人大和黨委關系
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人大與黨委和政府的關系，特別是人大與黨委的關系，一直是學術界爭論的焦點，張志剛、曹玉海認為，要做好地方人大工作，離不開黨的領導；各級人大及其常委會只有在黨的領導下，才能堅持正確的方向，從而正確地發揮作用、實施權力、履行職責。①1999年12月11日，北京大學法學院"人民代表大會與議會研究中心"和《中外法學》雜志社聯合舉辦了"人民代表大會20年發展與改革理論討論會"。會上就如何處理好黨與人大的關系、解決人大權力虛置的問題引起了與會者的熱烈討論。蔡定劍認為黨與人大的關系以及人大在整個政治制度中的位置不順、黨的決定權與人大的重大事項決定權、黨和政府共同決策與人大行使監督權之間存在某種交叉，導致人大難以發揮應有的作用。②在處理人大與黨委的關系時，是少不了要處理人大與政府的關系。吳越認為在實踐上需要解決好黨委、人大、政府三者的關系，實際上地方黨委、人大及其常委會和政府每一方都是作為一級國家權力的整體結構中不可分割的部分發生作用。③
在各級人大中，正確處理好人大與黨委的關系說是非常重要的。1998年5月21日中共福建省人大常委會黨組向省委匯報了省人大的工作情況，黨組書記袁啟彤同志作了"關于做好省人大工作必須堅持的幾條原則意見"的匯報。袁啟彤說的第一條原則是"在人大工作中，必須宣傳和堅持中國共產黨的領導和執政的地位。"他指出："各級人大是在黨的領導下，履行憲法和法律賦予的職責的，最根本的就是要把黨的主張，通過法定程序變為國家意志。。。。。。。省人大必須找準自己的坐標，擺正人大自身的位置。"④從人大工作的實踐來看，各級人大在堅持黨的領導、自覺接受黨的領導方面的認識應該說是沒有什么問題的。
說起人大與黨委的關系，不少人也總是說要堅持黨的領導，要接受同級黨委的領導，要善于把黨的意圖通過法定程序變成國家意志。其實人大就是這樣做的，但是現實中，確實存在著人大與黨委的關系有不順的地方，人大的同志常說人大工作難開展。有時，黨委對人大有意見，人大對黨委也有意見。具體表現在哪里呢？理論工作者、實際工作者都覺得共產黨是執政黨，是領導我們事業的核心。因此，把存在的這種關系不順的現象扣上“體制問題”，不了了之。好像說人大與黨委關系不順責任全在于政黨身上。但從一個省的范圍來看，各市（縣、區）均在省委的領導和省人大的指導下，為什么有的地方人大與黨委的關系就能處理的很好，而有的就處理不好呢？
如果說“體制問題”造成人大與黨委的關系不順，從大的方面來說好像沒錯。不過我所要探討的是在現有體制下，即“共產黨是執政黨，是國家生活的政治領導者”這種關系下，如何來理順這兩者的關系，從具體的事例來分析，大概可以看出一些問題。財政預算方案必須經過人大審議和通過，這是法律規定的誰也不能改變。至于財政預算方案從財政局制定草案到人大會通過，這其中的程序如何，可能誰也不太在意。整個程序大概是這樣的：財政局制定預算方案（草案）——政府常務會議研究——黨委常委會討論決定——政府提請人大會——人大會通過?，F在全國正進行縣級機構改革，機構改革的整個過程大概是這樣的：縣人事局提出機構改革方案（草案）——縣政府常務會議研究——縣委常委會研究決定——縣政府提請上級政府審批——縣政府提請人大常委會任命干部。以上這兩項程序有問題嗎？沒有，絕對沒有，它完全符合人大工作所講的程序。我在這里所要講的是，程序雖然沒有問題，但人大的同志或代表仍有意見呢？那就是沒有考慮我國的“國情”：一是“黨委決定一切，黨委定下來的事，黨員代表、黨員委員敢于發表不同看法的少，怕說不與黨委保持一致?！币虼耍斐扇舜蟮耐九c代表有意見不敢在會上提，那只有在會后發牢騷，議論“體制問題”。二是當人大的同志發現政府提請過來的議案有需要修改的地方，便向政府提出，可政府以經黨委常委會研究決定為由拒不改正。如此一般，人大、黨委、政府的關系能順嗎？在此，我大膽地提出一條改革的措施，或許能緩解以上的這種緊張關系。那就是政府常務會議研究以后，先由人大常委會主任會議初審，后交由黨委常委會討論決定，再由政府提請人大審議決定。在中國，對人大的描述是“人民代表大會是國家權力機關，是因為它掌握了國家的根本政治權力或者說統治權，……”⑤“在法律上，人民代表大會與人民的關系和人民代表大會與其他國家機關的關系正好相反，人民代表大會應絕對地服從人民的意志?！雹抟虼?，可以得出，人大是必須代表廣大人民的。在人大的決定權與黨委的決策權并存的情況下，如何既代表廣大人民的利益又堅持黨的領導呢？筆者認為，類似財政預算等重大事項在黨委常委會討論決定前，由人大常委會主任會議初審，經政府修改后，提請黨委常委會決定，看來是一條比較妥當的出路。人大常委會主任會議由人大常委會主任、副主任、秘書長組成，召開會議時，駐會的常委會委員（其中大部分兼任各辦、委、室主任）均列席會議，如果政府能夠吸收主任會議的初審意見，那么提交黨委常委會決定的方案就更加完善，而后由政府提請人大及其常委會審議的議案所要修改的幅度就小、所要修改的地方就少，由此而造成三者之間的矛盾也就少了。而且，增加此程序并不違法，想必也可為黨委、政府所接受。
此外，人大還必須明確何為重大事項，它的范疇是什么。這就要求人大在實際工作中，要制定一個衡量重大事項的標準，而且該標準還要經過同級黨委的批準和征得政府的同意。像預算需經人大會通過很明確，好操作。但像機構改革方案，算不算重大事項呢？沒有規定，如果按照縣政府在黨委常委會決定后報上級政府審批，再提請人大常委會任命干部，人大的同志會說，政府的機構撤并有不合理的地方，但黨委常委會已研究決定、上級政府也已經審批了，機構撤并不合理的地方不可能改變了，那部門的局長要不要任命呢？不任命也不行。這樣意見就來了。在這里我們可以看出，人大與政府對“重大事項”的看法不同。人大說機構改革是重大事項，政府問依據在哪里。如果各地人大能夠制定一個重大事項的標準，那么就可規定哪些是重大事項需提請人大審議決定的，那矛盾不是少了很多了嗎？
如果法律有規定，需提請人大審議決定的事項，增加主任會議初審這一程序，大概問題是不大的，前面已敘述過。如果法律沒有規定需提請人大審議決定的事項，而且同級人大又沒有規定哪些事項需提請人大審議決定的話，那么要增加主任會議初審這一程序難度就比較大。我們曾就這一問題和政府有關部門探討過，這些政府部門的有關負責人，覺得我們提這個問題太幼稚。你想，他們何必往自己的頭上安上一個“緊箍咒”，處處受制于人大。想要解決這一矛盾，只有靠人大自己，那就是要明確什么是重大事項并且要報人大審議決定。
如前所述，人大與黨委的關系不順，責任不全在政黨身上。但在各地，都把責任推到同級黨委身上。這點突出體現在選舉上。按照地方組織法的規定，人民代表大會在選舉時，“主席團提名的候選人人數，每一代表與其他代表聯合提名的候選人人數均不得超過應選名額。”⑦按照地方組織法規定，大會實行等額提名，差額選舉的辦法進行選舉。大會主席團提名的候選人，是經過黨委常委會研究而后向大會主席團推薦，由大會主席團向大會（代表）提名。這是等額提名，那其他的候選人怎么辦？各地做法可就不一樣。一是除主席團等額提名人選外，其余人選全部由代表聯名提名，而且不限名額，候選人人數超過大會通過的選舉辦法上規定的名額時，采用預選的辦法產生正式候選人。X市是采用這種做法。這是一種依法的、民主的做法。二是黨委在大會前把差額的候選人人選也確定下來，然后在大會上讓代表聯名提名黨委確定的人選，并且不歡迎代表聯名提出其他的候選人。即發現有代表要聯名，黨委即馬上派員做代表的工作，讓他們撤回所提"聯名提名候選人議案"。A市是采用這種做法的。這是一種最能保證黨委意圖得到完全貫徹的做法，但是代表們及人大的同志有意見。三是黨委不干預代表聯名提名候選人，但為了保證黨委所提人選的當選，黨委派員私下去做所提候選人當事人的工作，讓他放棄候選人的資格。S市是采用這種做法的。這是一種比較明智的做法，它可在一定程度上緩和人大與黨委的關系。
我所敘述的三種提名方式，主要是想把人大與黨委關系緊張的責任全歸給黨委是不妥當的。如果要說責任的話，那應該由黨委主要負責人來承擔。試想，同在省委的領導下，三個市三種做法。難道是省委布置他們要這么做。黨委主要負責人如何領導同級人大，是改善人大與黨委關系的關鍵。按照法律規定，整個候選人的提名程序大概是這樣的。黨委常委會確定人選（會前）——大會主席團提名+代表聯名提名（--預選）--確定正式候選人--選舉。⑧"從法律學的角度來看，程序主要體現為按照一定的順序、方式和手續來作出決定的相互關系。"⑨"秩序是與法律永相伴隨的基本價值"。⑩因此，如果候選人提名的程序被破壞了，選舉結果又怎么能代表民意呢。如果上述程序有一個環節不那么順暢的話，矛盾也就來了。我國是人民民主專政的國家，它的本質是人民當家作主，國家的一切權力屬于人民。不知是否可以這樣認為，人民握有最高權力，其具體表現就是選舉。因此，選舉是黨委和人大（人大代表）兩者都非常關注的，如果黨委依法把提名權歸還代表，那么這兩者之間的關系也就順了。
而要把代表聯名提名候選人的權利真正歸還給代表，這在很大程度上取決于黨委主要負責人對是“黨大，還是法大”的理解。這三市的選舉都是在省委領導下，但在具體操作上卻各不相同，有的甚至與法律規定背道而馳?！叭舜蠊ぷ髯裱ǘǔ绦颍瑳Q不是那種片面地注重形式而不管實質的工作作風，決不是那種只看現象而不分析其本質的思想方法?！薄?1要理順人大與黨委的關系，只有提高黨委主要負責人的人大意識、法律意識、民主意識，深化對國家權力機關地位、職能和作用的認識。從基層的實踐來看，人大與黨委的關系不順，主要在于黨委的決策權和人大的決定權兩權并立，黨委提名候選人和代表聯名提名候選人兩提并存。假如這兩權和兩提在整個程序上都是合法、合理的，那么就可以實現程序運行的順暢，人民利益的實現。
注釋：
①張志剛、曹玉海主編：《做好地方人大工作》，群眾出版社1990年7月第一版第21頁。
②蔡定劍、王晨光主編：《人民代表大會二十年發展與改革》，中國檢察出版社2001年2月第一版序第3頁。
③周文軒主編：《地方人大工作理論與實務》，中國民主法制出版社2000年第一版第128頁。
④參見福建省人大辦公廳：《文件匯編》1998年11月編第379-383頁。
⑤蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年8月第一版第29頁。
⑥蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年8月第一版第39頁。
⑦地方組織法第21條第三款。
⑧在這一程序中，如果候選人超出大會通過的選舉辦法規定的差額數，將進行預選，否則確定正式候選人名單，直接進行選舉。
⑨季衛東：《程序比較法》，《比較法研究》1993年第1期第6頁。
⑩彼德·斯坦、約翰·香德：《西方社會的法律價值》，王獻平譯，中國人民公安大學出版社1990年版，第38頁。
○11鐘世旺：《法定程序豈能等同形式主義》，2001年7月3日中國人大新聞網讀者來信欄目。
