基層民主自治

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我國政治體制改革的根本任務是實現民主化與法治化，建立憲政民主政體，促進社會生產力發展，解決歷史上長期存在的治亂循環。在這項超大型的社會系統工程中，實現基層民主自治無疑是一個極為重要的基礎性環節。

根據現行《憲法》規定，我國實行省、縣、鄉三級行政區劃體系，“（一）全國分為省、自治區、直轄市；（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮”。90年代普遍實行地改市、市管縣以后，在省與縣之間實際上增加了一個層級——地級市。但是，仍可把我國的地方政權視為三層結構：上層是省、自治區、直轄市及特別行政區；中層是地級市（地、州、盟）與縣、自治縣、縣級市、旗等；基層是鄉鎮及城市街道。而鄉鎮以下的村莊和城鎮的居民區通稱為社區。本報告中的基層概念就是指縣級以下的政權組織和社區。我國的近13億人口分布在5萬多個鄉鎮和城市街道，居住在100多萬個城鄉社區之中。因此，如能通過政治體制改革和制度創新，在基層普遍實行民主自治，那就將為整個國家的民主化和長治久安提供堅實的政治基礎，而且也是對全人類的重大貢獻。

一、我國近代以來基層政權的沿革

傳統中國的治理結構是由上下兩個不同的部分組成的，上層是中央政府，即我們通常所謂的“皇權”，以及由此派生出來的自上而下的官制系統；下層是地方性的管制單位，由族長、鄉坤或地方名流掌握，即所謂的“紳權”。[1]這種治理結構的基本特點是兩種情況的結合：文化、意識形態的統一與管轄區域實際治理權的“分離”。在基層社會，地方權威控制著地方區域的內部事務，他們并不經由官方授權，也不具有官方身份，而且很少與中央權威發生關系，這在事實上限制了中央權威進入基層治理。表面上，中央下達政令，有一個自上而下的正規渠道貫徹著國家的整體秩序，但在實際運作中，經過各級組織和人員的中介變通處理，帝國秩序并不能真正觸及地方管轄的事務。在這種情況下，雙方都默認并謹慎對待管制領域的邊界，除非在基層無法處理的事務上才上達官方。地方權威的“自主”管轄權沒有受到嚴重挑戰，它們各成一體。雖然正式官制制度并沒有承認這種分治局面，但是，分治現象卻是普遍的事實。

上述“皇權”與“紳權”分治的情況到了近代逐漸發生變化，由于帝國主義列強的入侵，加之商業化、城市化、科舉制度改革和戰亂等因素的影響，造成農業和農村的衰落。于是大批鄉村士紳紛紛送子弟進城，隨后自己也進城居住和投資工商業。同時不斷出現的戰亂迫使國家增加農業稅收，并因此引起中央政府和地方政府對基層組織及其資源供給的重視，使得基層治理逐漸被納入政府的考慮范圍。國家開始嘗試通過一系列機構設置和委任，變地方權威為國家在基層的政權分支，使地方權威成為服務于國家目標——征稅、征兵、進賦——的組織機構。本世紀上半葉的各種基層政制改革，均是在這個大背景下展開的。如在縣以下建立“鄉官制”，“以本地士紳，襄辦本地之事”。“鄉官”的治事范圍雖在地方，而任務則與“國官”（國家的正式官員）相當。

邑中有大政疑獄，則聚而訟之，興養之教，興利除弊，有益國濟民生之事，則分而任之（《》）。[2]

民國以后，中央政府相繼頒布了《縣組織法》和《新縣制》，宣布實行地方自治。規定建立統一的政府治理體系，由縣政府集中編制；縣鄉鎮既是法人團體又是自治團體；地方政權與其所轄區域內民眾的關系與國家對國民的關系相同。新縣制給予縣較大建制，而給予鄉鎮很小編制，并將后者列入縣財政預算，取消了它的財政獨立地位，其收入須經縣政府核準。由此，國家基層政權機構和自治機構合為一體，國家事和自治糾纏不清，國家財政和自治財政也混在一起。民國31年，政府將省級財政納入中央總預算，縣鄉定為地方自治財政。鄉村治理的基礎框架才得以奠定。[3]

本世紀中葉，隨著國家新政權的建立，新一輪的基層政權重建計劃又開始進行。在之后，鄉村中經歷了互助組和合作社（又分為初級社和高級社）階段，緊接著就進行了全國規模的化運動，到1958年，新式的基層政權——的中心地位得以確立。中共中央鄭州會議作出的《關于若干問題的決議》中指出：

公社在現階段是基層政權組織．．．．．．公社是將來共產主義社會結構的基層單位。[4]

對農民進行以基層政權為主導的重新組織，將幾乎所有的生產、經營、居住及遷徒活動都掌握在基層手中，主要的農業資源及其分配均由基層政權支配。公社是一個集政治、經濟、社會和文化功能為一體的組織體系。公社對基層鄉村實行統一領導，分級管理，分為公社、生產大隊、生產隊三級。這套組織體系的突出特征是領導權力的高度集中統一。農村公共資源的支配權集中于自上而下、具有高度組織化程度與紀律性的基層黨組織，實行黨的一元化領導。當然黨組織并不是親自處理一切事務，與它并存的政府組織、軍事組織（武裝部）和群眾組織實際上是它的決議的執行機構。通過這樣一種制度安排，形成了農村公共資源由下向上集中統一的政治系統，執政者的領導權一直延伸到了農村的最基層。同時，公社在經濟上是完全計劃化的。在體制下，農業經營模式是公社、大隊領導下的生產隊經營。政府把最難計劃的農業經濟納入了計劃之中，并用限制農民自由的方式執行計劃。這種狀況是與當時國家實行的計劃經濟相配合的。實行制度期間，政治運動接連不斷，歷經“反右傾”運動、“社教”運動、“四清”運動，直至10年“”浩劫。在“”期間，公社管理委員會一度被公社革命委員會代替，造成長期社會動亂。公社制度一直沿續到黨的十一屆三中全會以后的一段時期，歷時20余年。[5]制度帶有濃厚的空想社會主義色彩，在實施的過程中存在非常嚴重的弊端，造成了一系列惡果。它窒息了農村經濟活力，阻礙了農業生產力的發展，使農民生活普遍處于窮困狀態；它限制了農村社會正常的分化和流動，造成農村階層變遷的停滯，導致了農村社會結構的封閉；它阻礙了農村政治的發展，使農民喪失了自身應有的權利與自由，造成社會停滯不前。

70年代末開始的農村改革宣告了體制的解體，為基層政權的制度創新開辟了道路。這一切都是從一個“包”字開始的。早在50年代和60年代，包產到戶就先后在我國農村興起過三次，但是卻三起三落，都被扣上種種罪名壓了下去。1978年一些地區又開始搞包產到戶，人們的認識仍存在重大分歧。1978年12月召開的十一屆三中全會重新確立了解放思想、實事求是、一切從實際出發的原則，肯定了多種形式的承包經營責任制。到1983年底，全國有94．5%的農戶實行了包產到戶。家庭聯產承包責任制在農村的實施動搖了制度的基礎，使名存實亡，逐步走向解體。1982年12月五屆人大五次會議通過的新憲法（八二憲法）正式確定設立鄉政府，把原來由行使的政府職能轉移給鄉政府，變成單純的經濟組織。在政社分開的同時，在基本上相當于原生產大隊的范圍內設村，成立農村基層群眾性自治組織——村民委員會，負責辦理村里的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向政府反映群眾的意見、要求和提出建議，支持和組織村民發展各種形式的合作經濟組織，承擔本村生產服務和協調事宜。在原來的生產隊這一級，則成立村民小組，協助村委會工作。[6]

村民自治與家庭承包、鄉鎮企業是中國農民的三個偉大創造。1980年2月廣西宜山縣三岔公社合寨村誕生了中國第一個村委會，這個村委會完全是由該村農民自發選舉產生出來的。當時，實行聯產承包后分了土地，原來的大隊、生產隊這兩級農村管理組織癱瘓了，村莊里出現了管理真空，公共事務無人管，務實的農民出于自我管理的需要，仿照城市的居民委員會選出了自己的村民委員會。此后不久，全國不少地方的鄉村都自發地建立了村民自治組織。人大常委會委員長彭真對農民的這一創造及時地給予肯定，兩年后，在他的主持下，村民委員會作為農村群眾性自治組織第一次載入了憲法。20年來，村民委員會的發展歷程大體上經過了四個階段：

第一階段是村委會的建立階段。時間為1980年初至1985年。一些地方先后自發地建立了村民自治組織。在八二憲法頒布后，各地按照憲法要求，進行了建立村委會的試點。1983年10月，中共中央發出了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，對建立村委會工作提出了具體要求。到1985年2月，建立村委會的工作在全國基本完成，全國共建立村委會948628個。

第二階段是制定法律并初步實施法律階段。時間是在1985年至1990年。在村委會普遍建立以后，各地陸續制定了一些有關村委會組織的地方性法規。1987年11月，第六屆全國人大常委會第23次會議審議通過了《村委會組織法》，并決定于1988年6月1日起在全國試行。1989年底，全國有14個省、自治區、直轄市在試點的基礎上開始普遍依法選舉村委會干部；福建、浙江、甘肅、湖北、貴州、湖南等六省人大常委會制定了本省的《<村委會組織法>實施辦法》。

第三階段是通過開展村民自治示范活動，使村民自治逐步走向法制化、制度化階段。時間為1990年至1995年。1990年，民政部根據《中共中央關于批轉<全國村級組織建設工作座談會紀要>的通知》精神，部署在全國范圍內開展村民自治示范活動。全國各地共確立了59個村民自治示范縣（市、區）以及一大批村民自治示范鄉（鎮）和村。所有省、自治區、直轄市都制定了《村委會組織法實施辦法》，村民委員會組織建設的法律法規體系得以初步建立。

第四階段是鞏固、提高階段。時間是1995年至2000年。到2000年底，全國絕大多數省份都進行了三屆或四屆村委會換屆選舉，60%以上的村莊初步建立了村民自治制度。全國農村共有村委會100多萬個，村委會干部約450萬名。[7]

從法律規定和制度文本來看，村民自治的主要內容是四個方面：以直接、平等、差額、無記名投票為基本原則的民主選舉制度；以村民會議、村民代表會議為主要形式的民主決策制度；以村規民約、村民自治章程為基本形式的民主管理制度；以村務公開、財務公開、群眾評議為重要特征的民主監督制度。按照《村民委員會組織法》的規定，村民會議是村民自治組織系統中的權力機構，村民通過村民會議行使自治權。村民委員會是村民會議的工作機構，負責辦理本村的公共事務和公益事業。村民委員會應向村民會議負責并報告工作，涉及村民利益的重大事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定。村民會議有權監督村委會的財務和工作情況，并有權撤換和補選村委會委員。《村民委員會組織法》還規定，鄉鎮政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，村委會則協助鄉鎮政府開展工作。由于一些地方召開全體村民會議存在困難，從農民的政治生活實踐中又產生了村民代表會議，作為經常性的自治權力機構。

從多年來的實踐情況看，實行村民自治的積極效果是多方面的。它適應了農村生產力的發展要求和農村公共管理的需要，農村撤社建鄉后，出現了基層管理空缺，村委會及時填補了這一空缺，加強和鞏固了農村基層政權。它有利于調動農民的政治參與積極性，防范和制裁村干部的腐敗，融洽干群關系，協調和化解農民之間、農民與國家之間的利益矛盾，保持農村社會穩定，促進農村經濟發展。它推動了廣大農村的民主化進程，為我國的政治改革提供了大量鮮活的實踐經驗。

村民自治的偉大實踐在國際上贏得了高度贊譽。美國共和黨的智囊庫國家共和研究所形容村委會選舉是國家邁向民主政治的重要一步。美國總統克林頓1998年5月訪問西安時，也在演講中將中國農村的村民自治稱為“自由的微風”。美國卡特中心項目主任羅伯特．帕斯特說：“我在世界上許多國家觀摩過選舉，但從來沒有看到過哪個國家的政府官員如此認真地做這項工作?！盵8]

正是在村民自治成功實踐的基礎上，伴隨著農村經濟改革深入發展和市場化進程，鄉鎮基層政權的民主選舉和民主管理也已開始浮出水面。從已公開見諸書報刊的信息來看，近年來鄉鎮一級基層政權推行民主選舉的試驗有如下幾種方式：

（1）四川省遂寧市步云鄉直選鄉長。該市市中區步云鄉于1998年歲末進行了直接選舉鄉長的試驗。具體做法是：先由市中區區委“選民直接選舉人民政府鄉長的公告”，然后由步云鄉30名選民聯合推薦候選人。在此基礎上，召開選區聯席會議，讓選民推薦的15名參選人一一上臺面對鄉、村干部，村民小組組長和每村的3名村民代表發表競選演講，由他們投票決出前兩名。這兩名候選人與黨組織提名的1名候選人一起參加預選。預選時先召開由村干部、村民代表、村民小組干部、鄉人大主席團成員、鄉黨政機關領導人共162人組成的選區聯席會議，會上由每一位候選人發表20分鐘施政演說，10分鐘提問，最后進行投票表決，得票最多的2人作為正式候選人參加正式選舉。預選后，組織一系列競選活動供候選人發表政見。正式選舉時，全鄉有選舉權的6000多名村民均可參加，分設不同投票點，并設秘密劃票間，1999年1月4日，當選者在鄉人大會上宣誓就職。[9]

（2）深圳市龍崗區大鵬鎮“海選”鎮長候選人試點。龍崗區區委選擇大鵬鎮作為民主選舉鎮長的試點，于1999年年初將全鎮黨政機關、鎮屬企事業單位和村委會劃分為不同的推選區域，由選民直接選舉產生了76名鎮長初選候選人。5300名選民中，5048人參與了推選。最后由獲得選票最多且符合條件的5名初選候選人參加競選演講。演講過后，再發出民意測驗票測評。以測評結果決定組織推薦的大鵬鎮鎮長正式候選人，而后交鎮人民代表大會進行投票選舉。[10]

今年以來，中組部進一步在龍崗區等地試行“處級干部引咎辭職和投票表決制度”。龍崗區制定的《關于處級干部引咎辭職的暫行規定》中，具體列舉了干部應當引咎辭職的10種情況，其中之一是：在民主測評中“不稱職”票超過30%者。這無疑是發出了一個明確的信號，將啟用包括民主投票表決在內的一整套制度破除干部“只能上不能下”的終身制。[11]

（3）山西省臨猗縣卓里鎮兩票選任鎮主要領導試點。縣委確定將卓里鎮作為試點，于1999年4月10日制定了《關于對卓里鎮主干進行民意調查的實施方案》。隨后召開了供職大會，由被測評人現任鎮黨委書記、鎮長和鎮人大主席團主席作供職報告。參加供職大會的有鎮直機關干部、村“兩委”（村黨支部和村委會）干部和部分村民代表共500人左右。4月18日結合該鎮人民代表選舉，9000多名選民在17個投票點通過秘密劃票，對三位鎮主要干部進行了信任、基本信任和不信任的測評。村民的測評結果將決定其能否成為下屆該鎮組織推薦的候選人參加黨代會、人代會選舉。[12]

（4）四川省南部縣的公推公舉制。南部縣1998年開始的鄉鎮長選舉，普遍采用公推公選的辦法選舉副鄉鎮長。其具體做法是：將全縣79個鄉鎮178個副鄉鎮長職位全部公開，確定了競爭資格及條件后，采取組織推薦、群眾舉薦和個人自薦的方法分區報名。然后由提名產生的694名初步候選人參加演講答辯，根據得分情況產生329名優勝者。再由組織部門將優勝者排隊后，按得分多少等額推薦正式候選人。鄉鎮人大代表10人聯名從其余優勝者提出差額候選人，最后由各鄉鎮人大代表投票正式選舉產生了175名副鄉鎮長。[13]

四川省遂寧市中區的負責人說得好：“擴大基層民主，鄉長直選是遲早要走的一步。如果成功了，可以探索出一種可資借鑒的模式來；即使失敗了，也可為后來者提供教訓。”[14]

上述各項試驗雖然不可避免地存在某些問題，但總起來看是成功的，并沒有出現人們事先所擔心的混亂和失序局面。這說明我國基層的廣大人民群眾是具備基本的民主素質的，繼續推進基層民主自治的時機與條件業已成熟。

二、基層民主自治實踐的經驗、意義與問題

我國20年來農村改革的實踐，經歷了一個從“包”到“選”，“包”、“選”并進的過程。農村的經濟改革與政治改革大體上是先后腳推進的，這說明經濟改革與政治改革之間存在著密切的內在聯系，兩者是相輔相成的。只搞經改不搞政改，則經改勢必難以持續，經改的成果也難以保持；只搞政改忽視經改，則政改必然缺乏動力，最終也難以取得成功。

從這幺多年基層民主自治的實踐來看，其中積累的有益經驗是十分豐富的，需要認真地加以總結和推廣；產生的積極意義是影響深遠的，需要引起足夠的重視；存在的問題是多方面的，需要給予正視并妥善地加以解決。

1、經驗：

（1）尊重和依靠廣大人民群眾的自主性與創造性。村民自治和基層民主的許多新形式，都來自于基層群眾的創造。在農村實行家庭聯產承包責任制不久，面對當時的生產大隊想管管不了、不知道怎幺管的局面，由一部分地區的農民創造了自己管理本村公共事務的組織形式——村民委員會。1980年2月，廣西宜山縣合寨大隊的果作等六個生產隊的85戶農民創立了我國第一個由村民實行自我管理、自我服務的農村基層群眾性自治組織——村民委員會。[15]其后這種新的村級組織形式就在宜山縣附近擴散開來，并很快在一些地方引起反響，紛紛效仿。正如家庭聯產承包責任制來自農民的創造一樣，村民自治也是中國農民的一個偉大創造。在人類歷史的發展過程中，當社會形勢需要制度創新時，往往是最基層的人民最早感受到這種迫切的需要；制度創新的最初藍圖也往往產生于基層實踐者的行動中。村民自治在中國的發展過程中，中國共產黨的明智之處就在于它認可了農民的這種創造，并且將其法制化、制度化，對其給予肯定、支持和推動。以后，農民群眾又在民主實踐中創造出“海選”、競選、“兩票制”、秘密投票、直選鄉鎮長等民主形式，用自己的聰明智能解決了一個又一個難題，以實際行動打破了中國農民不懂民主、不能實行民主自治的陳腐觀念。因此，只要充分尊重廣大人民群眾的意愿，充分發揮他們的自主性和創造性，在推進基層民主自治的實踐就沒有克服不了的困難和障礙。

（2）政府的支持與推動是至關重要的政治條件。此處的政府不是單指一般意義上的國家行政機關，還包括各級黨的組織。因為中國共產黨是執政黨，黨在社會生活中處于領導地位，沒有黨的支持和推動，基層民主自治是很難發展的。這個問題涉及到政府在國家現代化與政治發展中的角色和作用以及政府與社會、國家與社會的關系。臺灣著名政治學學者彭懷恩在《認識臺灣——臺灣政治變遷五十年》一書中特別強調國家——政府在臺灣政治變遷中的重要作用。他在書中指出：以往人們在分析臺灣近幾十年的社會政治變遷時，主要是采用“現代化論”或“依賴論”的觀點，強調先行現代化國家的發展模式及經濟、市場、科學技術的影響。其實，這是不夠的。臺灣戰后的發展與政府的積極作用是分不開的，所以，有必要用“國家論”來補充“現代化論”和“依賴論”的不足。[16]

在中國大陸的村民自治和基層民主的興起過程中，從中央到地方的黨政部門和人大都發揮了極其重要的作用。如果沒有彭真和全國人大的大力支持，村民自治和居民自治就不會被寫進憲法；如果沒有黨和政府的決議，村民自治就不會被認可；如果沒有各級民政部門的積極推動，村民自治和社區自治是很難得到發展的；如果沒有地方黨政部門的實際推動，村民自治和基層民主更是難以前進。華中師范大學農村問題研究中心的徐勇教授，多年研究村民自治和基層民主問題，他得出的一個結論就是：中國的民主化進程得以在經濟社會發展較為落后的農村取得出乎意料的成就，與執政黨和政府扮演的積極主動角色密切相關。[17]政府的積極支持與推動，是基層民主自治不斷向前發展的一條重要經驗。

（3）形成政府與民眾之間的良性互動關系是關鍵。彭真在全國人大常委會審議《村民委員會組織法》草案時說得好：舊中國沒有給我們留下民主傳統，我國民主發展要通過“全國人大、各級人大自上而下，發展社會主義民主，健全社會主義法制．．．．．．（同時）從下而上，從村民委員會、居民委員會發展群眾自治．．．．．．（這樣），上有全國人大、各級人大，加強民主與法制，下有群眾自治，上下一夾，作用就大了?！盵18]基層民主自治的發展歷程生動地證實了彭真的論述。80年代初，農民最先創造了村民自治、民主選舉村長（村委會主任）。很快得到了中央政府的肯定，并且被寫進《八二憲法》。83年，中共中央、國務院發出了《善于實行政社分開建立鄉政府的通知》特別提到要在鄉村建立村民委員會。87年11月的六屆全國人大常委會第23次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。該法從88年6月1日起在全國推行，到92年全國各地都實行了基層民主選舉。至1998年底，全國農村普遍進行了三次村委會換屆選舉。98年11月4日，全國九屆人大常委會第五次會議通過了正式的《村委會組織法》。從此開始，村民自治在我國農村進入了深入發展時期。這時，一些地區的鄉鎮居民又開始在黨政部門的組織下，進行鄉鎮長民主選舉的試驗，并且取得了寶貴的經驗。在整個過程中，各級黨政機關特別是民政部門提供具有指導和幫助，不斷總結和推廣基層群眾在實踐中創造出來的新鮮經驗，做了大量工作。因此，從根本上講，村民自治和基層民主的進展，確實是農民（也包括城鎮居民）與政府之間良性互動的結果。

基層民主自治的經驗還有不少，理論工作者和實際工作者從不同的角度已作了詳細地論述。但我們認為最值得重視的是上述三條。

2、意義：

（1）政治體制改革的突破口與生長點

近年來，在政治體制改革的理論研究中，人們一直在討論“政治體制改革的突破口在哪里？”概括起來，主要有“政改與經改配套說”、“加強監督機制說”、“新聞自由先行說”和“推進基層民主說”。

“政改與經改配套說”：是指隨著經濟改革的日益深入和市場經濟體系的逐步建立，應進行與之相配套的政治體制方面的改革，如政府體制改革、人事干部制度改革、司法改革等，以克服上層建筑與經濟基礎的變革不相適應的弊病，加強社會主義民主與法治，使政治改革與經濟改革相互促進、相得益彰。

“加強監督機制說”：是基于權力腐敗現象有愈演愈烈之勢，對改革、發展、穩定的大局和黨的威信危害巨大，人民群眾對之深惡痛絕的現實；主張從此入手，進行黨的自身改革和制度創新，發揚民主，加強黨內和社會上的監督機制，以防范和消除黨內和社會上的消極腐敗現象，保證改革開放的順利進行。

“新聞自由先行說”：明確主張先進行新聞體制改革，制定《新聞法》和《出版法》，切實保障新聞自由和言論自由，開放言路，強化輿論監督，擴大政治參與，動員社會的力量，以推動政治改革，促進社會轉型。

上述幾種思路均有一定道理，分別代表著不同社會群體的要求，對決策層都有其參考價值。本報告并不排斥其它政改思路，只是側重于從基層政權建設和基層民主的角度研究推進政治體制改革的路徑，故而主張“推進基層民主說”。因為基層民主既與廣大人民群眾的利益息息相關，又是改革、發展、穩定大局的基礎，從這里入手，既是形勢發展的需要，也能得到廣大人民群眾的支持和參與。加之有20年從“包”到“選”、村民自治、社區自治、基層民主的豐富經驗，以及豐厚的人力資源儲備，推進基層民主可謂水到渠成。中央編譯局的榮敬本教授等人在河南、江蘇等地，對縣鄉兩級政治體制改革的調研表明：相當一部分地方黨政機關和地方人大對政改特別是推進基層民主自治持積極態度?！爱數夭簧偃耸糠从常瑥拇灏l展到鄉鎮民主制度建設的時機逐漸成熟?！盵19]一些研究基層民主問題政治學學者認為：村民自治“在當代中國政治發展中的作用和意義，目前還主要表現為，它是中國社會主義民主政治的‘生長點’。它不是完全意義上的現代民主，但它可以鍛煉和訓練數以億計的人民群眾，可以有力影響城市的基層民主建設，可以向那些懷疑中國人民有普遍實行民主的能力的人，向不相信現代民主的偉大社會作用的人，展示民主的寶貴的社會功能?！盵20]總之，以推進基層民主自治為政治體制改革的突破口和生長點，與其它政改路徑相比較，具有基礎較好、動力較大、阻力較小、成本較低等特點，因而更具有可操作性。

（2）解決我國民主化的“路徑依賴”問題

從十九世紀末開始至今，我國的民主化實踐已經走過一個多世紀的歷程。雖取得了一定進展，但中間歷經曲折反復，至今仍然任重而道遠。之所以出現這種情況，除去各種復雜的外部因素，恐怕主要與我們自身的歷史、文化、傳統及選擇的路徑有關。因此，研究中國民主化進程的“路徑依賴”，在政治體制改革理論與對策研究中當具有重要意義?！奥窂揭蕾嚒痹瓰樯飳W的概念，意思是某一物種的進化需要經過特定路徑，因此該物種的進化對特定路徑存在著某種依賴關系。后來，人們借用這一概念來研究制度變遷，因為在制度變遷中，存在著類似的情況，某一種制度的變遷也依賴于特定路徑，否則它就鎖定在舊制度中?！爸髁x可以拿來，問題卻只能是土產的?！保ㄇ貢煟?/p>

要解決我國民主化的路徑依賴問題，最要緊的是：培育公民社會；啟蒙公民意識；積累民主實踐。實行村民自治，推進基層民主，正是一條基本的實踐方法。村民自治通過吸納農村精英進入農村公共管理系統，有利于培養和造就出一個既有領導才能又有公共精神的農村社會中間層。隨著農村工業化和城鎮化的推進，城鄉市場的融合，農村整體文化水平的提高，這一農村社會中間層將逐漸融入新興的中產階級，不但作為農村發展的主導性力量發揮作用，而且將作為新型的社會基礎結構為穩定全國的社會秩序、支撐未來的整體繁榮作出貢獻。

許多長期從事村民自治實踐的人士認為：村委會選舉已經對我國的政治民主化產生了實質影響：1）村委會的民主選舉對人大的選舉產生了示范效應，許多技術上的細節實際是民主程序的保障，例如秘密投票、不由上級政府指派候選人及候選人競選辦法等；2）村委會的民主選舉促進了共產黨黨內民主的發展。村委會的選舉不僅誘發了兩票制的誕生，還促使越來越多的農村黨員要求按照黨章民主選舉黨支部書記；3）村委會選舉的成功使得鄉鎮長直選列上了政治改革日程，一些地方的黨政領導人表示要率先在鄉鎮長直選方面取得突破；4）民主選舉村委會的實踐創造了不少民主選舉和民主管理模式，突破了不能搞競選的政治禁忌，創造了一套得到政府領導人認可的中國式的民主政治語言；5）民主選舉村委會沖擊了農村基層干部的“主民”觀念，也提高了農民的民主意識。確如當初倡導者所料，發揮了民主訓練班的作用。[21]將村民自治發展為鄉鎮直選，有助于在政權中逐步導入和培育制度化、組織化的現代民主因素，有助于涵養廣大民眾的公民意識和民主素質，有助于吸納基層精英，增強體制的活力與彈性，將會使我國的民主化進程向前邁出具有實質意義的一大步。

（3）構筑國家長治久安的制度平臺

我國正在經歷一場歷史上從未有過的社會變革與社會轉型，其內涵是從計劃經濟轉到市場經濟，從一元社會轉到多元社會，從集權政治轉到民主政治。計劃經濟與民主自治是互相排斥的，計劃經濟不能容許自主意識與自我管理的存在。市場經濟則與之相反，它以承認多元利益主體的存在、平等交易、保障權利、信守契約為前提，因而天然地要求民主自治。因此，要搞市場經濟，就必須實行民主自治，就必須實行法治（以保障市場交易主體的權利）。這就是社會呼喚民主與法治的基本的內在動因。顯然，要實現這一前所未有的社會轉變是非常困難的。正因為如此，所以要進行經濟體制改革和政治體制改革。我們認為：進行基層政治體制改革的主要任務有二：一是解決現實困境，促進社會轉型；二是重塑基層政治治理架構，構筑國家長治久安的政治平臺。

我國的基本國情之一就是城鄉二元結構與“三農”（農村、農民、農業）問題。近13億人口中三分之二主要生活在農村。因此，“三農”問題在當前和今后相當長的一個時期內都是我國社會政治領域中的首要問題?！盁o論什幺外來思想、內生理論，都不得不在能否解釋農村、農民和農業這‘三農問題’上受檢驗”。（溫鐵軍[22]）中國革命就是從農村開始，“走農村包圍城市的道路”，最后取得成功。我國經濟改革也是從農村發源，逐步推向城市，并取得了舉世矚目的成就。我國的發展與穩定，“三農”的作用更是舉足輕重。正因為如此，黨和政府對“三農”問題是高度重視的，許多年的1號文件都是關于“三農”問題的。但是近年來，隨著工作重心轉向城市，農村改革產生滯后現象，基層政權也出現諸多弊端。據來自基層的反映，一些問題已相當嚴重：如基層官吏太多太濫；村集體和基層政府財政虧空；中央扶持農業的政策很難落實；農民收入連年下降；農民負擔太重；基層干部對上不對下，說假話成風；農民大面積棄田撂荒；基層干部貪污腐?。桓扇宏P系緊張．．．．．．。[23]

顯然，這些問題若得不到有效解決，改革、發展與穩定的大局就會受到嚴重影響，搞得不好，還會出大亂子?？傊?，“三農”問題解決不好，國家就不能長治；基層政權積弊叢生，國家就不會久安。解決的辦法分為治標與治本兩種，治標的辦法很多，如發新文件、派工作組、下基層、開源節流、減員、減負、落實政策等，從古至今，史不絕書，可能都會產生一定效果，但均不足以從根本上解決問題。治本的辦法是：進行“綜合配套改革”，尤其是要推進基層民主自治，重塑基層政治治理架構，才能真正構筑市場經濟條件下國家長治久安的制度平臺。

此外，推進基層民主自治還會大大提高我國的綜合國力，提升我國的國際形象，促進我國與發達國家多邊關系的進一步改善。國家現代化需要有一個良好的國際環境，祖國的和平統一大業也需要國際社會的理解和支持，我們如能普遍推行基層民主自治，必將大大提高我國的國際聲望，羸得國際社會的廣泛同情和支持，并有力地推動我國的社會主義現代化事業。

3、問題：

（1）發展很不平衡。我國幅員遼闊，各地區情況差異很大，村民自治與基層民主的發展狀況很不平衡。華中師范大學農村問題研究中心張厚安教授等人在90年代初認為，全國村民自治的狀況，可以大體上分為“三大類型”：第一是自治型的村。指的是強化自治功能，貫徹《村民委員會組織法》較好的村。這類村為數并不多，大約占全國總數的25%。第二類是行政型的村。指強化行政功能，同時建立村公所的村治。這類村也不多，大約占全國村莊總數的10%。第三類是混合型的村，指在形式上雖貫徹了《村委會組織法》，成立了村民自治組織——村民委員會，但是其性質和運行方式未能擺脫傳統模式。一般而論，是表象自治化，實際行政化，或兼有自治型和行政型的特點。這類村大量存在于全國各地，大約占全國總數的65%。[24]近年來，這種狀況雖有較大改進，但總起來看，各地村民自治與基層民主的發展進程仍然是很不平衡的。

（2）部份基層政權失效與官員抵觸。90年代以來，部份鄉鎮一級基層政權發生了較為嚴重的病變，其特征是：一方面，機構、人員大幅度膨脹，財政虧空（80年代中期鄉級編制一般為30人左右，現在則達到300左右甚至更多，擴充了10倍不止；農業部1997年對10省份調查顯示，鄉級平均負債約400萬元）；另一方面，部份官員卻忙于外出撈錢、搞關系、跑官，不務正業，致使政府效能大為降低，基層事務乏人問津。在一些基層干部看來，搞村民自治、民主選舉，不僅對他們沒有什幺好處，而且會使他們的利益受到損失。因此，這些干部對村民選舉持有強烈的抵觸情緒。如在全國推行村民自治已經10多年以后，河南省泌陽縣花園鄉黨委書記和鄉長卻對村民說：“你們自己選干部，那是胡鬧哩！”[25]1999年山西省文水縣村委會選舉期間，城關鎮龍泉村由于擔心突出的干群矛盾影響選舉竟然宣布實行宵禁。[26]上述現象的存在，嚴重地挫傷了村民的民主積極性，阻礙了基層民主自治的進程。

（3）宣傳不力?！洞迕裎瘑T會組織法》已經頒布了十幾年，從中央到省、市縣鄉都制定有各種制度規范和實施細則，這是其它法律的實施過程所難以想象的。但仍有許多地方的村民尚不知曉該法的具體內容，有的地方的村民是偶然到鄉里辦事才發現該法的文本，還有的地方村民聽說有該項法律之后到處去買卻買不著。一些基層干部不僅不對《村委會組織法》加以宣傳，連法律的內容也不愿意讓村民知道和了解。這些現象至少表明，《村委會組織法》和相關的法律政策的宣傳工作做得是不夠的。

（4）村委會與村黨支部的關系不順。按照《村民委員會組織法》的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性組織，它負責管理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求。但在實際上，“在村的組織系統中，村民委員會的權力小于村黨支部，村內事務的大政方針由黨支部決定，村委會只是執行支部的決定而已。因此，談到村內自治，自治權主要握在村黨支部的手里?！盵27]村委會與村黨支部存在矛盾的情況較為普遍，在一些村委會通過選舉產生，村委會成員具有自主意識的地方，時常出現村委會與村黨支部意見不一致乃至沖突的情況。[28]而且，在有些地方還出現了村黨支部地位動搖，凝聚力和號召力下降，村黨支部書記素質和威望不如村委會主任等現象。[29]

（5）黑金勾結。所謂“黑金勾結”指的是某些基層惡勢力狼狽為奸，利用金錢等手段，操縱選舉，以達到掌握基層政治權力的目的。在臺灣和亞洲許多地區的地方政治和基層選舉中都大量存在這種現象。主要表現為：買賣選票賄賂選舉；非法串連拉幫結派；黑箱作業違規操作；偽造選票違法亂紀以及動用暴力破壞選舉等。近年來，黑金勾結，破壞民主選舉現象在我國內地也時有發生，例如1995年在廣東省恩平縣江洲鎮選舉鎮長的過程中，當地的包工頭岑潮作以每位代表1000元的價格先后向26位人大代表行賄，結果當選為副鎮長。[30]在安徽省黃山市霞坑鎮，本不是候選人的潘漢兵在兩名鄉干部的陪同下，用37盒阿膠向23位人大代表行賄，競當選為副鎮長。[31]山東省淄博市周村區某村的韓剛，靠一批狐朋狗黨在選舉中大搞非法活動拉選票奪取了村委會主任的職位。在當地奸淫擄掠，無惡不作，成了遠近聞名的“南霸天”。黑金勾結現象的存在對基層民主自治的健康發展是非常不利的。

除了上述問題以外，一些地方還存在較為嚴重的宗法勢力影響問題。因為我國歷史上是一個宗法社會，宗法資源十分豐厚，所謂“修身、齊家、治國、平天下”，治國、平天下是從修身、齊家推而廣之的。家族勢力和宗族勢力在相當一部分鄉村中還有較大的影響。近年來，隨著經濟的發展，認祖歸宗現象逐漸增多，宗法勢力在鄉村政治中的作用也有所顯現，致使某些鄉村的選舉受到當地大的宗族的干預和控制。

三、政策建議：推進基層民主自治建設

1997年9月，中共十五大報告中提出：“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐。城鄉基層政權機關和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實行政務公開和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督?！?/p>

2000年10月11日，中共十五屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》?！督ㄗh》中寫道：“加強民主政治建設，發展社會主義民主。加強人民代表大會的立法和監督工作，密切人大代表同人民的聯系，推進決策科學化、民主化。實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權。加強城鄉基層政權機關和群眾性自治組織建設，擴大公民有序的政治參與，引導人民群眾依法管理自己的事情。完善村民自治，加強社區民主建設，堅持和完善以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度。進一步擴大基層民主，實行政務、廠務、村務公開?！?/p>

在實踐中，我國的基層政權在探索鄉鎮體制改革方面已經創造出了步云模式、大鵬模式、卓里模式、南部模式．．．．．．。所有這些都表明，無論是從高層決策看來，還是從基層實際來看，推進城鄉體制改革和擴大基層民主自治的時機與條件已趨于成熟。問題在于如何抓住時機，因勢利導，把中央的決議落到實處，使基層民主自治和公民有序的政治參與得到富有成效地推進。為此，我們鄭重提出如下建議：

1、適時推出鄉鎮直選

我國的村民自治和居民自治已經開展了近二十年，大部分地方已進行了3—4輪村委會換屆選舉和1—2輪居委會換屆選舉，積累了較為豐富的實踐經驗，廣大基層群眾的公民意識和民主素質普遍增強。根據民政部、農業部、中國社會科學院、中央編譯局等部門的調查研究和一些地方黨政機關的試驗，均表明將直接民主選舉的層次從村一級推進到鄉鎮一級的條件已經具備。此外，要解決好“三農”問題，搞好鄉鎮的綜合配套改革，都不可回避基層政治體制改革和民主法治建設。因此，十分有必要在充分準備的基礎上，適時推出鄉鎮直選，并以此為依托，帶動其它各項改革。

（1）統籌規劃，全面部署。

鑒于擴大基層民主，實行鄉鎮直選，牽涉面很廣，關系十分重大，且是一項長期的事業，所以，中央有必要召開專門會議，制訂出總體規劃。在總體規劃中，應對開展此項工作的指導思想、任務、組織、方針、政策、保證措施作出規定；還應規定一個大體上的時間表，并對如何在全國展開此項工作做出全面部署。對地方各級黨政機關在開展此項工作中的職責也應予以明確，并建立相應的責任制和考核標準。

（2）擴大試驗，取得經驗。

考慮到各地的情況差異很大，面對的困難和問題也有所不同，因此，不宜一風而起，一轟而上。應在深入調查研究的基礎上，在各地和不同范圍（一縣、一市直至一?。┚慕M織大面積的鄉鎮直選試驗，并選派得力官員仔細觀察總結，取得經驗，以資推廣。

（3）修憲立法，全面推行。

實行鄉鎮一級行政首長由選民直選產生，而不再由人代會間接選舉，這樣一來就突破了現行憲法的有關規定，且于法無據，因而就會在實踐中提出修憲立法的要求。發生基層民主實踐超越憲法條規的情況不應構成擴大基層民主的障礙，完全可以通過修改憲法和制訂專項法律加以解決，就像1982年將村民自治和居民自治寫進憲法和1987年制定《村民委員會組織法》（試行）、1989年制定《城市居民委員會組織法》以及82年以來的歷次修憲一樣。為此，建議全國人大和地方各級人大為開展鄉鎮直選早做立法準備，先行開展前期調研，俟時機成熟，即對憲法中的相關條款作出修改，并制定《鄉鎮選舉法》，為實行鄉鎮直選提供法律依據和法律保障

（4）大力宣傳，輿論先行。

在全國范圍擴大基層民主，實行鄉鎮直選，對于一個缺乏民主傳統和本土資源的大國來說，一定會有很大難度。這就使宣傳教育的作用顯得十分重要。所以在實行之前和實行當中，必須全力做好宣傳教育工作，充分利用各種媒體和傳播渠道及組織系統，為開展鄉鎮直選提供輿論幫助。尤其是要對廣大基層的黨員干部進行思想教育，要求他們端正認識，積極參與。在相關法律法規出臺后，可結合全民普法教育，進行深入細致地宣傳教育，使廣大基層群眾知法、懂法、守法、護法，依照法律規定參加鄉鎮直選。

（5）上下結合，良性互動。

在擴大基層民主，實行鄉鎮直選的過程中，應注意調動政府和民眾兩個方面的積極性。在政府方面，應建立剛性的工作責任制、干部考核制和獎懲機制，以此來自上而下地推動基層民主和鄉鎮直選工作的進程。在民眾方面，則應鼓勵公民從事民主實踐的積極性、自主性、創造性，擴大公民政治參與的空間，保護公民的民主權利，匯合而成自下而上的原動力。這樣上下結合，就能夠有效地克服各種困難和阻力，造成一種良性互動的基層民主自治的新格局。

（6）注重程序，建立規范。

從一定意義上講，民主政治就是程序政治。選舉程序是否公正、人民熟悉不熟悉選舉程序，是決定國家能否穩定地實現社會轉型的基礎條件，民主選舉的意義就在于此。如果沒有一套規范化的選舉制度和民主程序，民主就會成為一句空話。注重程序，建立規范，在制度化的軌道上逐步推進，是多年來開展村民自治的一條基本經驗，也應該成為實行鄉鎮直選的一項重要原則。為了保證鄉鎮直選的順利施行，必須建立一整套符合民主與法治原則的選舉程序，包括候選人的產生、民主競選、投票與計票方式、選舉監督、發生爭議的申訴與仲裁等等，都應有明確的規章，以切實地保障公民的民主權利和選舉的公正性。

2、勵行法治，破除“黑金結合”，克服宗法勢力影響

本報告第二部分在分析我國基層民主自治存在的問題時指出：一些地方存在的“黑金結合”與宗法勢力的消極影響是對推進基層民主自治的重大障礙。因此，破除“黑金結合”，克服宗法勢力的消極影響，事關基層民主自治的存續與發展。解決這一問題的根本辦法是勵行法治，實行公開、公正、公平的“三公”原則，依法堅決打擊黨政機關和官員以權謀私的行為，依法堅決打擊地方上的各種黑惡勢力。把民主的辦法與法治的辦法結合起來，并逐步形成制度化，是為長治久安之道。

3、把民主與民生結合起來

國家民政部基層政權建設司的官員在長期工作實踐中發現：“民主與文化程度沒有正比關系，民主的關鍵在于利益關系。在利益關系的驅動下，農民和基層會創造出無數豐富、行動的掌握權力、限制權力、參與權力的制度和辦法。”[32]基層民主的生長和發展，固然需要提高干部與群眾的思想認識，但更為重要的是要與廣大人民群眾的切身利益相結合，讓群眾從自身經驗中體會到，實行民主自治對于維護和增進自身利益具有不可替代的作用。也就是說，要把民主與民生結合起來。推進基層民主自治建設，一定要和人民群眾關心的稅費問題（農民負擔過重）、分配問題、土地問題、扶貧濟困和公共事務如修路、用電、教育、科技等結合在一起，以民主促民生，以民生促民主。

目前，一場旨在解決農民負擔問題的農村稅費體制改革正在安徽全省農村進行試點。據中央領導人講，農村稅費體制改革是繼50年代的土地制度改革、70年代末的土地大包干以后，中國農村的第三次大變革。這場變革將在今后一兩年內在全國推開，它的最基本的思路是要取消鄉村兩級直接向農民收費的權利。農村稅費改革后，農民人均負擔減幅達30．8%。與此同時，還要對鄉鎮機構“超重”現狀和城鄉分治體制進行改革。[33]上述改革的推行與加強基層民主自治具有密切的關聯，因為改革的著眼點和根本目的都是為了人民；沒有廣大人民群眾的積極支持和參與，沒有民主制度的逐步發展與完善，任何改革都不可能取得最終的成功。

結束語：中國的“民主之花完全可以在長期被認為是‘政治死水’的農村、在長期被認為政治冷漠和缺乏權利意識的農民中孕育、開放。村民自治的民主實踐已經開始喚醒農民的政治意識，并誘導他們更加積極而有效地參與更高層次的民主選舉?？梢钥隙?，八億多農民積極地參與各個層次的選舉，必將成為一種無可抵抗的力量自下而上地重塑整個國家?！盵34]這正是本研究報告的衷心期望。

[注釋]

[1]參見王先明：《近代紳士》，天津人民出版社1997年版第21頁。

[2]引自丁旭光：《近代中國地方自治研究》，廣州出版社1993年版第12頁。

[3]參見阮毅成：《地方自治與新縣制》，臺灣聯經1994年版第10—13頁。

[4]1958年11月10、12日，《鄭州會議關于若干問題的決議》。

[5]撤銷恢復鄉鎮設置是1983年以后的事情。

[6]參見鐘朋榮：《十年經濟改革——歷程．現狀．問題．出路》，河南人民出版社1990年版第68、69頁。

[7]參見中國基層政權建設研究會中國農村村民自治制度研究課題組1993年以來歷年的研究報告。

[8]王京文：《美國觀摩團眼中的中國基層民主》，載1998年第14期《瞭望》周刊。

[9]詳見唐建光：《1998年歲末四川遂寧市中區一個偏遠鄉鎮進行了一項秘密試驗——直選鄉長》，載1999年1月15日《南方周末》。

[10]詳見黃衛平主編：《中國基層民主發展的最新突破——深圳市大鵬鎮鎮長選舉制度改革的政治解讀》，社會科學文獻出版社2000年3月版。

[11]侯振威：《中國試行干部引咎辭職》，2000年11月13日《北京晚報》第2版。

[12][13]參見劉喜堂：《關于鄉級民主發展的調查與思考》，載2000年第2期《經濟社會體制比較》。

[14]同[9]

[15]參見1999年第2期《鄉鎮論壇》，第3頁。

[16]參見彭懷恩：《認識臺灣——臺灣政治變遷五十年》，臺灣風云論壇出版社出版。

[17]徐勇：《民主化進程中的政府主動性——對四川達川村民自治示范活動的調查與思考》，載1997年第3期《戰略與管理》。

[18]轉引自白益華：《中國基層政權的改革與探索》，中國社會出版社1995年版第294頁。

[19]見榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作型體制的轉變——縣鄉兩級政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版；《縣鄉兩級政治體制改革》，載2000年第4期《經濟社會體制比較》。

[20]朱光磊、程同順：《在更大的背景下認識村民自治》，載1998年5月號《中國書評》。

[21]李連江、熊景明：《從政府主導的村民自治——邁向民主選舉》，載1998年12月號《二十一世紀》。

[22]溫鐵軍：《“三農問題”：世紀末的反思》，載1999年第12期《讀書》。

[23]黃廣明、李思德：《鄉黨委書記含淚上書國務院領導動情批復》，載2000年8月24日《南方周末》。參見2000年10月12日《南方周末》。

[24]張厚安：《中國農村基層政權》，四川人民出版社1992年版第476—477頁。

[25]見1999年3月26日《經濟學消息報》。

[26]見1999年11月22日《山西日報》。

[27]張天：《公社制度終結后的農村政治與經濟——浙北農村調查引發的思考》，載1997年第3期《戰略與管理》。

[28]沉延生：《村政的興衰與重建》，載1998年第6期《戰略與管理》。

[29]胡永佳：《村民自治、農村民主與中國政治發展》，載2000年第2期《政治學研究》。

[30]見1996年4月11日《中國婦女報》。

[31]見1996年5月2日《中國紀檢監察報》。

[32]王振耀：《中國的村民自治與民主化發展道路》，載2000年第2期《戰略與管理》。

[33]見2000年11月28日《每周文摘》。

[34]王旭：《探求新的民主化模式：鄉村中國的基層民主》，1997年第1期《當代中國研究》（美國）。