社會(huì)治理模式制度安排

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一、法治與德治的哲學(xué)解析

人們往往試圖發(fā)現(xiàn)德治與法治的人文基礎(chǔ)，從人性善惡的哲學(xué)假設(shè)出發(fā)來理解德治與法治，認(rèn)為，人性善的思想文化導(dǎo)致德治實(shí)踐，而人性惡的思想文化導(dǎo)致法治實(shí)踐。其實(shí)，問題并不是這么簡單，關(guān)于這個(gè)問題，需要從不同的社會(huì)治理模式中來加以理解。對(duì)于統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式而言，是無所謂法治的，如果說也存在著法律的話，那只不過是“治民之器”，是統(tǒng)治的工具。因?yàn)閷?duì)于統(tǒng)治者來說，選擇了什么樣的工具能夠更為有效地實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，這個(gè)工具就是好的。所以，統(tǒng)治者們?cè)诒疽馍喜]有追求法治還是德治的動(dòng)機(jī)。

在統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式中，對(duì)于被統(tǒng)治者來說，德治無疑是好于法治的，因?yàn)榈轮卧谟谥沃握?，?duì)治者有著特殊的要求和約束；而法治則完全是針對(duì)被治者的，治者則是超越于法的作用之外的，不受法的約束。可見，統(tǒng)治型社會(huì)治理模式中的統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者在法治與德治的問題上有著不同的要求。根據(jù)來自于被統(tǒng)治者的要求，選擇德治就成了較為明智的統(tǒng)治方式。如果不是選擇德治而是選擇法治的話，那么這種僅僅針對(duì)于被治者的法治就必然會(huì)經(jīng)常性地激化統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的矛盾，使統(tǒng)治顯得缺乏穩(wěn)定性的基礎(chǔ)。在這種情況下，如果統(tǒng)治者愿意在統(tǒng)治的過程中向被統(tǒng)治者作出妥協(xié)的話，也會(huì)走向德治的道路。所以說，統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式只有一條路可走，那就是德治。而在管理型的社會(huì)治理模式中，德治則是一條走不通的路。其原因就在于權(quán)力的公共性與權(quán)力行使的個(gè)人性之間的矛盾。

當(dāng)然，社會(huì)治理需要建立在人性分析的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代哲學(xué)對(duì)人性的分析已經(jīng)基本取得了這樣的共同認(rèn)識(shí)：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在現(xiàn)實(shí)中，純粹的“經(jīng)濟(jì)人”和純粹的“道德人”都是不存在的。一般說來，生活在社會(huì)中的人，既不是絕對(duì)利己的人，也不是絕對(duì)大公無私的人。因?yàn)椋鐣?huì)不允許絕對(duì)利己而從不利他的人存在，也不可能為絕對(duì)利他而從不利己的人提供生存的空間。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，人總是表現(xiàn)為“經(jīng)濟(jì)人”和“道德人”的混合物，是善和惡、理性和非理性、利己和利他的矛盾統(tǒng)一體。至于哪一種因素在人身上成為主導(dǎo)性的因素，是因人而異的。而且，在不同的社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域中，人的“經(jīng)濟(jì)人”因素和“道德人”因素也有著主次的區(qū)別。比如，在市場經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域中，人的利己特性會(huì)占主導(dǎo)地位，只是由于市場機(jī)制的作用才會(huì)把人的行為納入到道德的范疇；而在公共領(lǐng)域中，則要求人突出其利他的特性。社會(huì)治理的模式選擇，正是根據(jù)這種對(duì)人的人性的認(rèn)識(shí)而作出的，即通過法治禁惡，通過德治揚(yáng)善?；蛘哒f，借助于法律的手段抑制人的損人利己行為和抑制人的非理性，而借助于道德的規(guī)范激勵(lì)人的利他行為和激揚(yáng)人的理性。這是法律與道德最為基本和最為一般性的功能。也是法治或德治的根據(jù)。但是，法律與道德的功能畢竟不能等同于法治或德治的社會(huì)治理方式，法治與德治作為社會(huì)治理方式是與特定的社會(huì)歷史階段聯(lián)系在一起的。統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式一般選擇了德治的社會(huì)治理方式，但只是表面上的德治，實(shí)質(zhì)上則是“權(quán)治”。而管理型的社會(huì)治理則必然選擇法治的社會(huì)治理方式。

根據(jù)把法治與德治與兩種文化傳統(tǒng)或兩種不同文明聯(lián)系在一起的做法，就會(huì)把法治看作為西方文明的結(jié)果，認(rèn)為中國的文化傳統(tǒng)決定了中國并不適宜于實(shí)行法治。實(shí)際上并不是這樣。因?yàn)?，根?jù)一些理論分析，可以發(fā)現(xiàn)，法治與德治都是根源于某種人文精神的，都是由于對(duì)人的價(jià)值、人的生存意義的關(guān)注和對(duì)人類命運(yùn)的關(guān)懷而作出的制度選擇。法治是對(duì)人的存在、價(jià)值、命運(yùn)的思考、關(guān)注和把握過程中的產(chǎn)物，德治也是出于為人提供揚(yáng)善抑惡、和諧共存之生活環(huán)境的目的。但是，長期以來，也存在著另一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，即把法律精神與倫理精神對(duì)立起來。其實(shí)，人類的倫理精神并不必然與法律意識(shí)形成對(duì)抗，相反，恰恰是倫理精神能夠?qū)Ψ蓸?gòu)成有力的支持。特別是當(dāng)法在維護(hù)社會(huì)公平、正義等方面表現(xiàn)出了積極作用之后，人們就會(huì)根據(jù)倫理精神來理解法，并形成關(guān)于法的信念。

必須指出，對(duì)于法治的或德治的社會(huì)治理方式而言，人文精神并不是制度選擇的決定性因素。一個(gè)社會(huì)選擇了法治還是德治，主要是由于它的社會(huì)治理模式所屬類型的性質(zhì)決定的。統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式和管理型的社會(huì)治理模式都無法實(shí)現(xiàn)法治與德治的統(tǒng)合，所以，在服務(wù)型的社會(huì)治理模式中，把法治與德治結(jié)合起來，就是一項(xiàng)合乎歷史進(jìn)步潮流的事業(yè)。

二、德治與法治的歷史類型

在統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式和管理型的社會(huì)治理模式中，都存在著道德與法律的主輔之爭，是道德為主法律為輔，抑或法律為主道德為輔?都是經(jīng)常引起爭論的問題。而實(shí)際上，這種爭論往往又是沒有結(jié)果的。因?yàn)椋@個(gè)問題本來并不屬于可以爭論的范疇。在統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式中，道德為主法律為輔是確定無疑的。相反，在管理型的社會(huì)治理模式中，法律為主道德為輔也是確定無疑的。所以，統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式屬于德治的，管理型的社會(huì)治理模式屬于法治的。但是，以公共管理為內(nèi)奢的服務(wù)型社會(huì)治理模式就不能夠簡單地被列入到上述兩種模式中的任何一種。因?yàn)?，公共管理中的道德與法律之間并不存在著主輔的關(guān)系，或者說在公共管理活動(dòng)的具體行為中，它們是互為主輔的關(guān)系。在公共管理所致力于的公共服務(wù)中，法律是體現(xiàn)了倫理精神的法律，道德是具有法律效力和約束力量的道德，它們之間的統(tǒng)一性并不完全需要通過文字的形式來表達(dá)，而是貫穿在全部公共管理活動(dòng)中的服務(wù)精神。

法律與道德誰主誰輔的問題還只是一個(gè)一般性的理論問題，在社會(huì)治理實(shí)踐中它是以德治或法治的治理方式的面目出現(xiàn)的。在統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能會(huì)存在著法治的呼吁，但那只能是空想，如果強(qiáng)制性地推行法治，無異于是自取滅亡。中國歷史上的秦王朝一十五年而終，就是最好的例證。所以，統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式的典型形態(tài)必然是以德治的形式出現(xiàn)的。同樣，管理型的社會(huì)治理模式也只能實(shí)行法治，如果無法建立起完善的法制并實(shí)施普遍的法治的話，那么也就根本建立不起健全的管理型社會(huì)治理模式。雖然在幾乎所有建立起了管理型社會(huì)治理模式的國家中，都存在著關(guān)于所謂道德水平下降、價(jià)值失落的討論和呼喚人文精神的倡議，但是，總是無法找到把這種人文追求變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的路徑。所以說，統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式可以包含著法律，但卻是屬于德治模式的范疇；管理型的社會(huì)治理模式需要道德，但卻是片面的法治模式。只有在以公共管理為內(nèi)容的服務(wù)型社會(huì)治理模式中，法律與道德才不僅僅是一般意義上的存在物，而是作為治理方式而存在的。

服務(wù)型的社會(huì)治理模式屬于德治與法治相統(tǒng)一的模式。也就是說，在統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式和管理型的社會(huì)治理模式中，德治與法治都是兩不相立的。統(tǒng)治型治理模式中的德治傾向于否定法治，盡管在一些特定的時(shí)期內(nèi)也發(fā)展出法律工具，但法律工具的存在并不是服務(wù)于法治的，而是服務(wù)于德治的。同樣，在管理型的社會(huì)治理模式中，也存在著與德治的不相容性，雖然法治也需要道德的補(bǔ)充，但道德對(duì)于這種治理模式而言，始終無法上升為制度性的因素，在制度安排中，不僅不能考慮道德的因素，反而處處表現(xiàn)出對(duì)道德的排斥。只有在服務(wù)型的社會(huì)治理模式中，德治與法治才獲得了統(tǒng)一的基礎(chǔ)。

就社會(huì)治理模式的社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)而言，在權(quán)力關(guān)系中，權(quán)威的一方提倡道德，也會(huì)在行為上表現(xiàn)出道德的特征。但是，在權(quán)力關(guān)系作用的過程中，道德是服從于權(quán)威的，在權(quán)威的作用力與道德選擇發(fā)生沖突的時(shí)候，人們往往選擇了對(duì)權(quán)威的服從，而不是堅(jiān)守道德和拒絕權(quán)威。所以說，在主要是由權(quán)力關(guān)系聯(lián)結(jié)而成的統(tǒng)治型社會(huì)治理模式中，道德或者是權(quán)力執(zhí)掌者自上而下的倡導(dǎo)，或者是權(quán)力權(quán)威的補(bǔ)充，在本質(zhì)上，這種治理方式突出的是權(quán)威的不可移易。在管理型社會(huì)治理方式中，由于權(quán)力關(guān)系與法律關(guān)系的并存，權(quán)力的權(quán)威有時(shí)會(huì)受到法律權(quán)威的挑戰(zhàn)和遏制，因而在人們的行為中會(huì)出現(xiàn)拒絕權(quán)力權(quán)威的情況。實(shí)際上，這種對(duì)權(quán)力權(quán)威的拒絕或冷漠，只不過是在權(quán)力權(quán)威和法律權(quán)威之間所作出的選擇，并不意味著道德的介入。公共管理也會(huì)遇到權(quán)力權(quán)威與法律權(quán)威相沖突的問題，但在解決這種沖突的時(shí)候，不是簡單地選擇某一方，它需要對(duì)這種沖突加以道德反思，根據(jù)道德判斷來作出行為選擇。這樣一來，在權(quán)力的權(quán)威、法律的權(quán)威之上，就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)道德權(quán)威。道德權(quán)威是判斷權(quán)力權(quán)威、法律權(quán)威社會(huì)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)，也是權(quán)力權(quán)威、法律權(quán)威總體化的整合力量。道德權(quán)威在權(quán)力權(quán)威和法律權(quán)威之間作出協(xié)調(diào)，消弭它們之間的沖突，從而使法治的社會(huì)德治化。

我們講德治，不是說在公共管理所代表的服務(wù)型社會(huì)治理模式中只有道德而沒有法律，我們講的德治或法治，所指的是治理機(jī)制的性質(zhì)。我們說統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式是德治的，是指這種社會(huì)治理模式是建立在倫理關(guān)系之上的。當(dāng)然，在統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式中，治理也就是統(tǒng)治，是通過對(duì)倫理關(guān)系進(jìn)行改造而確立起來的統(tǒng)治。在這里，倫理關(guān)系是以權(quán)力關(guān)系的形式出現(xiàn)的，或者說，倫理關(guān)系已經(jīng)演化成了權(quán)力關(guān)系。對(duì)這種統(tǒng)治的初步觀察，所看到的是，它建立在權(quán)力關(guān)系與倫理關(guān)系交織而成的社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)之上。但是，如果進(jìn)行還原式的思考，我們說倫理關(guān)系是有著終極意義的統(tǒng)治基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)指出的是，對(duì)于這種社會(huì)治理模式來說，并不是不能有法，在一些特定的時(shí)期，不僅會(huì)有法律，而且可能會(huì)有著相當(dāng)發(fā)達(dá)的法律。然而，無論法律達(dá)到了多么發(fā)達(dá)的程度，對(duì)于社會(huì)治理機(jī)制來說，并不具有實(shí)質(zhì)性的影響。法律在這種治理模式之中，處于從屬的地位。同樣，我們把管理型的社會(huì)治理模式說成是法治的，也不意味著這種治理模式是完全排斥道德的，我們是講社會(huì)治理機(jī)制的根本特性是屬于法制的。與倫理關(guān)系的邊緣性地位相對(duì)應(yīng)，道德在這里所發(fā)揮的作用也是邊緣性的。

三、權(quán)治、法治與德治

盡管服務(wù)于統(tǒng)治型社會(huì)治理模式的思想家們大都持有德治的理想。但是，從中國的情況來看，自從漢代確立了統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式以來，在長達(dá)兩千多年的時(shí)間里，社會(huì)治理還主要是依靠權(quán)力的力量來實(shí)施統(tǒng)治，真正像孔子所倡導(dǎo)的那樣“為政以德”，是極為罕見的。近代以來，法律的權(quán)威得到充分的承認(rèn)，在這同時(shí)，道德卻遭到了相應(yīng)的排斥，道德的作用日漸淡化。

權(quán)力是強(qiáng)制力的強(qiáng)制推行，是一種不容懷疑、不容違背的力量；法律則是一種規(guī)范，是明確宣示的具有公約力的行為準(zhǔn)則。針對(duì)于個(gè)人來說，它們都是一種外在力量。我們可以打一個(gè)比方，權(quán)力之于社會(huì)整體的意義在于，用一根繩子把一顆顆珠子串起來，形成一個(gè)整體；而法律是用一個(gè)袋子把珠子裝起來，也組成一個(gè)整體。實(shí)際上，這兩種整體都是不具有總體性的整體，相對(duì)于整體來說，每一個(gè)人都還是單獨(dú)的個(gè)人，在權(quán)力和法律的外在力量的制約之下，每個(gè)人既作為個(gè)體的人存在，又都喪失了作為人的主體性，成了與每一個(gè)他人一樣的被抽象了的形式化了的人。這就是以權(quán)力來治理社會(huì)和以法津來治理社會(huì)都不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的充分整合的原因所在。

在權(quán)力和法律相比，道德的優(yōu)越性在于，能夠催化出人的內(nèi)心的道德意識(shí)，使人在外在的道德規(guī)范和社會(huì)倫理機(jī)制的作用下，形成內(nèi)在的道德力量，這種力量促使他在把他人融入自己的生命活動(dòng)之中，把他人的事業(yè)，他人的要求看作為促使他行動(dòng)的命令，同時(shí)又把自我生存的意義放置在為他人的服務(wù)之中。公共管理在把法治與德治統(tǒng)一起來的時(shí)候，正是一種可以在全社會(huì)生成道德規(guī)范體系和倫理機(jī)制的社會(huì)治理模式，它通過管理者的服務(wù)觀念的確立，通過切實(shí)的服務(wù)行為引導(dǎo)社會(huì)，從而在整個(gè)社會(huì)的范圍內(nèi)張揚(yáng)起倫理精神，使整個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)充分的道德化。

基于權(quán)力關(guān)系的社會(huì)治理和基于法律關(guān)系的社會(huì)治理都無法把德治與法治結(jié)合起來，只有當(dāng)一種社會(huì)治理模式能夠平行地包容著權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系，并實(shí)現(xiàn)了這三重關(guān)系互動(dòng)整合，才能夠把法治與德治結(jié)合起來。這種社會(huì)治理模式就是服務(wù)型的，在現(xiàn)階段是以公共管理的形式出現(xiàn)的。公共管理無疑也是直接服務(wù)于秩序目的的管理，但是這種管理是以服務(wù)為宗旨的，是管理主體自覺地為管理客體提供服務(wù)的活動(dòng)。這所依靠的不僅僅是權(quán)力或者法律，它的動(dòng)力直接根源于倫理精神，而權(quán)力和法律只不過是貫徹倫理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把權(quán)力、法律和道德規(guī)范整合到一起，形成一個(gè)在倫理精神統(tǒng)攝下的權(quán)力、法律和道德規(guī)范相統(tǒng)一的管理體系，也就是一個(gè)法治與德治相統(tǒng)一的管理類型。

法治與德治有著目標(biāo)的一致性，雖然在抽象的分析中，法治與德治各有其具體目標(biāo)。但是，在終極目標(biāo)上則是一致的，都是為了要營造一個(gè)協(xié)調(diào)和諧、健康有序、持續(xù)發(fā)展的氛圍。從權(quán)治到法治再到德治是一個(gè)邏輯序列和歷史進(jìn)程。法治是高于權(quán)治的，因?yàn)椋ㄖ未蚱屏藱?quán)治條件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同樣，德治高于法治，因?yàn)椋轮尾粌H包含著法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者與被治者的相對(duì)確定性，使整個(gè)社會(huì)治理處于一種治者與被治者的互動(dòng)之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要時(shí)刻不忘把自己置于被治者地位，不斷地強(qiáng)化自己道德意義，提高道德素質(zhì)，給自己造就自覺遵守法律和道德規(guī)范的強(qiáng)大動(dòng)力。被治者在認(rèn)同和接受社會(huì)治理的同時(shí)，也會(huì)加強(qiáng)自我道德心性修養(yǎng)，以強(qiáng)烈的社會(huì)道德責(zé)任意識(shí)和憂患意識(shí)，監(jiān)督治者的遵法守德的行為，幫助完善治者的人格。

在西方和中國古代社會(huì)，法治與德治都得到了片面發(fā)展，而不是被有機(jī)地結(jié)合在一起。也就是說，西方社會(huì)片面發(fā)展了法治，而中國古代社會(huì)則片面地強(qiáng)調(diào)德治。結(jié)果是西方社會(huì)由于片面強(qiáng)調(diào)法治陷入了法蘭克福學(xué)派所批判的“單向度的社會(huì)”；而中國古代社會(huì)片面強(qiáng)調(diào)了德治，由于這種德治得不到法制的保證，以致于在中國歷史上人們常常看到的是昏君佞臣而德治不得的情況。但是，在中國傳統(tǒng)社會(huì)的治理文化中畢竟保留了“德治”的精神，這些精神是可以加以批判地繼承的。

首先，在中國傳統(tǒng)文化中包含著一個(gè)值得注意的倫理設(shè)定，那就是認(rèn)為“人皆可為圣人”，即人具有“善”的道德本性，雖然人的氣質(zhì)稟賦有所不同，但“為仁由己”，“圣人與我同類……人皆可以為堯舜”。正是有了這一倫理設(shè)定，才為“德治”提供了理論根據(jù)，才能夠設(shè)計(jì)出“內(nèi)圣”與“外王”的治國理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所講的八條目：格物、致知、誠意、正心、修身、齊家、治國、平天下，前五個(gè)條目都是講自身道德的完善，屬于內(nèi)圣的范疇；后三個(gè)條目講的是外在事業(yè)的建立，屬于外王的范疇。認(rèn)為，內(nèi)圣外王是統(tǒng)一的，內(nèi)圣是外王的基礎(chǔ)，是出發(fā)點(diǎn)、立足點(diǎn)和本質(zhì)所在。為了實(shí)現(xiàn)德治的目標(biāo)，儒家要求治理國家的人應(yīng)當(dāng)成為圣人，但人如何才能成為圣人?如果履行“由內(nèi)而外，由己而人”，“為仁由己”的修養(yǎng)原則就可以達(dá)到目標(biāo)。早期儒家代表孔子認(rèn)為，“仁人”要修己、克己，不可強(qiáng)調(diào)外界的客觀條件，而要從主觀努力上去修養(yǎng)自己，為仁由己不由人，求仁、成仁是一種自覺的、主動(dòng)的道德行為。他還說：“克己復(fù)禮為仁。……為仁由己，而有由人乎哉?”(《論語·顏淵》)“我欲仁，斯仁至矣?！?《論語·述而》)“仁”是依靠自己主觀努力追求所要達(dá)到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，為仁由己不由人，這是一個(gè)由內(nèi)至外的過程，所以要修己以求仁。當(dāng)然，他們把這種理論極端化了之后，就走向了否定外在規(guī)范必要性的歧路上去了，即認(rèn)為只要具有“內(nèi)圣”就自然能施行王者之政，就能成為“仁人”，不需要外在行為規(guī)范的控制。這就是我們上面所說的過于注重道德自律的價(jià)值，而輕視法律對(duì)人的行為規(guī)范的意義。特別是認(rèn)為，對(duì)于“王者”來說，法律卻沒有任何作用。其次，在國家治理的問題上，中國傳統(tǒng)的治國理論被稱作為民本思想，把國家安危、社稷興衰看作民心向背的結(jié)果，而民心之向背又取決于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治國。這就要求施政治國者都要以個(gè)人的人格修養(yǎng)來實(shí)現(xiàn)仁政和德治?？鬃诱J(rèn)為治國應(yīng)該以道德為主，刑政為輔。他說：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”，(《論語·為政》)這里很清楚地表明，孔子認(rèn)為德禮高于刑政；他把政治的實(shí)施過程看作是道德感化過程，他認(rèn)為，為政者“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。”(《論語·子路》)在孔子看來，君臣之間不是靠權(quán)力制約關(guān)系，而要靠禮、忠、信等道德來維系，“君使臣以禮，臣事君以忠”。(《論語·八佾》)孟子重在講仁政，但對(duì)禮也十分重視。以禮治國，以德治國包括社會(huì)治理者自身如何受制于禮，為政以德，即所謂的“修齊治平”、“內(nèi)圣外王”，以及普通社會(huì)成員如何齊之以禮，道之以德，以保證封建社會(huì)的有序和運(yùn)行。重德禮、行德教和禮教，自然需要賢人治國。盡管這些思想對(duì)人們很有誘惑力，但卻是屬于圣人治理的范疇，并不是制度化的德治。所以，中國歷史上的德治遺產(chǎn)并不是可以直接繼承的，而是需要加以根本性的改造，祛除它的“圣人之治”、“賢能之治”的思想內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)那些可以啟迪德治制度化的有益因素。

與以往的社會(huì)治理方式相比，公共管理有著社會(huì)自治的性質(zhì)和內(nèi)容，即使公共管理的主體是政府中的公共管理組織，也無損于公共管理的社會(huì)自治性。正是這種自治性決定了公共管理不同于以往社會(huì)治理模式的那種自上而下的社會(huì)治理。這種新的特征促使公共管理在組織結(jié)構(gòu)上，在行為依據(jù)上，在治理理念上，都不同于以往的社會(huì)治理模式。所以，那些在以往的社會(huì)治理模式中無法實(shí)現(xiàn)的空想，在公共管理過程中就能夠得到實(shí)現(xiàn)。公共管理主體在國家的德治建設(shè)中可以成為一個(gè)示范群體，他們的道德行為對(duì)社會(huì)有著楷模般的影響作用，他們的道德觀念對(duì)社會(huì)有著價(jià)值引導(dǎo)的功能，他們?cè)诠补芾砘顒?dòng)中所遇到的問題有著對(duì)法律規(guī)范的示警意義。當(dāng)公共管理擁有了道德化的制度，在公共管理主體的道德化活動(dòng)中，在治理者們的道德化行為中，全社會(huì)的道德習(xí)慣、道德行為就比較容易養(yǎng)成，就會(huì)逐步形成一個(gè)道德實(shí)踐的環(huán)境，并進(jìn)一步形成系統(tǒng)的穩(wěn)定的良好的道德觀念和價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。

“德治”和“法治”的相輔相成在理論上現(xiàn)在已成為人們的共識(shí)，因?yàn)?，道德講自律，法律講他律，自律和他律能夠相互促進(jìn)和相互支持的。他律可以促進(jìn)人們自律，如果法制完善，人們知道某事在任何條件下都不可為，自動(dòng)就會(huì)促進(jìn)人們自律，加強(qiáng)自我約束，不去做法律所不允許的事；反過來，如果加強(qiáng)自律，人們的道德水平就會(huì)提高，就會(huì)自覺地遵紀(jì)守法，使社會(huì)穩(wěn)定和諧地發(fā)展，從而促進(jìn)法律建設(shè)的完善。但是，在實(shí)際的歷史發(fā)展過程中，德治與法治從來也沒有實(shí)現(xiàn)過統(tǒng)一。所以，德治與法治的問題并不是一個(gè)理論問題而是一個(gè)實(shí)際問題，是一個(gè)需要在歷史發(fā)展中加以解決的問題。也就是說，只有人們能夠發(fā)現(xiàn)一種全新的社會(huì)治理模式，才能夠真正解決法治與德治相統(tǒng)一的問題。而公共管理所代表的服務(wù)型社會(huì)治理模式，就是能夠使法治與德治統(tǒng)一起來的社會(huì)治理模式。

四、德治能否在教育中獲得

對(duì)德治的誤讀并不只是“圣人之治”，更是那種試圖通過教育的方式來實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的道德化的設(shè)想。雖然實(shí)行德治需要社會(huì)治理體系中的全體成員具有清楚明白的道德意識(shí)，但是，這種道德意識(shí)并不只是教育的產(chǎn)物，毋寧說它在根本上并不是教育的結(jié)果，而是道德制度化的結(jié)果。因?yàn)?，?dāng)制度實(shí)現(xiàn)了道德化之后，就會(huì)不教而學(xué)，無論是擔(dān)負(fù)治理角色的還是被治理角色的人們，都會(huì)崇尚道德行為和樂于過著一種道德化的生活。當(dāng)然，這一點(diǎn)只有在公共管理所代表的社會(huì)治理模式中才能實(shí)現(xiàn)。在統(tǒng)治型的德治模式中，道德是被寄托在修身養(yǎng)性的基礎(chǔ)上的，是試圖通過道德教育去實(shí)現(xiàn)德治的。在《大學(xué)》中，我們讀到的就是這種建立德治之思維路徑的典型形式，“大學(xué)之道，在明明德，在親民，在止于至善。知止而后有定，定而后能靜，靜而后能安，安而后能慮，慮而后能得。物有本末，事有終始，知所先后，則近道矣?！逼鋵?shí)，通過道德教育并不能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的德治，對(duì)于作為道德載體的個(gè)人來說，在教育中樹立起來的道德意識(shí)可能會(huì)因某一偶然事件而頃刻喪失殆盡。這個(gè)基礎(chǔ)喪失了，德治也就不可能了。所以，建立在個(gè)人道德修養(yǎng)基礎(chǔ)上的德治是虛幻的德治，只有謀求制度的道德化，才能建立起穩(wěn)定的德治。

如果在一個(gè)極其一般的意義上使用“教育”的涵義，是可以說德治之中包含著對(duì)治理者和被治理者的道德教育的。但是，這種教育與我們通常所講的那種刻意追求的要達(dá)到某種直接效果的教育是不同的，而是作為一種次生效應(yīng)而存在的。也就是說，德治的直接目標(biāo)是建立起道德化了的制度。在這個(gè)制度框架下，人們得到的是一種客觀化了的必然教育。在這里，制度即師，由于有了道德化的制度，人的行為都會(huì)自然而然地具有道德特征，人們處理一切事務(wù)，都會(huì)包含著道德判斷和道德評(píng)價(jià)。

總之，德治并不是人們所誤解的那樣，是一種通過道德教化的途徑來實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的方式。德治是一種通過認(rèn)識(shí)人們之間的倫理關(guān)系并在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上作出制度設(shè)計(jì)和安排所確立起來的倫理化制度體系，只有這樣，才能夠?yàn)樯鐣?huì)治理的目標(biāo)、行為體系以及治理活動(dòng)中的各種程序的合道德性提供保證。所以，德治與法治一樣，都是一種制度性的社會(huì)治理方式。在這個(gè)問題上，西方國家推崇法治而貶低道德同中國古代儒家的“德主刑輔”都是錯(cuò)誤的。在制度建設(shè)方面，德治與法治是兩個(gè)維度，而且是不可分割的兩個(gè)維度，只有把法治的理念與德治的理念結(jié)合起來，同時(shí)在這兩種理念之下來社會(huì)治理制度的設(shè)計(jì)和安排，才會(huì)獲得一種理想的社會(huì)治理模式。如果說以往的社會(huì)治理模式在制度設(shè)計(jì)和安排都或者片面地強(qiáng)調(diào)了法治一維或者片面地強(qiáng)調(diào)了法治一維或者片面地強(qiáng)調(diào)了德治之維的話，那么公共管理的制度設(shè)計(jì)與安排，首先需要把德治的理念與法治的理念統(tǒng)一起來，努力去建立一種法治與德治的相互包容和相互滲透的社會(huì)治理體系。

五、宗教、信仰與信念

在宗教產(chǎn)生的路徑中，也許存在著這樣一種可能，那就是宗教的教義和思想是來自于世俗的觀念，是將世俗社會(huì)中流行的道德主張和規(guī)范以宗教信仰的形式再現(xiàn)出來。而且，一旦以宗教的形式再現(xiàn)的時(shí)候，就被神圣化了。如果果真如此的話，那么也可以把宗教看作是現(xiàn)世倫理精神和道德要求不能得到充分滿足的結(jié)果。當(dāng)世俗道德轉(zhuǎn)化為宗教教義的時(shí)候，道德信念也同時(shí)轉(zhuǎn)化為宗教信仰。這時(shí)，道德自身已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的改變，它已經(jīng)不再屬于道德的范疇，不再是倫理學(xué)研究的對(duì)象，而是以宗教的形式存在和屬于信仰的內(nèi)容。倫理學(xué)探討善以及善成為可能的途徑，宗教也講善并提出了致善的道路，但是，倫理學(xué)設(shè)定為道德最高境界的善與宗教所倡導(dǎo)的善并不是一回事，致善的道路也存在著根本性的不同，至多也只是形式上的相近而已。

可是，宗教中的信仰概念在世俗的社會(huì)科學(xué)中受到了濫用。在整個(gè)近代社會(huì)中，一些富有理想的法治主義者往往也帶有宗教信仰的情結(jié)，他們希望在法制社會(huì)中培養(yǎng)起對(duì)法律的信仰，并用這種信仰來彌補(bǔ)法律形式化、工具化的缺陷?？墒?，需要指出，對(duì)于信仰的任何期求，都是屬于陳舊的意識(shí)形態(tài)的范疇。因?yàn)?，任何信仰都是建立在塑造出某一終極信仰實(shí)體的前提下的，對(duì)法律的信仰也就是把法律置于這樣的終極實(shí)體的地位上。當(dāng)終極實(shí)體確立起來之后，就會(huì)沿著這一終極性實(shí)體的邊緣，生長起體系化的信仰客體，并在這個(gè)基礎(chǔ)上形成一個(gè)信仰體系。這種信仰體系的結(jié)構(gòu)，是屬于等級(jí)化的結(jié)構(gòu)，而且是等級(jí)化結(jié)構(gòu)的權(quán)力體系。所以，任何信仰都傾向于造就等級(jí)化的權(quán)力關(guān)系。反過來，信仰也是與權(quán)力關(guān)系聯(lián)系在一起的，人類社會(huì)中的信仰普遍化的時(shí)代，往往也是權(quán)力關(guān)系占支配地位的時(shí)代。

在權(quán)力關(guān)系走向衰落的地方，信仰也會(huì)趨向于衰落。權(quán)力關(guān)系與信仰是互為前提的兩個(gè)方面，一方面，任何形式信仰都必然會(huì)造成社會(huì)的等級(jí)化和權(quán)力關(guān)系化；另一方面，在等級(jí)化了的和權(quán)力關(guān)系化了的社會(huì)中，必然會(huì)產(chǎn)生出某種信仰。在這個(gè)意義上，我們說，信仰決不是一個(gè)社會(huì)中的少數(shù)人通過努力可以建立起來的，也不是少數(shù)人通過努力可以消除的，更不是某些知識(shí)體系的發(fā)展可以取代的。甚至，一個(gè)社會(huì)在不同的信仰之間作出選擇，也是受著社會(huì)的等級(jí)化的狀況和權(quán)力關(guān)系體系的具體情況所決定的。所以說，信仰的出現(xiàn)是有著客觀基礎(chǔ)的，如果一些人不顧及信仰的客觀基礎(chǔ)，一味任性地去研究如何確立某種信仰體系，就只能屬于巴比倫人建造空中花園或通天塔之類的浪漫追求。

在我們所描述出來的歷史圖式中，傾向于產(chǎn)生信仰的等級(jí)化社會(huì)是與統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式聯(lián)系在一起的。嚴(yán)格說來，無論是宗教性的或非宗教性的信仰，都應(yīng)當(dāng)是這一社會(huì)中的事情。當(dāng)這類社會(huì)開始走向解體的時(shí)候，實(shí)際上信仰的基礎(chǔ)已經(jīng)開始有了根本性的動(dòng)搖。代之而起的管理型社會(huì)治理方式還是一個(gè)權(quán)力關(guān)系中心的體系，它所賴以產(chǎn)生的社會(huì)中還沒有實(shí)現(xiàn)充分的實(shí)質(zhì)性平等。在這種社會(huì)條件下，信仰還會(huì)存在。但已經(jīng)遠(yuǎn)不象在等級(jí)化的和統(tǒng)治型社會(huì)治理模式發(fā)揮作用的社會(huì)中那樣重要了。即使信仰對(duì)于一些特殊的人群還是生命的依托，但對(duì)于整個(gè)社會(huì)的存在和發(fā)展，已經(jīng)不具有決定性的意義了。

在此，我們也看到，統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式總是與信仰聯(lián)系在一起的，在統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式發(fā)揮作用的地方，必然有著某種或某些信仰與之相伴。所以，信仰的存在也可以看作是統(tǒng)治型社會(huì)治理模式的特征或者基礎(chǔ)。如果一個(gè)社會(huì)中存在著普遍的信仰危機(jī)的話，實(shí)際上是統(tǒng)治型的社會(huì)治理體系的危機(jī)。如果經(jīng)過若干時(shí)日，信仰危機(jī)的問題得到了解決，重新確立起了信仰，那么這個(gè)社會(huì)實(shí)際上又恢復(fù)了它的統(tǒng)治型的社會(huì)治理。如果這個(gè)社會(huì)進(jìn)入一個(gè)不再確立任何形式的信仰的時(shí)期，那么，它實(shí)際上是已經(jīng)找到了統(tǒng)治型社會(huì)治理模式的替代形式。當(dāng)我們說統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式是與信仰的存在聯(lián)系在一起的，同時(shí)我們又認(rèn)為統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式屬于德治。這樣一來，就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問題，信仰與德治是一種什么樣的關(guān)系呢?

在對(duì)人類已有的信仰普遍發(fā)揮作用的社會(huì)進(jìn)行考察時(shí)，人們不難發(fā)現(xiàn)，凡是存在著信仰的社會(huì)，都會(huì)以德治的形式出現(xiàn)。即使在現(xiàn)代社會(huì)，凡是具有信仰特性的人群，也會(huì)在其中表現(xiàn)出權(quán)力關(guān)系的線索和德治的情景。但是，這只是一種表面現(xiàn)象，有時(shí)可能是一種假象，信仰并不必然產(chǎn)生德治化了的社會(huì)治理。因?yàn)椋m然信仰對(duì)道德意識(shí)的生成是有著積極意義的，但信仰本身并不必然與道德相聯(lián)系。信仰之于人，是一種外在的客觀力量，是在人的精神創(chuàng)造實(shí)體化之后又反過來壓迫人的力量。如果人在這種信仰的前提下生成合乎道德規(guī)范的行為的話，那并不是道德規(guī)范的作用結(jié)果，而是信仰的結(jié)果。在本質(zhì)上，并不屬于道德性的。道德與信仰是不同的，道德根源于人的自覺，是一種內(nèi)在的主觀力量。

道德直接生成一種信念，而不是生成信仰。但是，由于人們往往容易把這種來自于人的內(nèi)心自覺的主觀信念混同于來自于外在的壓迫力量的信仰，才會(huì)把道德與信仰聯(lián)系在一起。德治的客觀基礎(chǔ)是倫理關(guān)系，主觀依據(jù)是道德。德治并不必然與信仰相聯(lián)系，信仰并不必然產(chǎn)生德治，德治也并不必然要求信仰的支持。信仰與德治在歷史上的聯(lián)系，或者僅僅是表面現(xiàn)象，或者只是一種假象。這也說明，歷史上那些所謂的德治，實(shí)際上并不是真正的德治，只是在表現(xiàn)形式上有著德治的特征而已。

歷史證明，在歐洲中世紀(jì)，信仰就不是與德治聯(lián)系在一起的。在那個(gè)時(shí)期，所擁有的那種超強(qiáng)力的信仰恰恰成了德治的對(duì)立物?？墒?，我們又需要對(duì)信仰與德治共存的事實(shí)作出解釋。在我們看來，原因在于歷史上的德治，即統(tǒng)治型社會(huì)治理模式中的德治，一方面建立在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上，是依據(jù)道德規(guī)范而進(jìn)行的社會(huì)治理；另一方面，這種治理同時(shí)又是屬于等級(jí)化的社會(huì)治理，它的倫理關(guān)系基礎(chǔ)與權(quán)力關(guān)系同構(gòu)，倫理關(guān)系同時(shí)也有著權(quán)力關(guān)系的特征，或者說是以權(quán)力關(guān)系的形式存在的。這一點(diǎn)恰恰是信仰與德治在歷史實(shí)際表現(xiàn)上相聯(lián)系的謎底，是權(quán)力關(guān)系使兩個(gè)并不有著必然聯(lián)系的東西聯(lián)系到了一起。這就說明，當(dāng)倫理關(guān)系脫離權(quán)力關(guān)系而成為一種相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)關(guān)系的時(shí)候，以此為基礎(chǔ)的德治就會(huì)遠(yuǎn)離信仰，與之相伴的是一種理性的道德信念。道德信念與法律信念是相通的，它們之間是可以相互支持和相互轉(zhuǎn)化的，法律信念可以轉(zhuǎn)化成道德力量，而道德信念則可以成為法律得到遵守的前提，甚至在法律規(guī)范出現(xiàn)空缺的時(shí)候，道德信念也能夠彌補(bǔ)其缺陷。