委會有政府的某些特征（比如一個區域只能有一個），但是不在政府序列之中。中國的現行《村委會組織法》、《居委會組織法》將這兩種機構的性質都確定為“自治組織”，但是城市居委會的經費基本上來自上級政府，所以不可能不接受上級政府的“領導”。不管怎么說，村委會、居委會實際上都是中國基層的權力機關，這些草根權力機關的民主選舉、民主管理的進展依然是有重要意義的。在這些草根權力機關中，村委會的民主選舉開展得較早，而城市居委會的選舉是2002年中國基層民主建設的重要亮點。

村委會的民主選舉繼續發展

中國農村村民委員會的直接選舉始于1987年11月《村民委員會組織法（試行）》的頒布。1998年11月，《村民委員會組織法》正式頒布實施。根據這部法律，村委會主任、副主任和委員由村民直接選舉產生，每屆任期為三年；年滿18周歲的村民都有選舉權和被選舉權；鄉、鎮政府與民主選舉產生的村委會是指導關系（不是領導與被領導關系）。它結束了村干部長期以來由上級任命的歷史，改變了村干部長期以來包辦一切、只對上級負責的狀況。到2002年底為止，中國農村村委會普遍都實行過至少一次直接選舉，有的甚至已經實行過7次。依照村委會組織法，具體選舉辦法由各省、自治區和直轄市人大制定。到目前為止，全國31個省、自治區和直轄市已經全部制定了關于村委會選舉的地方法規。

到今年8月底，全國有25個省、自治區和直轄市出臺了村委會選舉辦法，湖北、山東、黑龍江、安徽和廣東等省還對選舉辦法進行了修正。6個省、自治區和直轄市在實施辦法中對村委會選舉作了具體規定。河北、廣東和湖北等省還出臺了關于村務公開的單項法規和行政規章，以各級政府、部門文件形式出臺的相關規定和制度更是不勝枚舉。2002年1月1日正式施行的《廣西壯族自治區實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》，還首次將從村民小組長、村民代表、到村委會成員的直接、差額投票選舉推到新高。令人始料未及的是，有些村、組的村民代表和村民小組長競選激烈的程度不亞于村委會成員，通過兩三次甚至多次投票才選出的村民小組長同村委會成員一樣占有相當分量。為了選出真正的“意中人”，廣西扶綏縣有4900名外出經商務工的選民趕回家鄉投票。南寧市上堯村、富德村等今年有帳可查的選舉經費逾十萬甚至幾十萬元的村也不計其數。群眾信得過的人才脫穎而出，全區14700多個村委會的換屆選舉如期完成。

7月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，對于“兩委關系”明確了思路：“提倡把村黨支部領導班子成員按照規定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員；提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表；提倡擬推薦的村黨支部書記人選先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選，如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選；提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內選舉，兼任村黨支部委員成員。”顯然，這“四個提倡”不僅鼓勵黨員主動參加選舉，依法加入到自治組織中去，同時也鼓勵黨組織吸收自治組織中的優秀分子，在包容和滲透中，實現“兩委”的和諧—在這個新思路下，誰是“一把手”已經不重要了，順應民意才是第一原則。

2002年，全國20個省、自治區和直轄市進行了新一輪村委會換屆選舉。11月21日至25日，民政部基層政權和社區建設司在浙江省寧波市主持召開了全國村民委員會選舉情況分析會。根據會議介紹的情況，這一年的選舉是推行村民自治以來操作程序最為規范、工作要求最為嚴格的一次。通過村委會換屆選舉，農民的民主法制意識得到增強，基層干部的思想觀念和工作作風轉變，密切了黨群、干群關系，推動了農村基層民主政治建設。與以往選舉相比，這次選舉呈現出幾個特點：（1）農民的參選熱情進一步高漲；（2）連選連任和交叉任職的比例提高；（3）村委會干部素質提高，新班子成員中，文化程度有所提高，平均年齡則趨于下降，一批熱心村務的致富能手當選村委會成員。在村委會直接選舉的創始地廣西合寨村，6月23日進行了村委會第七屆換屆選舉。熙熙攘攘的人群中，有一些是外地人，他們是從北京和一些省市專程趕來觀摩選舉的新聞記者及專家學者。在會場，一幅對聯寫道：“發揚民主依法辦事認真選好脫貧致富領頭雁，集思廣益惟才是舉雄心開創村民自治新篇章”。2002年，由聯合國開發計劃署和芬蘭政府資助的一項村民自治狀況調查顯示，農民對村委會自治形式認同感是高的。在被訪上千名農民中，有68.7%認為：村委會為村民做的事情很多或較多，認為村委會為村民辦事“較少”或“很少”的，比例只為4.6%；當問及“村里在決定涉及全體村民利益的重大事情時，誰的意見最重要”時，66.3%的人回答是“村民大會或村民代表會議”，22.2%認為是“村黨支部”或“村支書”；在村委會產生采取何種形式問題上，有76.5%的農民認為應該采取“直接選舉”形式，選擇“由上一屆村委會確定”、“由村黨支部確定”和“鄉鎮政府、黨委任命”的，比例不到1%。“老百姓知道對自己村落的事務是有表決權的，這是一個最大的進步。”中國社科院社會學所副研究員樊平說。

中國學者估計，到2002年年中，全國大致上只有10％的鄉村建立了新型的民主合作關系，20％的鄉村仍然維持著傳統的支配型關系，近70％的鄉村處在由傳統的行政支配關系向民主合作關系的轉變之中。在2002年，也確實有一些地方傳來負面的消息。8月中旬，《湖北日報》內參披露了潛江市人大代表姚立法對全市干預村治、非法撤換村官的調查：“潛江市第四屆村委會自1999年9月28日換屆選舉以來，截至今年5月1日，選舉產生的村委會主任，當選后被撤換（含免職、停職、降職、精簡、移任他職等）的達187人，占329位村主任的57％。加上其他被撤換的村委會副主任、委員，共有619位村委會成員被撤換。”9月12日《南方周末》在頭版頭條又就此事進行了報道。

湖北省民政廳基層政權處處長賈虹在省人大代工委、民政廳聯合調查組調查后承認姚立法反映的情況“基本屬實”：“1999年9月以來，潛江市有208個村、433名村委會成員變動，分別占全市村委會總數的63.41％、村委會成員總數的28％，其中村委會主任變動的119人，占全市村委會主任的36.28％。到了9月，潛江市委、市政府深感問題很大，對此進行了專題研究，進行了整改。中共市委及市政府認為，出現這樣的問題，有損于"全國村民自治模范市"的榮譽，有損于法律的嚴肅性、權威性，造成了不良的社會影響。9月30日晚上，潛江市召開了市委、政府、人大等"四大家"領導會議，會議由市委書記張衛東主持。"四大家"領導最后認為潛江市隨意撤換村委會成員的事實基本屬實，不要回避，不能諱疾忌醫，必須堅決整改，并決定加大整改力度，徹底糾正隨意撤換村委會成員的違法行為。隨后，對張金、楊市、竹根灘、浩口、漁洋、龍灣等6個鎮處進行了通報批評，責令作出書面檢查。各鎮對照《村委會組織法》和《湖北省村民委員會選舉辦法》，開展自查，原在什么范圍、以什么方式撤下來的村委會成員，現在同樣的范圍、以相應的方式恢復原職；對未經法定程序任用的村委會干部一律予以免職，堅決糾正隨意撤換村委會成員的違法違規行為。到年底，潛江市各鎮對非法撤換的村委會成員480人（除死亡7人、外遷1人）一律恢復了原職務，并召開了相應范圍的會議進行了宣布。

北京新民教育研究中心在福特基金會的資助下，組織了于8月24日進行最后投票選舉的湖北省沙洋縣洪嶺村的民主選舉。參加了這一活動的工作人員根據他們的經驗，強調對村民的啟發教育工作十分重要。他們最初進行宣傳的時候,送書被摔，人被逐客。村民說,“選舉都是騙人的,是他們玩弄的把戲,是走個形式,過過場,沒等我們選舉就早定下來了。都是官官相護,沒有用的,青年人。”但是經過艱苦工作，選舉還是達到了預期目標。

“村民委員會選舉是農村的一件大事，能夠解決農村的一些基本問題，但是，根據我的研究和調查，村民委員會解決的問題是很有限的，還有一些問題比它更根本。”中國社科院社會學所副研究員樊平對媒體說，“在農村，農產品通過剪刀差被弄走了，資金流失了，農村的勞動力不在了，搞經營的也跑了，土地被弄走了。當我們把農村定義為社區時，從物質到精英等所有要素都流失的話，選民的素質和結構也都存在嚴重問題。如何保證農村精英在不斷流失的前提下，能夠得到不斷必要的補充和更新，這是一個村委會有生命力的基礎。”

不久之前，農民還被視為愚昧、自私、不關心政治的一群。但是在今天，他們為了自己的權益而奮起抗爭的事例已屢見不鮮。在湖北潛江市董灘村，有817名選民聯合簽名按上了手印，要求罷免不合法產生的村委會，當罷免案無人理睬，農民便自發自費到縣里、省里、到北京上訪告狀。當他們的正當合理要求被一再拒絕后，村民們請求法律幫助，向記者求援，并一再簽名要求依法行使罷免權。當他們取得勝利后，群眾的手掌都拍紅了，村頭有人放了一萬響的鞭炮。這些實力都說明了人們對自己的基本權利是關注的。

城市社區直接選舉引人注目

中國從1999年開始，進行了社區自治的試點。所謂社區自治，首先是進行社區劃分，將原來的居民委員會轄區改建成新型的包括有當地機關、單位的混合型社區，這樣新建立的社區的人數和規模都比以前擴大了許多。其次，是社區居民代表會議和居委會的權限擴大，但是政府職責被解除；再其次是社區居民代表會議和居委會等要由選舉產生。1990年1月1日起施行的《居委會組織法》此時才開始受到重視。《居委會組織法》中提出居委會是居民的自治組織。要自治，要居民自我管理，這就給社區民主的逐步實行提供了機會。2000年，中共中央辦公廳了中辦發（2000）23號文件，要求把擴大城市社區建設作為新世紀中國城市現代化建設的重要途徑，再次提出城市居委會的自治性質，要求逐步通過社區居民的選舉來更換居委會領導人。從此，社區建設已成為現階段中國城市治理的重要部分，社區逐步成為中國城市中最普遍的另一個利益共同體。城市中的居委會、居民會議、老年人協會、計劃生育協會等已成為重要的民間自治組織。

《居民委員會組織法》規定：居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生；根據居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產生。居民委員會每屆任期三年，其成員可以連選連任。但是，1999年之前，全國的情況基本上都是居委會成員由基層政府指定。1999年6月，沈陽市沈河區進行了第一個社區選舉改革的試點，使用了一戶出一個代表進行選舉的方式。從2000年開始，上海、南京、青島、廣西等地也進行了社區選舉的試點。在這些試點當中，有一些地方實行了有選舉權的所有居民直接選舉居委會成員的辦法。從2000年底到2001年的9月，在廣西的南寧、柳州、桂林和武鳴等地出現了20余次的社區居委會成員直接選舉的試點。這些選舉從數量上看要比全國加在一起的數量還要多，其中廣西武鳴縣的選舉辦法也許是目前人們所見到的最詳細、最完善的城市社區居委會直接選舉辦法，而且他們在應用的時候基本都能認真執行。武鳴縣選舉的組織者在考慮社區直選的時候，認為可以參考村委會的選舉辦法，因此他們將村委會的有關選舉辦法進行了移植。有專家認為，在當前城市社區自治正在尋找方向的時候，社區的直接選舉打開了真正自治的大門。和當年的農村村委會的自治是因為引入直接選舉而得到真正發展一樣，社區的自治也必須要首先引入民主的直接選舉的機制，而選舉制度一旦引入到社區的建設當中，一個真正的民主的自治才有可能產生，其它的民主管理、民主監督等才有可能產生，制度的創新才有可能產生，民主的選舉是社區自治的靈魂和基礎。（李凡：《城市社區直接選舉的重大突破》）2002年從5月份開始，廣西全自治區進行了大范圍社區居委會直選工作，取得很大成功。與此同時，廣州、北京在2002年設了社區直選的試點。

8月中旬，正當北京人熬著炎熱的盛暑的時候，全國性、地方性30多家媒體好像商量好了似的，忽然一齊向人們吹來一股清爽之風：媒體紛紛報道，北京市破天荒地出現了競爭性直接選舉！原來，北京市東城區北新橋街道九道灣社區居委會以及社區居民代表會議于8月17日進行了一場大差額直接選舉。選舉進行得非常成功，當天人們喜氣洋洋，猶如過節，參選率達到了95％！而且根據許多媒體的采訪，人們確實是樂意投下自己一票的，有的老兩口也是各投各的意中人，并不“統一思想”。選舉結果宣布的時候，無論是候選人還是選民都出現了熱烈歡呼的場面。為什么會這樣呢？原來在此之前，非政府組織北京新民教育研究中心與當地選舉委員會進行了大量有效的工作。比如，7月9日，新民中心有關人員以及中華女子學院社會工作系志愿者一起入戶發放社區居民生活狀況需求調查問卷及致居民的一封信。問卷內容涉及居民基本情況和居民對自治的認識等。“一封信”對此次直選的意義、目的、方式、計劃進行了詳細的說明。詳細的調查、統計資料為制定切實可行的培訓計劃打下了基礎。在認真調查研究的基礎上，他們還進行了大規模的培訓。除了編印小冊子外，新民中心和選舉委員會也制作了九道灣社區居民委員會選舉VCD以及直觀易懂的選舉畫冊。在這些教材中，大部分的場景、人物都選自九道灣社區本地，宣傳材料中民主自治、公民知識、社區知識占有相當大的篇幅，體現出了不但重視對選舉程序的宣傳，而且更加重視對公民意識的培養，這樣極大地激發居民的民主自治意識、公民意識、參與意識，使選舉更具實質意義。候選人的確定是充分開放的。兩位居委會主任候選人、兩位副主任候選人、十多位委員候選人、幾十位代表候選人之間進行了豐富多彩的競選活動。

比較放手的競選活動以及120名常住外來人口獲得選舉權，被認為是這次選舉的兩大突破。當選為社區居民代表的33歲河南來京做小生意的劉桂嬌在進行競選演說時曾激動地說：“我作為外來人員，能參加競選九道灣社區代表，感到非常激動。今天九道灣社區團結、民主的氣氛感染了我、鼓舞了我，使我真正感到了平等和尊重。如果我被選上，我將竭力為社區盡好我的義務！”直選的居委會、居民代表會議、老年人協會與社區居民有了更親密的關系，居民們對他們的工作給予了更大的關注，他們的工作質量也明顯提高。《北京青年報》9月17日發表一篇文章：《從直選居委會看城市居民自治》，文章寫道：“東城區北新橋街道九道灣社區居委會是北京市第一個由居民直接選舉產生的居委會，昨天是他們新‘官’上任一個月的日子。本報記者在對九道灣社區居委會的回訪中發現，居委會成員狀態良好，工作進展順利，當初競選時對居民做出的多項承諾，有的已經變成現實，有的正在逐步落實之中。這些無疑是令人欣喜的。”在十月份由北京市召開的城市社區建設王府井國際研討會上，九道灣的直選受到與會人員的高度評價。聯合國秘書長安南先生的夫人十月訪華時，還特意去訪問了九道灣。11月4日，加拿大國際開發署官員、加拿大駐華使館官員一行人親自考察了九道灣的社區建設情況。廣東《南風窗》雜志記者趙義發表文章《九道灣的機緣》,論述了非政府組織在國家發展中的作用。他寫道：“2002年8月17日是一個值得紀念的日子。這一天，北京市東城區北新橋街道辦事處九道灣社區居委會進行了一次特殊的實驗：差額、直接選舉居委會成員。新聞媒體隨即進行了轟炸式的報道。顯然，人們十分在意‘北京’的象征意義。……這次直選，自始至終有一個非政府組織（NGO）在發揮著重要作用，它就是長期從事村民直選研究和實驗的北京新民教育研究中心。……這次實驗成效如何，推廣價值多大，還需時間的檢驗。也許一兩年后，我們才能得到客觀結論。筆者看來，這次實驗最大的魅力在于，社會各方面的力量，從政府機關到非政府組織，從政府官員到民間人士和專家學者，在這場政治實驗中，進行了卓有成效的合作。這是否預示了一條共贏、漸進、和平的政治變革之路呢？這是否說明了，在可能和不可能之間，一切都要看各方的合作誠意、相互理解和相互支持呢？”許多專家和媒體發表文章總結九道灣的選舉和社區建設新特點。比如北京世界與中國研究所所長李凡在其研究所的網站上發表了文章：《對北京市首例社區直選的觀察》。文章說，“2002年8月17日，北京市東城區北新橋街道九道灣社區進行了社區居民的直接選舉。這個選舉是北京市所進行的第一個社區的直接選舉，也是為北京市明年上半年全市社區換屆而進行的準備工作。由于是在北京市所進行的第一個社區直接選舉的試點，因此選舉格外引人注目。”他還說，“總的來看，北京九道灣社區的選舉是一個比較好的試驗，進行了一些選舉制度方面的創新，得出了一些好的經驗，……九道灣的選舉由于是在北京進行的一個比較成功的選舉，其影響會是非常大的。”

其實在此期間，廣西桂林市秀峰區也在進行著直接選舉的試驗。8月27日，隨著長海社區居民委員會直接選舉的結束，該區17個社區選舉工作全部落下帷幕。其中，有13個社區進行了直接選舉，直選面約占80%，是迄今為止廣西乃至全國大中城市轄區成建制推行社區直接選舉面最大的一個城區。直選面大、參選率高、依法規范和民主意識普遍增強等是秀峰區社區直接選舉特點，刷新了城市基層民主選舉的記錄。該區村民委員會和試點社區直接選舉的成功探索為全面推開社區直選提供了借鑒。秀峰區轄有1鄉7個村委會，分別在1999年、2002年進行了兩次村民委員會“海選”，取得了豐富的經驗；2002年在先期進行試點的東華社區進行了直接選舉的探索，也取得了成功。

其他的社區基層民主試驗也在出現。11月16日，北京西四北頭條的居委會進行了換屆選舉，這次選出的居委會成員與以往有所不同：9位“入主”居委會的居民，雖然掌管著社區的人權、財權、地域管轄權，但并不從居委會拿工資。當選的魏主任告訴記者，自己雖然是居民自治委員會主任，但平時不用在居委會里工作。這9位委員組成了一個“議事層”，行使在居民代表大會休會期間，社區里重大事情的決策權，任期3年。而社區的日常事務主要由“議事層”聘用的由社區專干組成的“執行層”負責。“執行層”對“議事層”負責，有月薪。“執行層”干不好活兒，“議事層”有權解聘。同時，“議事層”對各級政府下派的不屬于居委會職責范圍的工作有拒絕權，確需居委會幫忙完成的任務，政府的街道辦事處要交納一定的經費或補貼。據悉，這種“議行分設”的新型社區自治管理模式在上海、廣州均有試點。

社區民主建設中還有一點值得一提似乎是5月在廣西柳州市柳南區所進行的直接選舉的試點中，應用了透明的投票箱。這種投票箱有一個好處，就是選舉時例行要在投票前要檢查投票箱里是否已經有了選票，而在點票的時候也要檢查投票箱里是否還留有選票，這就增加了選舉的透明度。柳南區的選舉中，還使用了國際通用的用布簾子遮擋的秘密劃票間，這在中國也是進步。

除了直接選舉以外，一些城市也在開始進行以自治為中心的民主管理改革的試點，雖然這個改革目前還不能和農村的進展相比，但是還是有成果的。

由于中國社會傳統的自上而下的公共行政思想根深蒂固，以及相關法規（如《居委會組織法》、《選舉法》）頗不完善，政府的職能錯位、缺位的相象非常普遍，不適當行政干預比比皆是，中國城市普遍出現“居委會打自治牌，辦政府事”、“居委會是民選的人政府的腿”等相象。城市居委會等自治機構也搞選舉，但是許多依然是權力機關說了算，居民投票只是走走形式。社區建設中，也普遍出現居民無法或很少能夠參與決策，對公共事務不關心的現象。居民自治徒有虛名。總之，如果要改進城市的基層自治，提高居民的生活質量，增強人們的公民意識，迫切需要在城市社區推行真正的民主選舉，進行真正的民主管理。

基層政府民主選舉任重道遠

1998年是中國鄉鎮探索民主發展的重要一年。這一年，四川省出現了比較多的“公推公選”的事例，開始了鄉鎮選舉制度的改革。四川省遂寧市步云鄉和青神縣南城鄉由全體鄉民以直接投票的方式選舉鄉鎮政府的行政首長，寫下了中國歷史的新一頁。2001年，廣西恭城對鄉鎮副職進行了選舉。2001年底，四川鄉鎮換屆時，這里出現了大面積推動“公推公選”的鄉鎮選舉制度的改革，中江縣甚至進行了縣級“公選”的試驗。同時，中共鄉鎮黨委書記由黨員直選的改革也在探索中。例如南城鄉在1998年進行了鄉鎮黨委書記由全體黨員直接投票的選舉改革，2002年8月湖北省京山縣進行了鎮黨委書記選舉改革。鄉鎮和縣一級民主的發展雖然起步艱難，但是也走出了開創性的步子。

2002年中國基層民主發展過程中的大事之一是湖北省京山縣楊集鎮所進行的鄉鎮一級的選舉改革。這個改革將1998年底和1999年初鄉鎮選舉制度改革高潮之后到目前為止所出現的沉寂局面打破了。據《世界與中國研究所》網站報道，2002年秋季，楊集進行了一場實驗——“兩推一選”鎮政府首長。所謂“兩推一選”，程序是這樣的：首先召開全鎮選民大會（以村、鎮直戰線為單位），對現任鎮政府組成人員進行民主測評，同時，由選民采取無記名投票的方式等額推薦鎮長初步候選人，按得票多少取前3名為鎮長初步候選人。然后，召開村（居）民代表大會，以村、鎮直群眾推薦的鎮長初步候選人建議名單為基礎推選鎮長正式候選人，按得票多少取前兩名為鎮長正式候選人。第三，召開人民代表大會差額直接選舉產生鎮長。這種方式，實際上是把選民直接選舉與現行的鎮長由間接選舉產生的法律規定結合了起來。它的第一步是一種“海撈”（海選）的方式，使候選人建立在一定的民意的基礎上。姚立法是湖北潛江市的人大代表，他在現場觀摩了楊集鎮所進行的選舉，并多次到該鎮了解情況。他寫道，楊集鎮村民已參與了四屆村民委員會的民主選舉實踐。他們對選舉的法定程序和行使民主權利而給個人和社會帶來的好處，比以往任何時候都要清楚。…京山縣就鎮領導班子換屆選舉的有關問題隨機調查了楊集鎮2200余名農民,調查顯示，認為“應由全體選民提名推薦鎮黨委書記、鎮長等候選人最合適”的占73.3%；認為“鎮黨委書記、鎮長正式選舉時要實行差額選舉”的比例也很高。人們說，“就是爬去或叫人抬去，我也要親自投票選好當家人”。

總起來說，2002年中國縣、鄉兩級的民主選舉是比較冷清的。這與有關的法律規定有較大的關系。

中國人究竟能不能搞好選舉？民主選舉在中國究竟有多大前途？這是許多人都在思考的問題。2002年，全國人大常委會的蔡定劍教授在《視角》雜志第2卷第4期上發表了一篇文章：《選舉在中國》。他說，中國能不能進一步擴大直接選舉范圍，提高選舉的民主化程度？長期以來，有一種“經濟文化落后論”，對此持否定態度。這種理論認為：中國國家大、人口多，經濟文化落后，公民素質低，所以不宜擴大直接選舉、提高選舉的民主化程度。但是，用公民素質高低來判斷公民選舉的態度和能力是遠遠不夠的，否則我們就很難解釋，20世紀90年代，當農民們虎視眈眈地盯著投票箱，在中國廣袤的大地上強有力地書寫“民主”的時候，高素質的城市居民卻無視于此，在投票箱邊呼呼大睡了50年。“一個正常的市民社會的政治參與主要是出于對自身利益的考慮。只有選舉行為與自己的利益相關時，選民才會積極投票。如果把選舉制度建立在公民的教育程度、政治覺悟基礎上，你就很難解釋為什么在西方一些國家200年前就能開始議會直選。他們在200多年前直選了國會議員，難道21世紀的中國人民只能選舉村長嗎？以公民素質高低來解釋選舉制度的推行是很荒謬的。

“流行觀念中，認為當今中國不能擴大民主選舉的一個重要理由是，選舉會把社會搞亂，影響穩定。在中國大地悄悄發生的農村民主選舉的事實充分證明這一觀點是錯誤的。中國農村開始探索基層民主之路是從‘問題村’開始的，這些地方問題多，干部不團結，干群關系緊張，經濟搞不好，群眾意見大，上訪多，社會秩序亂，一些地方黨政領導往往是在沒有辦法解決農村矛盾的情況下，才放手讓群眾去選舉。實踐充分證明，民主選舉不但沒有把社會搞亂，相反，使社會由‘亂’變‘治’。

“農民也許回答不出什么叫民主，為什么有選舉制度，但是，他們知道什么是‘利益’，他們的利益何在。這使我懷疑政治學者對政治的解釋。如果把政治意識理解為縱論國家大事，深諳民主理論，那只有很少的人才能享有。但政治實質是一種利益，人們為了保護自己的利益而形成的公共活動。任何一個有健全理性的人都會知道他自己的利益所在。為了保護他的利益而采取的行動就是政治。一種好的政治制度的設置就是要使個人利益在社會中得到充分表達和保護，選舉制度的真諦在于能通過公民最廣泛的參與，選出代表多數參與者意志和利益的人來。”

政治學家李凡在《中國評論》2002年8月號發表文章認為，“為了讓中國的基層民主的發展順利地進行，需要進行一些基本的制度和法律的建設，要讓基層民主的發展做到有法可依，以法治為基礎。針對上述制度上所存在的問題，當前迫切需要的是制定“鄉村關系法”，用法律的方式來確定什么是應該鄉鎮政府做的，什么是應該由村委會所做的，什么樣的稅費鄉鎮政府可以收，什么樣的不能收。對于城市的基層民主的發展，也應該及時修訂《居委會組織法》，將城市的基層民主的發展納入到法治的基礎上，這樣才便于在中國的城市進一步推廣基層民主的發展。應該制定一個全國比較統一的《投票法》或者投票規則，規范基層民主的投票行為。”