地方政府組成部門設置

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地方政府組成部門的界定與設置，既是行政管理學中的一個重要理論問題，又是當前行政機構改革中必然涉及的一個現實問題。但是，長期以來這個問題并未引起人們足夠的重視。隨著社會主義民主政治建設的推進，尤其是行政體制改革的深化和依法治國方略的實施，國家行政機構設置的規范化、法定化勢在必行。本文僅就地方政府組成部門的界定與設置問題談點看法。

一、問題的提出

根據我國現行法律的有關規定，省、自治區、直轄市的人民政府組成人員由省長、副省長，自治區主席、副主席，市長、副市長和秘書長、廳長、局長、委員會主任組成；自治州、設區的市的人民政府組成人員由州長、副州長，市長、副市長和秘書長、局長、委員會主任組成；縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民政府組成人員由縣長、副縣長，市長、副市長，區長、副區長和局長、科長等組成；鄉、民族鄉、鎮的人民政府組成人員由鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長組成。除了鄉鎮人民政府只設鄉(鎮)長、副鄉(鎮)長之外，其他地方政府組成人員包括兩部分：一部分是政府領導人員，一部分是政府工作部門的主要負責人---廳長、局長、主任、科長。人們習慣將后一種政府組成人員所在的部門稱為“政府組成部門”。由此可見，政府組成部門實際上是政府工作部門。與政府組成部門相對應的是非政府組成部門。從理論上講，政府組成部門與非政府組成部門二者的法律地位、各自所擔負的職能的性質以及主要負責人的任免程序都是不同的。但是，在實際生活中，人們往往忽視或淡化二者的區別。特別是有的地方政府機構設置，不完全是從政府職能管理的客觀需要出發，科學、合理地確定、設置政府組成部門，而是主觀、任意地確定、設置政府組成部門；有的在機構與職能沒有任何變化的情況下，昨天列為政府組成部門，今天卻變成了非政府組成部門，以致政府組成部門的確定帶有較大的隨意性。為什么有許多非政府組成部門承擔著與政府組成部門同樣性質的職能呢？除了隨著社會的發展，政府機構的職能也相應發生轉變這一積極性因素之外，還有三個消極方面的原因：一是歷次政府機構改革大都要從機構數量上“砍一刀”，并且這些機構數量又是由上級政府控制的，特別是政府組成部門的設立須由上一級人民政府批準；而設立非政府組成部門，名義上減少了政府組成部門的數量，實際上規避上級政府對下級政府的機構批準權。二是按照《地方組織法》的有關規定，地方政府組成部門的負責人即政府組成人員須經本級人大常委會任免，而非政府組成部門的負責人可以不經過這一程序。三是政府及其政府組成部門有義務向本級人大及其常委會報告工作，接受其監督，而非政府組成部門往往游離于本級國家權力機關的監督之外，從而規避國家權力機關的監督。

有鑒于此，科學地界定和設置地方政府組成部門，對于搞好地方政府機構改革、建立有中國特色且符合本地實際的行政管理體系，具有十分重要的理論意義和現實意義。

二、界定的原則

(一)依法批準原則。按照《地方組織法》第六十四條第三款和第四款的規定，縣級以上地方各級人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，須由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。凡未經依法批準而設置的不得列為政府組成部門。

(二)職責相符原則。政府組成部門屬于政府的職能機構，它是政府各種職能的分擔者。政府組成部門與非政府組成部門的區別，不僅在于是否經過依法批準(這是判別政府組成部門的標準，也稱“事后標準”)，而且要看其是否履行行政管理職能(這應當成為設置政府組成部門的標準，也稱“事前標準”)。凡是不具有行政管理職能(外部行政職權)的政府部門，不能列為政府組成部門；反之，凡是行使行政管理職能(外部行政職權)的政府部門，都應當納入政府組成系列之中。政府組成部門與政府直屬機構、辦事機構、議事機構的法律地位是明顯不同的。政府組成部門具有獨立的外部行政主體資格，可以用自己的名義對社會實施管理，對下級政府的相關工作部門行使行政管理職能，如制定和頒布行政規則，對社會相對方命令，作出處理；還可以用自己的名義參加訴訟活動。此外，政府組成部門的主要負責人是政府全體會議的成員，他們直接參與政府重大事項的決策。而政府的直屬機構、辦事機構、議事機構不享有這種法律地位。

(三)塊管為主原則。我國的行政體制實行的是條塊結合的復合型領導體制。即地方各級人民政府既是地方各級人民代表大會的執行機關，是地方各級國家行政機關，對本級人大及其常委會負責，又對上一級國家行政機關負責；地方政府的各工作部門既受本級人民政府統一領導，又依照法律或者行政法規的規定受上級政府主管部門的業務指導或者領導。顯然，政府組成部門是以“塊”管為主的領導體制或者說是本級政府領導、上級主管部門指導的體制。它是排除以“條條”管理為主的垂管部門的，也不同于政府的派出機關。

三、設置的思考

《地方組織法》第六十四條對地方政府組成部門的設置原則及其程序作了規定：“地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門?！秉h的十五大報告進一步強調，機構改革必須遵循“精簡、統一、效能”的原則。這些都是設置地方政府組成部門的重要指導思想和基本依據。具體講，政府組成部門的設置，應當考慮以下幾點：一是要根據政府的法定職能來設置?！兜胤浇M織法》第五十九條第(五)項規定，縣級以上地方各級人民政府行使的職權之一是“執行國民經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”。依據法律賦予的上述職能，地方政府可相應設立若干組成部門。二是要依法設置?！兜胤浇M織法》規定，縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。《監察法》規定，縣級以上的地方各級人民政府設立監察機關?？梢姡瑢徲嫏C關和監察機關實際上成了法定的政府組成部門。三是要根據市場經濟條件下政府職能轉變的內在要求來設置?，F在許多地方設置的政府組成部門，還帶有計劃經濟體制的痕跡，一些與市場經濟運行密切相關的行政管理機構、行政執法監管機構卻沒有列入政府組成部門。如工商行政管理部門，它既是規范市場主體、維護市場秩序、加強宏觀調控的重要行政組織，又是重要執法監管部門(是合同法、企業法、反不正當競爭法、消費者權益保障法、廣告法、商標法等多項法律的執法主體)，實際上擔負著大量行政管理職能。然而，在近年來的機構改革中，工商局卻退出了政府組成部門系列。此外，在建立市場經濟體制的過程中，社會保障是政府的一項重要職能，應當將社會保障管理部門納入政府組成部門系列?？傊?，在政府機構改革中，在考慮政府組成部門的設置時，要切實按照黨的十五大報告的要求，把綜合經濟部門改組為宏觀調控部門，調整和減少專業經濟部門，加強執法監管部門。

四、相關問題

(一)地方人大常委會可否決定本級政府組成部門的設置問題。根據《地方組織法》第六十四條的規定，政府工作部門的設立、增加、減少或者合并，這屬于政府的職權范圍，應當由其上一級政府批準，只是報本級人大常委會備案，不需要經過人大及其常委會決定。那么，地方人大在機構改革中有何作為，如何作為呢？有人認為，機構改革屬于“重大事項”，依據《憲法》和《地方組織法》的規定，地方人大及其常委會對本行政區域內的重大事項有決定權；有人甚至認為，國務院的機構改革問題就是提交到全國人民代表大會決定的，地方人大同樣可以這樣做。這種觀點，看起來似乎有一定的道理，其實不然。理由有兩點：一是法律賦予的職權不同?！秶鴦赵航M織法》規定，國務院各部、各委員會的設立、撤銷或者合并，由全國人民代表大會決定，在全國人民代表大會閉會期間，由全國人大常委會決定；《地方組織法》規定，地方人民政府的工作部門的設立、增加、減少或者合并，由上一級人民政府批準。二是機構改革雖然屬于地方的“重大事項”，但問題在于決定的具體內容。如果法律已經明確規定屬于行政機關職權范圍的事項，那么，它就對人大及其常委會的決定(此處僅僅指決定，不包括“討論、決定重大事項”中的“討論”)具有排他性。也就是說，人大及其常委會不能決定應由行政機關決定的事項，否則就是越權。地方政府機構的具體設置問題，雖然不屬于地方人大及其常委會職權范圍，但這并不等于說地方人大在機構改革方面就不能行使決定權，就無所作為。這里關鍵在于決定權的理解與把握。決定權的主要內容之一是“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境與資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。而其中的“討論”與“決定”是有所區別的?！皼Q定”必須經過“討論”，但“討論”并不一定“決定”；“討論”可以是應由人大及其常委會決定的事項，也可以是應由“一府兩院”決定的事項，可以是人大及其常委會職權范圍內的事項，也可以是“一府兩院”職權范圍內的重大事項，而“決定”只能是本級人大及其常委會職權范圍內的事項。人大及其常委會對“一府兩院”職權范圍的事項進行討論，其目的主要是根據“一府兩院”提交的工作報告，對其在職權范圍內采取的重大措施和行動，給予監督。筆者認為，地方人大常委會可以對政府機構改革這一重大事項行使決定權，但要區別情況，分別對待：有的問題(如政府機構的具體設置，且在未報上級政府批準之前)可以議而不決，提出“審議意見”，供政府參考，或者作出“程序性”的決議或決定，即同意本級政府將有關方案報請上一級政府批準；有的問題(如機構改革的指導思想、基本原則、方法步驟和目標要求等)可以作出“實質性”的決議或決定，并付諸實施。總之，在討論時機和決定的內容上要把握一個“度”，做到既不失職，又不越權。

(二)何為地方政府組成人員？地方政府的領導人員(如省長、副省長，市長、副市長)屬于政府組成人員這是毫無疑問的，問題是哪些政府部門的負責人屬于政府組成人員，現行法律并無明確規定。依法理理解，筆者認為，凡是依法經上級人民政府批準設立的具有行政管理職能、能夠獨立承擔行政法律責任的政府工作部門，其主要負責人(如廳長、局長、主任)是政府的組成人員，而政府直屬機構和辦事機構的主要負責人(有的也稱局長、主任)，則不是政府組成人員。反過來講，哪些政府部門的主要負責人屬于政府組成人員，完全取決于其所在的部門是否是上級人民政府批準的工作部門。屬于上級人民政府批準的工作部門，其主要負責人就是政府組成人員，否則就不是。在實際工作中，地方各級人大大都是根據上級政府批準設立的工作部門來確定政府組成人員范圍的。這一點，也應當通過立法予以界定和確認。