村民自治影響政治

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【內容提要】村民自治是中國農民對社會主義民主建設的各種各樣民主的新形式，是對社會主義民主發展的新貢獻。村民自治將重新塑造農村民主政治的主體、改變農村傳統的政治文化、輻射城市民主化進程、加速政治體制的進一步改革。

【英文摘要】VillageautonomyisconsideredagreatnoveltyofChinesefarmersintheconstructionofsocialistdemocracy.Thenewdiversifiedformsofdemocracyinthepracticeofvillagerautonomyserveasnewcontributiontothedevelopmentofsocialistdemocracy.Villagerautonomywillshapethesubjectofdemocraticpoliticsincountryside,changetraditionalpoliticsandcultureincountryside,positivelyinfluencedemocraticprocessincities,andacceleratefurtherreforminpoliticalsystem.

【關鍵詞】村民自治/政治發展/政治文化/villagerautonomy/politicaldevelopment/politicsandculture

中國共產黨從她誕生的那天起，就把對民主的追求當作自己的奮斗目標。新中國成立后，勞動人民翻身做了國家的主人，在黨的領導下我國很快就確立了人民當家作主的民主政治制度，建立了人類歷史上最高類型的民主——社會主義民主。十一屆三中全會以后，經過認真總結民主政治建設的經驗和教訓，我黨提出了保障人民民主，使社會主義民主制度化、法律化的政治發展目標，逐步形成了“上下結合”的社會主義民主政治建設的大思路，即從上不斷完善作為我國政體的人民代表大會制度，從下推進基層民主政治建設。在這樣的一個社會主義民主政治發展的大背景下，一種新型的農村基層民主制度——村民自治就應運而生了。

從1980年第一個村民委員會在廣西宜山誕生算起，村民自治在中國農村已經走過了二十年左右的發展歷程了。村民自治在全國農村的普遍推行始于1988年。十余年來，村民自治在我國農村已經產生了非常顯著的積極效果，有效地減輕了農民負擔，遏制了農村腐敗，提高了黨和國家在農村的威信，調動了農民生產和建設的積極性，促進了農村的社會政治穩定和社會經濟的發展。本文無力全面分析村民自治的顯著效果，只打算集中探討一下村民自治在我國社會主義民主政治建設中的地位，尤其是它對中國未來民主政治發展的深遠意義和影響。

一、重塑中國農村民主政治的主體

作為人們對政治發展的追求，民主是個涉及主體和程序兩大方面的問題。可操作性的民主制度和程序是必不可少的，而民主主體的民主素質也是具有決定性的因素。社會主義民主也不例外。關心中國農村村民自治的老一輩革命家彭真在談到基層民主和村民自治時曾指出：“把村民委員會搞好，等于辦好農民的民主訓練班，使人養成民主生活習慣，這是發展社會主義民主的一項很重要的工作。”[1]中國農村村民自治十余年來的實踐完全證實了這個論斷。十余年來，村民自治在推動農村基層民主政治建設、促進農村地區的穩定和發展的同時，也具有歷史意義地開始重塑村民自治最廣泛的主體——農民。通過村民自治實踐，中國農民的民主意識和觀念得到了啟蒙，政治參與空前活躍，民主政治的素質得到了極大的提升。

首先，村民自治啟蒙了農民的民主觀念和意識。

村民自治是一所民主教育的大學校，是八億農民的民主訓練班。通過《村民委員會組織法》的廣泛深入宣傳，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的不斷實踐，通過樹立村民自治的典型和推廣村民自治的典型經驗，一向最注重實際、對政治漠不關心的中國農民覺悟了，村民自治使他們成長為全新的政治人。村民自治使他們認識到民主是如此地具體和實在，民主與我們距離是如此之近，與我們的利益是如此之密切。他們開始認識到自己是村里乃至國家的主人，干部的權力來源于人民；他們開始認識到自己的權利和利益，知道自己的權利和利益也是神圣不可侵犯的；他們開始認識到關心和參與公共事務既是自己的義務，也涉及到自己的利益；他們在自己的權利和利益遭受侵犯時也學會了如何反抗和保護。總之，村民自治使農民的民主觀念受到了啟蒙，政治人格的獨立性和成熟程度大大提高。

在村民自治中農民的政治主體意識迅速提高。在村委會選舉中，絕大多數村民們極為珍視自己手中的選票，對于選什幺樣的人當村干部有自己的獨立見解，能夠識大體、顧大局，客觀公正對待選舉工作，真正把那些德才兼備的人選進村委會，表現得越來越成熟和理智。在選舉中，許多高齡老人、婦女同志，都要求親自投票，不讓他人。在提名候選人和填寫選票等關鍵程序中，選民都要求不受干擾地、獨立地行使自己的權利，經常出現夫妻之間、父子之間各持己見的生動場面。廣大農民群眾在選舉中，學會了依法保護自己的合法權益，增強了自我保護能力。當他們的民主政治權利受到侵害或發現選舉中有違法現象時，他們很少采用暴力的手段，多數都會尋求法律、輿論等合法手段解決問題[2](P94)。

其次，村民自治激發了農民政治參與的熱情。

村民自治不僅啟蒙和培育了中國農民的民主觀念和意識，而且也極大地調動了他們參與政治生活的熱情，使他們的政治參與空前高漲。尤其在村民自治事務的參與上，農民們表現出了極大的興趣，踴躍參加村委會選舉的投票和村務公開中對村干部的監督，在村民大會上或以其它形式為村里的大事積極出謀劃策。村民自治的實施，使中國農民一改幾千年來的對政治冷漠的傳統，開始積極參加村民自治的政治活動和國家的政治生活。

廣大農民群眾在每屆村委會選舉過程中，通過選民登記、提名候選人、預選、參加投票等實踐活動，既受到了一次又一次生動的民主法制教育，也受到了實實在在的民主訓練，極大地提高了他們的民主意識和積極參與民主選舉的熱情。許多村民自發地購買有關書籍，認真學習《村民委員會組織法》和其它法律、法規，力求把握選舉的基本精神和具體方法，在外地打工的農民有的以“函投”的形式行使自己的權利，有的踴躍回村參加選舉，有的甚至專門乘飛機趕回去參加選舉。在1996年完成的村委會選舉中，河南、遼寧、甘肅、四川、寧夏、青海、貴州、安徽、江西、山東、江蘇、湖南等省、自治區的參選率都在90%以上[2](P93—94)。

村民自治所喚起的農民的政治參與的熱情并不僅僅體現在村民自治中，在村民自治以外的各個層次，農民都以各種不同的方式進行著政治參與，如農民因各種原因進行的上訪活動，農民控告國家行政機關而提起的行政訴訟等，近些年來都大量涌現。凡此種種無不說明，村民自治的民主實踐已經開始喚醒農民的政治參與意識，并將誘導他們更加積極有效地參與各個層次的民主政治。可以肯定，八億多農民積極地參與各個層次的政治，必將會成為一種無可抵擋的力量自下而上地重塑整個國家。中國農民，這個世界上最龐大的人口群體，數千年來一直是政治地位最低、幾乎始終處于政治邊緣的一個人群。中國共產黨領導的中國革命建立的新中國使他們翻身得解放，政治上成為國家的主人，農民的政治參與空前高漲。不過，長期以來我國農民的政治參與主要是由黨和國家發動的自上而下式的動員性參與，而農民發自內心需求的自上而上式的自主性參與不多。而今天，還是在中國共產黨的領導下在中國農村推行的村民自治，使中國農民的政治參與正在由單純的動員性參與向自主性參與轉變。在這個意義上，這是中國共產黨所開啟的一種新的革命。

再次，村民自治鍛煉和提高了農民的政治素質。

村民自治和基層民主的實踐，不僅可以增強農民的民主意識、激發他們政治參與的熱情，而且也使他們學習了一些政治生活的程序，可以使他們掌握更多的政治知識和參與政治生活的能力，提高了他們的政治素質。也就是說，村民自治不僅使中國農民積極參與政治生活，更使他們學會了如何參與政治，如何通過合法的渠道、按照合法的程序進行政治參與。民主不僅需要熱情，而且更需要程序和規則。通過村民自治不斷的實踐和示范，中國農民正逐步掌握政策生活的程序、規則以及必要的技巧。這對于政治制度化程度較低的中國農村，對于缺乏制度化參與習慣的中國農民，以及對于我們在農村地區加強民主和法治建設的目標來說，都是極其可貴的。

形象地說，村民自治是一所開放式的、無圍墻的“社會主義民主法制教育的大學校”。在這所“大學校”里，通過村委會的選舉，培養了一批又一批的民主骨干。他們不但懂得什幺是選舉宣傳、選舉原則、選舉制度、選舉形式、選舉步驟以及在選舉中的注意事項，而且還培訓和指導其它村莊的村民進行民主選舉。一大批農民被光榮地選為村民代表，他們代表著千家萬戶的農民行使各項民主權利。僅以福建省為例，在1997年全省14，682個村委會的換屆選舉中，45萬多名農民被選為村民代表，村均代表32名。許多農民為了真正發揮主人翁的作用，為了進行民主啟蒙和了解民主基礎，自費購買《村民委員會組織法》、《土地法》、《國家賠償法》、《行政訴訟法》等有關法律、法規的書籍，自覺學習法律知識。有的村民對《村民委員會組織法》的有關條款倒背如流，其對政策、法規的熟悉程度常常令民政部門的工作人員暗暗吃驚[3]。毫無疑問，在村民自治的民主實踐中，中國農民的民主素質以及民主參與政治的能力正在與日俱增。

村民自治的實踐，不僅增強了農民的民主意識和政治參與熱情，而且也提高了他們的政治認知和參政能力，使他們學習和掌握了政治生活的一些基本程序，促進了農村基層政治的制度化和法制化。最重要的是，村民自治要求村民自我管理、自我教育、自我服務，自己管理社區的事務和公益事業，并且明確規定了農民參與村民自治的權利、制度和程序，不僅把農民從傳統的政治生活的非制度化的參與者逐步改變為制度化的參與者，而且還把農民從傳統的政治的受動者的角色推向了政治的主動者的地位。農民政治獨立性的增強，在村民自治中對民主程序的操練，將會極大地瓦解傳統中國社會非民主、非法治因素的政治文化根基。

我們知道，封建社會絕對不是民主和法治的社會，但是封建社會的非民主、非法治的社會特征卻并不僅僅是統治階級用強迫的方式來維持的。使民主和法治在封建社會沒有生存空間的最主要的原因是封建社會中人的生存狀態的依附性和個體的政治人格的不獨立性。封建社會的人身依附關系產生于三個層次：第一個層次是封建統治階級對農民的超經濟強制；第二個層次是自然經濟條件下所有人對宗法共同體的依附；第三個層次是人對自然界的依附。其中第一個層次建立在第二個層次基礎之上，封建統治階級的特權從表面上看是依靠暴力和強制維持的，但是其基礎卻是人(既包括統治階級也包括農民)的個性的不成熟、財產關系和權利不獨立，即個人對宗法共同體的自愿的依附。因此，塑造了封建社會特性的不僅僅是封建地主和封建國家政權，農民也是形成封建關系的重要組成部分。由于農民對受保護和避免風險的渴望，他們心甘情愿地接受了宗法共同體的束縛[4]。盡管新中國的農村已經不存在從外部施加強制力使農民保持依附性的因素了，但是由于歷史的慣性作用以及受生產力水平的制約，農民作為整體在很長的歷史時期仍是一個缺乏獨立性、個性不成熟的人群。

在村民自治的實踐中，通過農民對村民委員會選舉的不斷參加，通過農民對村級事務討論的個性化的參與，農民的個體獨立意識將會逐步被極大地喚醒，使他們擺脫從封建社會遺傳下來的依附性，不僅成為獨立的經濟主體和獨立的政治主體，而且必將極大地動搖中國農村社會非民主化的社會文化根基，促進中國農村、乃至整個中國的政治發展。

村民自治中對于民主程序的操練還進一步促進了農村政治法治化政治文化的形成和發展。民主政治既是一個價值觀層面的價值性問題，同時也是一個操作層面的技術性問題。民主政治建設理應做到這兩方面的和諧統一。過去我國的民主政治建設存在重價值輕操作、或重內容輕形式的傾向，造成了我國民主建設效果的不如人意，使我國政治呈現出較高的非制度化特征，而我國農村政治的非制度化特征則尤為明顯。因此，如何把這兩個方面結合起來仍是今天我國民主政治建設面臨的主要問題，而村民自治在這方面為我們提供了一個很好的典范，促進了制度化、法治化政治文化的形成和發展。例如，1988年試行的《村民委員會組織法》并沒有對村委會候選人的提名方式做出具體規定，因而在各地的實踐中就或多或少地存在著對選舉過程的外來干預。吉林省梨樹縣農民創造的“海選法”不內定和指定候選人，由村民直接自主確定候選人，就基本上避免了候選人提名的外來影響，更好地體現村民當家作主的精神，受到了各地農民的熱烈歡迎，因此，在1998年修改后的《村民委員會組織法》，就針對過去村民委員會選舉時候選人提名不太規范、組織提名實際影響過大的問題，對候選人提名做出了統一的規定：“由本村有選舉權的村民直接提名候選人。”還有，現行的《村民委員會組織法》對于村委會的選舉并沒有做出關于競選的規定，甚至在一些領導干部的頭腦中競選仍然是見不得人的勾當，但是在村民自治的實踐中，一些地區的農民卻突破了這個禁區，自發地采用了競選的方式，制定了詳細的競選程序和規則。使村委會選舉更好地擁有了現代民主的形式和制度化的精神，起到了很好的效果。這是通過村民自治的實踐對村民自治自身的法治化的規范和發展，也促進了現代法治化政治文化的普及。

當然，由于村民自治在我國農村還處于起步階段，因而它對于我國農村非民主、非法治的社會文化的改變還是一個緩慢的過程。隨著我國農村村民自治的深入發展，它對于我國農民政治人格的塑造作用、政治民主程序的啟蒙作用將會越來越明顯地呈現出來，對中國農村民主化、法治化政治文化的形成和發展的促進作用也將會越來越明顯。

三、輻射中國城市的民主化進程

中國傳統上是一個人口眾多、農村人口占絕大多數的國家，近年來這種城鄉人口結構狀況仍然沒有太大的變化，中國農村盡管人口多、地位重要，但是由于中國長期以來一直是一個城鄉二元結構的社會，城市總是居于國家政治、經濟的中心地位，城市的政治、經濟發展也總是大大領先于農村地區。不過村民自治的實施和發展在政治領域從根本上改變了這種狀況，第一次使農村地區的政治發展領先于城市，并且已經開始對于城市地區的政治發展產生輻射作用。

首先，村民自治已經對城市的社區管理制度產生了影響，很多城市已經開始模仿村民自治進行城市社區管理制度的改革。

1998年夏天，青島市四方區開始試行由居民直選居委會成員，為我國城市基層民主政治掀開了嶄新的一頁[5]。1999年4月29日，沈陽市春河社區就以社區管理委員會取代了原有的居民委員會，產生了新中國歷史上第一位完全由居民自主投票選舉產生的社區管理委員會主任。至該年年底，沈陽已經在全市范圍內推行社區自治制度，由1277個社區管理委員會取代了原來的2753個居民委員會[6]。2000年，南京市也開始推出了社區民主自治的新舉措，將6城區原有的853家居委會調整為443個社區委員會或居委會，并且在居委會選舉中普遍采用了競選演說、公開答辯等方式，有的區已經嘗試由選民直接選舉產生社區組織。同年，天津市南開區、和平區也開始調整原有的居委會，邁出了居民社區管理制度民主化的步伐。盡管到目前為止，我國城市的居民社區自治還是剛剛起步，還處于試驗階段，但是毫無疑問，這肯定是城市地區社區管理制度發展的方向。

其次，由于受到村民自治中村務公開的影響，我國城市中的政府機關、工廠、學校等等也相繼提出了“廠務公開”、“政務公開”、“警務公開”、“檢務公開”、“校務公開”等，推動了這些領域的政治民主化進程。

從1998年底到1999年初，受農村村務公開卓有成效的啟發，黨中央決定在全國范圍內推行廠務公開。據了解，到1999年底，全國30個省(區、市)都建立了廠務公開的領導機構，有29個省(區、市)下發了指導實行廠務公開的文件。浙江省寧波市到1999年底已有50%的公有企業實行了廠務公開，廣東省8600多家國有企業中，已有4505家在同期實行了“廠務公開”制度，占總數的52%。2000年在杭州召開的全國廠務公開與企業黨風廉政建設調研座談會上決定，我國將從總結經驗入手，進一步加大推廣廠務公開的力度，爭取用兩年左右的時間，使國有、集體及其控股企業普遍建立規范的廠務公開制度。

幾乎與此同時，全國各地各級黨委、政府也紛紛開始推行政務公開，北京市委辦公廳、市政府辦公廳在1999年底之前就出臺了《關于在北京市各級行政機關進一步推行政務公開的意見》，強調凡屬北京市各級行政機關及其派出機構以及法律法規授權的、行政機關委托的具有管理公共事務職能的組織，都要實行政務公開。2000年3月，上海市決定從2000年起全市所有鄉、鎮政府實行政務公開，接受群眾監督。2000年7月，中共中央政治局常委、書記處書記、中央紀委書記尉健行在天津考察工作時強調，要按同志關于“三個代表”的要求今年在全國開展鄉鎮政務公開，擴大基層民主，促進農村的改革、發展和穩定。尉健行強調，推行鄉鎮政務公開，要緊緊抓住基層群眾最關心的問題來開展。要把對群眾公開與加強鄉鎮政權機關內部的監督和管理結合起來。公開事項的決策必須有內部嚴格的監督和制約，防止少數人或個人搞“暗箱”操作，保證公開的內容真實、公正、可信。

從遠離城市的農村村民自治中的村務公開，竟然能夠衍生出廠務公開、政務公開、校務公開等這幺多的公開來，這不能不說明村民自治對于城市的輻射作用之大。當然，在黨的正確領導和人民的積極參與下，我國城市各個領域的民主化必然是會逐步發展的，但是如果沒有村民自治的影響，離開村務公開的輻射作用，我國城市各個領域的民主化進程是不可能有如此之快的。從目前來看，我國城市的基層社區自治，以及廠務公開、政務公開、校務公開等，正在處于探索和試驗階段，但是我們可以確信，隨著村民自治對于城市民主化進程的輻射作用進一步增強，在黨和國家的推動和領導下，我國城市地區各個領域的民主化進程必定會不斷深入。

毫無疑問，從憲法第111條以及《村民委員會組織法》的規定都可以清楚地看出來，村民委員會作為群眾基層自治組織，既不是一級政府，也不是政府的派出機關或行政組織，它實際上是社會組織。也就是說，村民委員會不是我國國家機構的一部分，而是我國國家機構之外的組織。但是村民委員會的這種地位并不意味著村民自治不能對我國的政治體制改革產生積極的影響和作用。事實上，自村民自治在我國推行以來，已經在深深地影響著我國的政治體制了。盡管到目前為止，村民自治在中國農村仍處于初期的示范、推廣階段，距離其制度目標還相差甚遠，但是它對于我國政治體制的某些方面表現出來的影響已經足以說明其力量的強大了。隨著時間的推移，當村民自治的影響力充分發揮出來的時候，它必將極大地促進我國政治體制的進一步改革。

在1998年歲末，四川省遂寧市步云鄉以全民直接選舉的方式選舉產生了中國大陸的第一位直選鄉長。這個事件的發生恐怕不是偶然的。如果離開了村民自治在中國農村已經推行了十余年的這個背景，直選鄉長恐怕在中國大陸是不可思議的事情。也就是說，村民自治的影響已經開始超越村級組織建設自身，已經開始對屬于國家機構的組成部分的基層政府產生影響了。這在中國農村將是一個非常好的開端，可以在很大程度上逐步解決農村基層政府的政治合法性問題。在未來的很長時期內，在農村政治正常發展的狀態下，可以預見：既然有第一位直選鄉(鎮)長，就必定會有第二位、第三位等等；既然會有直選的鄉鎮長，怎幺就不可能會有直選的縣長、市長呢?

有人就此提出：應該把村民委員會的選舉向上擴展，下一步改革應進行縣、市長的直接競爭性選舉[8]。當然，鄉縣兩級政府實行競爭性直接選舉，將是一個非常復雜，至少目前還非常困難的事情，因為它不僅會重構我國根本的政權組織形式——人民代表大會制度，而且還會沖擊現有的中央與地方關系格局，如果實行的話將是我國政治體制的重大改革。就目前來看，村民自治從總體上還處在由國家啟動和主導的階段，即屬于一種政府供給主導型的制度變遷，國家對村民自治仍有相當大的控制力和影響力。但村民自治從一開始就孕育著極大的內在原動力，又經過十多年的發展，已開始沖破傳統的藩籬，形成自身的邏輯軌道，其強有力的慣性運動將不以人們的主觀預設為轉移，顯示出一種無法阻擋的不可逆特點，并自下而上地對現在國家權力結構產生不斷加大的沖力，這種沖力與國家自上而下的控制力交互作用形成的合力，在很大程度上決定了中國政治發展的方向和政治民主化的進程。

另外，村民自治的實踐還對黨在農村領導方式和政治合法性的認同問題進行了有意義的制度上的探討，這就是山西省河曲縣農民創造的“兩票制”。“兩票制”不僅要求由村民民主選舉村民委員會成員，而且還要求黨員選舉產生的黨支部成員要經過村民的信任投票，如果黨員選舉產生的黨支部成員不能獲得村民的信任，就需要重新選舉黨支部成員。農民的理由是：黨支部不是僅僅領導黨員，而是要領導全體村民，并且還要從村民上交的提留中領取補貼，所以黨支部成員的產生當然必須要經過村民的同意。盡管兩票制目前在全國還沒有得到大范圍的推廣，但是其中反映出來的農民要求的合理性是顯而易見的。農村未來村民自治的實踐，必將會對黨的領導方式和政治合法性提出新的課題，黨的領導和政治合法性如何通過更為合理的體制體現出來將會在非常大的程度上影響到農村基層政治的總的格局和發展，甚至會對整個國家的政治發展起到重大的影響作用。

村民自治的實踐已經對我國政治體制的某些方面產生了非常現實的積極影響，可以預言，隨著時間的推移和村民自治的深入發展，它對于我國的政治體制改革將會提供更多的啟發，將會更為有力地促進我國政治體制的進一步改革。

【參考文獻】[1]白益華.中國基層政權的改革與探索[M].北京：社會出版社，1995.447—448.[2]王仲田，詹成付.鄉村政治[M].南昌：江西人民出版社，1999.[3]梁駿.村民自治：黃土地上的政治革命[M].北京：中國青年出版社，2000.123—124.[4]秦暉，蘇文.田園詩與狂想曲[M].北京：中央編譯出版社，1996.125—133.[5]人民政協報，1999—3—17.[6]中國青年報，1999—12—16.[7]今日商報，2000—6—28.[8]崔之元.“混合憲法”與中國政治的三層分析[J].戰略與管理，1998，(3)：60-65.【作者簡介】程同順(1969—)，男，山西聞喜人，南開大學政治學系副教授，南開大學經濟研究所博士研究生；天津300071【參考文獻】[1]白益華.中國基層政權的改革與探索[M].北京：社會出版社，1995.447—448.[2]王仲田，詹成付.鄉村政治[M].南昌：江西人民出版社，1999.[3]梁駿.村民自治：黃土地上的政治革命[M].北京：中國青年出版社，2000.123—124.[4]秦暉，蘇文.田園詩與狂想曲[M].北京：中央編譯出版社，1996.125—133.[5]人民政協報，1999—3—17.[6]中國青年報，1999—12—16.[7]今日商報，2000—6—28.[8]崔之元.“混合憲法”與中國政治的三層分析[J].戰略與管理，1998，(3)：60-65.