第三領域發展
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[內容提要]本文認為“國家與社會”的分析框架在解釋中國問題時存在一定的限度，同時為避免“第三部門”的內涵歧義性，作者提出了一個與公域和私域相對應的概念：第三領域。并結合中國政治-社會結構的歷史和現實說明了這一概念的所指。然后從國家能力與國家權力間關系的角度，從理論上分析了我國從全能主義政治向后全能主義政治轉型過程中第三領域的發展難題。作者指出這些難題的形成主要是國家權力的非現代性配置傳統造成的，而欲推動中國第三領域長遠而理性的發展從而提高中國的國家能力，近期內最緊要的問題就是第三領域進一步的“去國家化”，從而為以后建立起公域，第三領域和私域之間對等合作的政治關系打下基礎。
[關鍵詞]國家權力國家能力第三領域公共領域發展難題去國家化
一第三領域的內涵界定
本文使用的第三領域的概念，主要區別于傳統的國家與（市民或公民）社會的二元分析框架，同時也有別于目前中國學術界較為流行的“第三部門”的概念。
1粗線條的國家與社會的二元分析框架及源于西方政治實踐的相關理論在中國并不具有較強的解釋力。
按照《布萊克維爾政治學百科全書》對市民社會（Civilsociety）這一概念的權威性解釋，現在通常使用的“市民社會”是指：“國家控制之外的社會和經濟安排，規則，制度。”（P125）它強調的是相對于國家公共權力的私人活動空間，尤其是社會自治和自由交易的領域;其中也隱含著一個基本的現代性命題，即：國家與社會應該有一個明確的權限劃分，未經公共協商或契約，國家不能任意侵犯社會內部的自主活動。雖然在公民社會理論上非常重要的政治思想家的論述和側重點各有不同[1]，但公共領域和私人領域二分，私人領域和社會領域獨立并制約公共領域的擴張是近代以來西方自由主義國家理念的主流。
以這一基本理念和分析框架反觀中國政治-社會結構演變史，我們可以發現中西方在國家與社會關系的發展邏輯上走的是迥然不同的兩條道路。有關這一點，秦暉先生使用的大共同體與小共同體[2]的概念很有說服力。秦先生的觀點是：西方近現代的國家與社會關系的演變是從小共同體本位發端的，也就是社會學家滕尼斯所謂的從（?。┕餐w向社會的演變，因而社會力量的自治傳統影響到西方國家民族國家建立之后社會與國家間的關系。也就是社會有自己的活動權限并制約國家權力的濫用。但是中國傳統的社會卻是一個大共同體，國家權力廣泛的滲透力已基本上破壞了傳統小共同體自治的紐帶。而因為國家權力全社會范圍內滲透事實上的難度（即所謂的“天高皇帝遠”），中國在底層社會尤其是農村社會，還是有一定程度和范圍內的自治。但這種社會的自治是不確定的，其權利也未得到國家法律上的保證，對國家的制約更是極其有限，相反，這一領域在一般情況下都未超出過國家的權力限制。這里說的是中國古典社會。
中國近現代以來的社會，雖說也曾出現過一個短暫的國家與社會合作的歷史，也就是清末預備立憲前后紳商階層的崛起并自覺到自身的利益（尤其是對產權界定的呼吁）（劉偉，2003），社會力量通過國會請愿和在地方咨議部門開會討論的形式得到了一定體現。但這一局面很快就為二十世紀初以來中國社會的全面危機所阻斷，也就是鄒讜先生所言的全能社會的苗子在這種危機中就已埋下。而全能社會的特點就是：“政治機構的權力可以隨時地，無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域?！保ㄠu讜，1994，P69）為克服全面社會危機，客觀上要求黨政組織體系全面重塑社會關系從而集聚有限的社會資源實現民族獨立。按照鄒先生的觀點，中國建國之后理應收縮黨政結構的權限范圍，培養社會自治空間，但是全能主義的政治卻愈演愈烈，直至這樣的悲劇產生。1978年中國以向社會領域“放權讓利”為特征的改革進程，客觀上釋放了相當的社會自由空間，而社會也在輿論表達和結社活動方面初步形成了公民社會的雛形。但是因為全能主義政治的慣性和執政黨危機感的延續，在國家對社會力量的展示尚無應有的理性準備時就發生了比較兩極化的國家與社會的正面交鋒。結果是眾所周知的八十年代末的政治事件。這說的是建國以來中國全能主義政治發展的基本歷程。可以看出，在全能主義政治形態下，社會是沒有自己的合法空間的，公共權力的觸角深入到人們生活的每一個角落，而那些本來應首先具備社會自治組織特征的團體也被體制化和國家化。在此情況下談論國家與社會二分和社會對國家權力的約束與中國的政治事實不符。同時，如果將社會約束國家作為中國將來政治狀態的應然格局，其中的基礎和傳統近于無，而要實現這一應然狀態的途徑和艱難程度也非西方國家所能比擬。所以我強調的是并非以西方的國家與社會二分的理論分析一下中國就夠的------顯然，這是非常表面的。
情況在二十世紀九十年代初期鄧小平先生重新啟動改革進程后得到了一些改變，但是具體到中國社會的基本結構時，基本的問題或沖突主要還不是國家與社會間關系所能解釋的了的。正如張靜先生在一次關于法團主義的講座中所提到的國家與社會的分析框架在解釋當前中國社會基本政治問題時的限度：
“有個學者叫Solinger，她在武漢的研究得出這么一個結論：如果按照國家和社會的框架，肯定你會說商人正在擺脫國家的控制。但他的研究沒有支持這個論斷，她說在商人和政府的關系里，她發現的是相反的情形。是這些商人都試圖和政府聯系，都化解界限，而不是試圖和政府劃清界限。他們想法設法要把政府的人拉到自己的集團里來，他們也很想到政府里邊去。所以Solinger說，在中國，商人集團和在西方其他地方很不同。在那些地方，商人有獨立的資金來源，可以在獨立的時空中去操作，然后獨立承擔風險，獨立決策。但在中國，所有剛才說到的這些獨立資源，商人都沒有。他唯一的資源就是和官方靠攏，然后通過他和官方的關系來獲得剛才所說的資源。就是說，他不是一個獨立的商業團體，也不能夠和政府盡可能地劃清界限，來經營商業?！?/p>
張先生的結論是：
“在中國并沒有出現一個國家和社會分離的狀況，而是社會中的某一部分和國家中的某一部分密切地結合，形成一個新的集團，這個集團可以是政治性的，也可以是商業性的。這是中國一個新的發展現象，而這個現象在很多西方社會并沒有發生?！保◤堨o，1998）
所以九十年代鄧正來等學者關于市民社會的熱烈討論，雖然在學術上自有其不可低估的意義，但國家與社會的分析方法在適用于中國時，更多的是需要謹慎。寄希望于商人團體的力量增長而促成獨立自主的市民社會誕生，至少在近期中國是不太現實的。原因正如前文引述的張教授所言。而國家與社會的二元分析其實是對一個社會政治-社會結構的極大簡化。[3]國家主要是以強制性為基礎的公共權力的活動空間，而社會是一個相對于公共權力的私人活動領域。但中國到目前為止是否存在一個嚴格的常規性的社會空間是很有疑問的。因而，理解中國總體社會政治體制背景，有必要對中國國家與社會關系的獨特性有所認識，而黃宗智先生的“第三領域”概念對理解這一問題是頗有助益的。黃宗智（1999，P429—440）認為：在分析中國國家與社會關系時，源自西方的國家與社會兩極化模型難以奏效，因為在中國國家與社會之間或者“公域”與“私域”之間，存在一個國家與社會都參與其間的區域，此區域稱“第三領域”。近代以來隨著中國國家政權建設的發展，這一領域呈現不斷擴展和制度化的趨勢：在晚清，表現為國家官吏與士紳領袖在此領域內合作進行公益活動，在民國時期則表現為地方商會或自治社團與國家在此域內的擴展的、持續的、出現制度化趨勢的合作。
2由此可見，中國至今為止并未有過真正的獨立的公民社會的歷史，而目前的社會領域的自治狀況又極其模糊。因而本人在堅持以前的一個基本概念（即“公共領域”）的基礎上，結合黃宗智先生對“第三領域”的解說，表明本人對這一概念的認定和理解。
在中國的政治-社會結構中，從“理想模型”上看，存在三個最基本的活動領域，第一個領域即是公共權力的活動領域，簡稱“公共領域”（劉偉，2001）;第二個領域是私人生活和以自由交易為核心的經濟領域，簡稱私人領域或私域;第三個領域是具有公共性的社會空間，在中國這個空間里，國家力量的滲透和社會自主傾向之間一直相互爭奪，相互糾纏，而且更多的狀況都是國家權力的滲透占主導地位。相應的，三個活動領域的主體分別是國家（政府組織）；企業與個人；國家與非政府公共組織。由這一定義可以看出，第三領域更準確地說就是社會中的公共領域，相對應的，第一領域即狹義的公共領域僅限于公共權力的常規活動領域，而第二領域即私域實際上是社會中的私人領域。鑒于單純的國家與社會的二分框架的粗線條特征，在解釋中國問題特別是當前中國政治-社會狀況時的限度，寬泛的社會范疇只有進一步細化為純私人領域和第三領域時才能具有解釋力。同時，中國社會力量的增強并最終形成獨立自主的自治空間從而與公共權力平等互動，只靠純私人領域的經濟力量的增強并不現實，至少僅僅靠商人的力量并不能完成所謂的中國公民社會的建構。相反的，中國公民社會，或者說真正的社會空間現代性的實現，主要依靠的是第三領域現代性的實現，也就是第三領域公共性的實現和“去國家化”的實現。[4]第三領域真正的自主實現后，才能有力推動私域向現代的轉型。
3當然，用第三領域很容易讓人想到目前較為流行和通用的“第三部門”（thethirdsector）。就兩者的內涵而言，第三領域較為接近第三部門。但為求定義上的一致，即與公域和私域相對應;更是為了區別這兩個概念的細微之處;同時也是為了地道地解釋目前中國的現實，我更傾向于采用第三領域這一比較正式的概念。這需要進一步解釋。就目前學術界對第三部門的定義來看，歧義較多。最早使用第三部門概念的是Levit，他將從事政府和私營企業“不愿做，做不好或不常做”的事的組織歸為這一類組織。在美國，第三部門也常被稱之為獨立部門，在其他國家也有各種各樣的叫法如：非營利組織，慈善組織，志愿者組織，免稅組織，非政府組織，社會經濟，公民社會，等。（王紹光，1999，P6）可以看出，對第三部門的界定是針對西方現代性基本實現后的狀況而來的。為糾正政府失靈和市場失靈而突出社會公共組織的地位和作用，這一組織的獨立性和自治色彩在這些國家比較明顯。況且僅僅從性質和功能上來看，前面的各種叫法之間存在著外延上的不一致，比如，非政府組織的外延就比慈善組織的外延要寬廣，它還應包括社區自治組織，但社區自治組織并不是慈善組織;而公民社會的概念顯然也要比非營利組織要寬廣得多。也就是說，目前人們在使用第三部門時并未就這一部門內部的復雜狀況給予細致的分析和界定，而是寬泛的將政府和企業之外的空間都歸為第三部門。在政府功能定位和發揮以及市場功能定位與發揮都比較完善的西方發達國家，這樣定義未嘗不可。但具體到中國的語境，特別是中國這類組織的實際情形，比照西方第三部門的一些理論和分析方法時并不是很能奏效。比如，中國目前的公益組織更多的都是體制化的，在中國大部分民眾的眼里，它們是一個準事業單位，以至于有學者將社會團體歸于中國的政府體系中去（陳紅太，2001），他們的領導人也是我們的干部。第三部門承擔的主要不是糾正市場失靈和政府失靈，而更多的是政府政治安排的一種結果。所以，我不傾向于使用第三部門的概念，而改用第三領域。在中國的語境下，第三領域主要包括社區組織（農村社區和城市社區），公益組織和職業共同體組織（如記者協會和知識分子共同體）的活動領域。這些領域，就目前來看，都更多地體現著雙重性和轉型的色彩。國家權力的介入，對體制內資源的偏向依賴，自治性不高，獨立性不強，聲音不能常規而有力地在公共輿論中得以呈現，等等。都讓人不能回避地考慮中國第三領域的特殊現狀和發展前景。無疑，這一境遇的獨特性和復雜性有別于西方國家，而出路也將有別于西方所經歷過的道路。只有立足于中國第三領域的實際狀況才能尋找到改善這一領域的辦法。
二第三領域的治理：國家權力與國家能力的悖論
前文已基本廓清中國第三領域的所指。接下來的問題是，在中國的國家治理中，公域，私域和第三領域之間的關系狀況如何，為實現較高的治理績效，國家權力的配置應該在這種關系中作何種調整。
關于當前中國公域與私域之間的關系狀況，我曾在一篇論文中作了基本的探討（劉偉，2001），這里就不再贅述。本文主要關注的是中國公共權力與第三領域的關系狀況和發展前景。
考慮到目前中國最基本的政治-社會狀況的特征就是從全能主義社會向后全能主義社會的轉型，社會的發展呈現著多種可能性，各派力量和各種思潮都試圖在這個轉型中灌注自己的理念和訴求[5]，為求得基本的理性共識，這里就需要引入一對最基本的概念，即國家能力與國家權力的區別。所謂國家能力是指公共權力在理應發揮作用的領域能夠有效的實施其活動并達到預期的治理效果，而國家權力是指公共權力實際上延伸的深廣度------我強調“實際上”這三個字是因為真正影響第三領域發展的也正是事實上公共權力所實施的限度，而本文要作的更多的是實然分析。所謂的國家權力與國家能力的悖論，通俗的講就是，在國家權力很大的條件下，實際的治理能力和效果卻很差，因為公共權力向它不該侵犯的領域的入侵不僅消耗公共權力的能量，而且會帶來負面的結果，導致公共權力應該處理的問題不能得到有效及時的解決。與此狀況相比較的是，在憲政國家，國家權力受到了嚴格的限制，不侵犯私人領域和社會領域的事務而是將這些事務交由個人和自治組織處理，這樣的權力安排恰恰收到良好的治理效果。[6]
對此問題李強先生曾在一篇批評胡鞍鋼和王紹光的《國家能力報告》一書的基本概念錯誤時有過深入而精彩的分析。（李強，1998）在另一篇長文中，李先生進一步分析了這一問題。他說：
“中國改革中出現的困難在很大程度上也是由于全能國家導致國家的無能。頗具悖論意義的是，全能主義國家以追求強國家為起點，卻以弱國家作為結局。全能主義國家享有無限的權力，在表面上似乎十分強大，但是，強大背后卻是國家在提供公共產品方面的無能。這里的邏輯并不復雜：寬泛的國家權力需要龐大的官僚機器，維持龐大的官僚機器需要巨大的公共財政收入。財政不足幾乎是所有全能主義國家難以克服的頑疾。更何況，國家權限太大，國家控制資源太多，必然扭曲社會的經濟活動，使特定個人與群體經濟活動的成敗在很大程度上取決于國家的支持或抑制。這樣，國家管理人員就會有廣泛的尋租機會。尋租不僅造成社會的不平等，而且會大大削弱國家提供公共產品的有效性，使國家在保護產權，提供公平的競爭規則，保護國家利益方面軟弱無能?！保ɡ顝?，2001）
李先生說的是強國家權力造成的對社會私域的破壞，從而導致公共權力治理能力的低下。其實這一情況在涉及到中國公共權力與第三領域關系時同樣適用。第三領域就其本身的訴求而言是成為社會自主空間，但是全能主義國家的特點就是不受憲法和法律的限制而按照自己的意志行為，這在建國后相當長一段時間里體現得非常明顯，那時候中國第三領域中國家主導和控制的比重占絕對優勢，社會的聲音和利益基本要被統攝到國家建設的計劃網絡中，更重要的是國家權力全面壟斷社會最重要的資源，第三領域的自治資源嚴重匱乏。改革之后，中國的第三領域慢慢積聚了一定的資源，從而有可能進行一定程度上的自治，但是全能主義時代的政治慣性，主要是制度設計上的路徑依賴和政府官員的傳統作風（當然這里也牽涉到在沒有有效的法律制約的情況下的官員的逐利行為）。直到目前，政府對第三領域內的組織主體都實行了嚴格的管理和限制，其結果是相當部分的公共組織處于“灰色狀態”[7]，這是其一。其二就是，所謂的計劃管理時代或者是全能主義時代的一些組織實體依然不能脫離體制的重重束縛從而真正成長為第三領域的活動載體。在中國，基本上登記的社會團體，不管是否具有政治訴求，政府基本上都按照政治的考慮對其進行安排，純公益性的社會團體如環保組織和教育公益或殘疾公益組織，依然會掛靠在政府的組織序列中。那些規模較大的組織如所謂的“工青婦”就更不用說了。政府對這些組織的安排其實是出于政治上的考慮，特別是政治穩定的考慮。但是中國第三領域的長遠發展必然需要這些組織更多地傾向于社會發展的切實需要。
下面僅以目前第三領域組織實體的登記管理條理說明全能主義政治的慣性（限于篇幅，有關中國第三領域中社區自治的發展，我將在另外的文章中論及），概括的講就是：國家權力幾乎滲透到第三領域最關鍵的部位。雖然理論上可以將這一現象歸入所謂的國家政權建設，但是在沒有社會自治空間基礎上的國家政權建設正好是現代國家發展過程中的的大忌。
《社會團體登記管理條例》（第六條）規定：民政部門是唯一的社團登記管理機關；“國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上人民政府授權的組織，是有關行業、學科或者業務范圍內社會團體的業務主管單位”?！稐l例》賦予了業務主管單位廣泛的管理權限和管理責任。第九條規定：“申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，由發起人向登記管理機關申請籌備。”也就是說，只有先找到一個愿意當“婆婆”的業務主管單位，才有可能成立社團。那么業務主管單位的職責是什么呢？《條例》第二十八條規定：“業務主管單位履行下列監督管理職責：1負責社會團體籌備申請、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查；2監督、指導社會團體遵守憲法、法律、法規和國家政策，依據其章程開展活動；3負責社會團體年度檢查的初審；4協助登記管理機關和其他有關部門查處社會團體的違法行為；5會同有關機關指導社會團體的清算事宜?！睂嶋H上，業務主管單位的職責遠不止這些?！稐l例》還算講究策略，有些話沒有直截了當地說出來，而民政部門就不客氣了。民政部主管官員主編的《社團管理工作》一書規定，業務主管單位要“對已經登記的社團負責日常管理?！渲饕獌热莅ǎ贺撠煂ι鐖F負責人和社團專職工作人員進行經常性的形勢、任務和思想政治教育，使其熟悉并遵守國家的法律、政策；負責對社團負責人的選舉和換屆任免的審核、社團專職工作人員的黨組織建設、工作調動、工資調整、職稱評定等方面的管理；負責對社團的重大業務活動（包括召開研討會）、財務活動、接受資助和外事活動進行審查及管理；負責對社團內部組織機構的調整、增減等進行審查并提出意見，并督促社團到原登記管理機關辦理變更、注銷登記手續。同時，協助社團清理債權債務并出具債務完結證明等善后工作?！睆闹锌梢院苋菀椎乜闯觯T多完全可以由社團組織自行解決的事務，公共權力依然不愿意放棄對這些領域的入微關注。
這樣一來，業務主管單位的巨大權力就會帶來雙重后果：第一，業務主管單位對社團的控制無所不包、無所不在，而只有政府機構及其授權的組織才有資格成為業務主管單位，這樣一來，《條例》就把所有的合法社團都置于政府的直接控制之下，從而徹底剝奪了社團的自主權和自治的可能性。第二，業務主管單位的巨大責任使得它不愿擔當社團的“婆婆”，從而使社團因為找不到“婆婆”而無法申請成立，提高了社團的“進入門檻”。可見，就在市場化改革逐步摧毀經濟領域之中的計劃管理體制的同時，在中國的社會領域中卻正在“從無到有”地建設社團的計劃管理體制。[8]
如果進一步深究，政府對社會團體之所以千方百計地體制化或者使其處于非法狀態而不能得到名正言順的發展，原因恐怕與中國歷來的政府對社會組織化的恐懼和擔憂的傳統有關。自秦以后，中國的國家權力就落實到每個人身上，即所謂的“編戶齊民”，全面規劃個人的活動范圍（秦暉，1999），在國家權力控制下的個人是安全的同時也可以達到為國（在過去實際上是為當權者）所用的目的。在此情況下，全國的個人其實也是高度組織化的，只不過這種組織化是由權力自上而下人為造成的。那種基于一定范圍內的公共目的而進行的自發的組織化，從來都是受到政府的嚴密監視和控制的。但是，在現代國家的政權建設過程中，這種傳統的思路被置換成全能主義的政治安排而且有過之而無不及。其中的核心問題就是國家權力的無限擴張，國家意志的無限張揚;這就必然導致對社會自主價值的漠視和對社會自主組織化的壓制。改革以來因為國家實際的控制能力有限從而將部分領域下放給社會，也接受了部分社會團體的登記，但正如前面所指出的，目前中國第三領域的社會團體基本上還是依賴官方的支持才能發展。
但是在這種強勢國家權力的管制模式下，政府對第三領域的治理能力又如何呢？
雖說無論是在資金投入方面還是在領導人的指任方面，對體制內資源的依賴可以帶來社會團體短期內的相當便利。因為由體制內干部兼任社會團體的負責人可以吸收到更多的資源，而政府也愿意對這樣的社會團體予以財政上的支持。這在社會轉型初期社會團體發展過程是不可避免的，因為在此之前社會團體是被完全體制化而幾乎沒有自主性的，為掙脫體制的全面控制而試圖顯示自身的獨立價值和自主性，開始是在體制內的庇護下作些自主的活動拓展自己的活動空間，待事情做成之后為自身進一步自主性的爭取準備話語資本。[9]但是這種雙重身分卻影響了這些社會團體在公眾中的可持續信度，本應作為第三領域主體的社會團體卻沒有獨立自主的活動空間，而只有依靠政府的庇護才能發展，這一局面從長遠來看是不能不讓人感到憂慮的。因為任何社會團體的長遠而常規化的發展，倚靠體制內資源和個人魅力型的領導是不夠的，它最終要走向獨立的科層化道路，實際上就是第三領域內部的制度建設，沒有自主空間保證的制度建設顯然是難以期待的。這是情況之一。
情況之二是，本來可以交由社會團體去辦的事情，卻因為前面所講的登記體制而使大部分社會團體不能合法地履行這一職責。眾所周知，社會團體的資源主要是依賴于成員貢獻，公眾捐款和企業贊助三種形式，雖說也有依賴政府財政的，但僅僅依靠政府財政肯定不可能長遠的發展下去。社會團體承擔責任所動用的更多的是私域和第三領域的資源，這其實是對政府財政負擔的一種分擔。而同樣的資源，以政府財政的形式通過政府的運作往往并不能有效的處理第三領域中的具體事務。因為就對第三領域具體組織和部分的情況而言，處于第三領域的組織對具體情況無疑更有發言權。所以，政府包攬了太多的第三領域的事務并不利于國家能力的理性發揮。而至于說社會團體本身作用的發揮也可能不力，那是因為相關的制度建設不完備，而不是因為自治的實現。而相關制度的建設更多的就是國家權力的責任了。這一點在后面還要談到。
情況之三是，正是因為社會團體登記體制的弊端，使得本來可以合法運行的團體處于灰色狀態?；疑珷顟B的組織將給政府的治理帶來困難和合法性上的障礙。也就是說，既然沒有登記，這些團體就不會主動去接受政府的檢查;也同樣是因為沒有登記，只有在這些團體從事的活動影響較大時政府就以“非法”的名義加以取締。這其中的收縮余地完全由政府把握，因為話語權在政府一方?！盎疑珷顟B”下的社會團體的活動將處于不確定和不安全的狀態下，其實際的功能發揮也較有限。而本由這些組織承擔的社會功能，政府又不能有效的介入。社會的治理結果仍接近于無序的狀況。
情況之四是，對于第三領域的社會團體，政府的功能主要是提供一個常規而有序的法律和制度環境。給予社會團體相當的活動自由度，在社會團體的活動的確侵犯公共利益的時候才給予法律途徑的處理。而不是完全由政府單方面的認定來決定第三領域中組織實體的處境和命運。正是因為政府對第三領域的一貫占據而對社會團體的地位和作用未能有一個理性的認識，所以直到今天，這個雙重管理體制還沒有得到改變。第三領域最需要也是第三領域無法完成的外在制度環境建設，政府并沒有真正發揮它應當發揮的作用。所以，在這一點上，政府的能力同樣是低下的。例如，當前，我國的現實情況是，迄今為止還沒有一家獨立的評估機構，而媒體大多習慣于報喜不報憂、公眾則缺乏暢通的監督渠道，至于政府部門的監督也僅限于形同虛設的年檢。在外部監督嚴重缺位的情況下，中國第三領域組織實體的公信度也難以建立。而建立這樣一個評估機構恰恰是政府更應該努力或推動的方向。
最后一點需要補充的是，一個健康的現代社會結構，缺乏有效的社會中間層也就是本文所論的自主的第三領域，將在危機降臨時暴露其致命的弱點。前不久爆發的非典危機正好顯示了中國第三領域自主性的缺乏，政府為解決這一問題所花費的巨大成本正好說明在第三領域自治不足的情況下政府治理能力的限度。這不能不說是一次鐵的教訓。
總之，在目前的政治體制下，全能主義的政府理念和作法依然在第三領域相當程度地存在著。這不僅阻礙了第三領域組織實體在該領域治理中優勢的發揮，也不利于政府在應該發揮功能的法律領域取得成效。結果就是，目前整個社會的治理成效依然不夠理想。公眾依然偏向依賴政府的行為，而眾多的社會團體在面臨國家權力擠壓的同時，不僅面臨著商業化的殘酷壓力，也面臨著公眾的“志愿不足”問題。而社會團體這一艱難處境的形成都可以從政府在制度建設，角色界定[10]和公益優先等方面規劃的失效中找到原因。三后全能主義時代中國第三領域的發展：問題與展望
前文在國家能力與國家權力間關系的分析框架下呈現了我國目前公域與第三領域之間的關系狀況。行文至此，必須說明的是，中國第三領域的發展難題的原因是多方面的，如社會資本不足，自律機制和它律機制不成熟，社會資源不足等等。但如果考慮到中國第三領域的歷史和長遠發展，這些問題與國家權力的配置和使用狀況相比都是次要的。
第三領域的健康有活力的發展是現代政治形態的基本標志之一，同時有助于國家治理能力的提高。這是一方面。
另一方面是，只有國家權力的配置狀況從全能主義的政治安排的遺產中脫離出來，中國第三領域中公共權力的活動范圍得以收縮，并在基本法層面的體制上常規性保證第三領域的發展空間，中國第三領域發展的根本性難題才能得以克服，也才能使公共權力從過于寬泛具體的社會責任中擺脫出來，致力于全社會最迫切需要的公共秩序維護，產權界定，公共設施建設等領域中來。
最后一方面是，在目前的后全能主義時代，社會資源的狀況已經從“總體性社會”（孫立平，1994）轉變為資源彌散的分殊化社會。在目前，在權力依然占據資源配置絕對優勢地位而且社會依然官本位的情況下，私人領域所贏得的部分自主空間在近年來是值得肯定的[11]，但第三領域本身的活動空間卻因為其中涉及的組織化這一敏感問題而困難重重，有一定能量和聲音的只是那些并不多的幾個環保組織，教育公益組織和殘疾人公益組織。政府對第三領域的態度依然是保持自己的優勢地位和主導地位，社會自主組織在此領域的空間爭奪具有顯而易見的劣勢，這不僅包括物質資源方面的，還包括話語權和合法性的問題。由于政府對第三領域的心態長期以來都是謹小慎微的，因而對其長遠發展方向遲遲缺乏理性規劃。但是第三領域畢竟在改革過程中分散到了部分資源，整個社會的自由度畢竟在擴大，而政府試圖全面鉗制社會各種自由活動的成本畢竟太高，因而第三領域中的自主活動空間事實上還是相當范圍的存在著。這不僅包括那些名正言順的已經具備合法身份的非政府公共組織試圖在目前體制下更多的關注真正的社會公共問題并盡可能的發揮作用，也包括那些雖然處于“灰色狀態”的諸多社會組織的努力，比如隨著網絡的興起，一個事實的民間知識團體正在形成和擴展。這些組織的可貴努力是在有限的資源條件下，在體制的夾縫中拓展著這個社會將來的發展方向。那就是第三領域自治并在自治的基礎上和政府展開對等合作的發展方向。可以想見的是，試圖用強制力扭轉這一趨勢就等同于抗拒社會資源的分化重整。權力在目前的時代雖然依然高高在上，但它早已不是無所不能。公共權力應該回歸到體現國家能力的領域，而不是僅僅為了展現國家權力的無所不在。而那種片面強調政治秩序（即穩定）的話語邏輯與其說是理性考慮，不如說是對中國最緊要問題的回避和遮蔽——因為這一問題遲早都要解決，因此政府對這一問題應該有一個理性的考慮。況且目前社會的自治能力和自治水平已與從前有所提高，因而擔心一旦收縮國家權力就將導致社會混亂的論調更可能是不負責任的危言聳聽。
也就是說，今后中國國家能力的提高客觀上要求公共權力從第三領域中部分收縮，從第三領域這方面來講，問題就是第三領域迫切需要進一步的“去國家化”和真正的“社會化”，從而在私域，第三領域和公共領域之間建立其良性的合作性和互補性政治關系。[12]片面強調政府控制社會或社會約束公共權力的主張，于中國第三領域治理水平的提高都是不可取的。政府的目標是解決第三領域的公共事務，第三領域組織的任務也是如此。二者之間只有在分清各自功能優勢的基礎上才能確立其獨自的常規活動領域，而不是籠統的國家從社會中撤離或社會抗拒公共權力。我強調“進一步”的“去國家化”，是因為目前我國第三領域中公共權力控制的范圍過大，公共權力在此領域的作用發揮不力，因而應適當歸還于社會公共組織。就近期內我國第三領域的發展狀況而言，公共權力并不能從這一領域完全撤離，只是就長遠而言，國家應該為第三領域的發展作出理性的規劃。
就我個人的觀點來說，我并不同意中國的第三領域已進入成長階段的判斷，至少從它與公共權力的關系來看，中國的第三領域還處于艱難的起步階段，他們尚不具備生存和健康發展的基本條件。這是一個比較悲觀的事實判斷，但是正如前面所講的，這一局面是不合理的，它不利于國家能力的改善。而從廣義政治的角度來看，第三領域里的公共事務其實也是政治生活的一部分，在這個領域，主要實行團體自治和社區自治，通過這種形式使民眾多渠道參與政治的需要得到滿足，這與國家政權建設并不矛盾。李侃如先生在論及二十世紀中國政治的兩大致命弊端時曾指出的：“中國政體有一些先天的缺陷。最突出的有兩點：首先，中國領導者向來善于組織出復雜的官僚結構，但卻無法周密地訂出政治程序與制度，以避免因為自己的權力斗爭而打亂整個體制。其次，中國人民一直得不到機會去發展正常地參與政治的辦法。”（李侃如，1998）這后一點在目前的中國依然是個難題，而推動第三領域的常規發展正是解決這一問題的可取途徑。而政府對第三領域社會團體聲音的漠視或不重視，也使社會的真正需求難以有效及時的到達決策渠道，不利于政府與第三領域之間的及時互動，最終影響政府在全社會的治理能力，也影響到私域的生活狀況和經濟狀況。
當然，情況依然有好的方面，比如有越來越的知識精英和政治精英已經認識到傳統的單向依賴政府治理的觀念是片面的，社會中強調政府與社會合作，強調企業與社會公共組織合作的雙贏理念的呼聲也是不可否認的。至少主流媒體對公益事業的重要性是相當肯定并給予支持的。[13]前不久民政部下發的征求意見稿就有是否取消社會團體登記條理中“必須要有主管單位”這一條，也正好說明政府在這一問題上理性考慮的開始。中國第三領域的發展雖然艱難，但最需要的還是政府的切實行動。
詳細注釋：
[1]何增科先生曾總結道：近代關于公民社會與國家關系的設想主要有三種：一是潘恩倡導的公民社會對抗國家模式，為公民社會反抗專制主義和干預主義的治權提供合法性辯護;二是黑格爾倡導的公民社會從屬于國家模式，寄希望于代表普遍利益的國家調停公民社會內部的問題;三是托克維爾倡導的公民社會制衡國家模式，面對國家權力與機構日益膨脹的憲政國家，主要保持一個活躍的，警覺的，強有力的公民社會。參見何增科主編《公民社會與第三部門》，第14頁，北京：社會科學文獻出版社，2000。
[2]詳見秦暉著：《政府與企業以外的現代化------中西公益事業史比較研究》，第44頁，杭州：浙江人民出版社，1999。
[3]同樣是在張靜先生的那次講座上，她提到了另外一位外國學者，克利赫爾，他研究中國農村時發現，如果按照“國家和社會”的框架，我們就會把農村中的干部和農民的激烈沖突看成是國家和社會的沖突。但實際上干部和農民間的沖突并不那么簡單。比如，他在一個村子里發現，村里有兩個大的家族集團，雙方有激烈的沖突。而且各個集團都試圖推出自己的人去做村里的干部。這兩個大的集團的沖突有時侯反映為干部和農民的沖突，但顯然，不能用干部和農民的沖突反射到國家和社會之間的沖突，而必須要看到其他問題。在這兩個家族集團里，既各有干部，又各有群眾，而他們兩部分人是激烈沖突的。參見張靜：“法團主義及其相關問題的對話”，載于文池主編：《在北大聽講座》，北京：中國城市出版社，1999。中國的公域與私域是相關糾纏的，而且其他的因素也會介入其中。不能簡單化地用國家與社會二分的框架來解釋。第三領域的情況更是如此。
[4]具體的原因在于，1949年以后，中國的第三領域呈現“國家化”的趨向：社會組織的范圍日益縮小時，正式國家機構的規模卻成倍地增大（任曉1999，P101-119），黨與國家還把第三領域的剩余部分大片的徹底地制度化，以盡量擴大其影響力?！包h與國家不再拘泥于從國家與社會在具體事宜上合作的做法，而是創立了這種合作必須在其中進行的若干制度框架。其目的就是確保國家即使在它承認居于國家與社會之間的那些區域里也有影響力?！保ㄍ埃┤绻f集體時期發生的主要是第三領域的國家化，那么在改革時期這一領域經歷的是大幅度地社會化與“去國家化”。但這一步驟實施得很有限。這一點在后文中還將得到進一步論述。
[5]比如自由主義學派就試圖關注中國憲政（特別是有限政府）的改革與發展，而政府則試圖提出一個無所不包的概念如“政治文明”來試圖涵蓋（抑或掩蓋？）有關政治問題的爭論，而平民主義學派則更多的關注民生和公平。
[6]李強先生曾引用美國自由主義學者霍爾姆斯的論斷證明這一點：“有限政府也許比無限政府更強有力。制約可能是力量的淵源，這并非自相矛盾，而是一種充滿悖論的洞見。這一見解是自由主義憲政的核心。經常有這樣的時候，人們對民主政府無力解決國內或國際的重大問題而沮喪，批評者便傾向于將自由主義的制度，諸如分權制度視為阻礙解決問題的過時制度。但是，責備自由主義導致政治無能是一種缺乏歷史感的表現。一部自由主義憲法通過限制政府官員的專斷權力，可能在適當條件下增加國家解決特定問題以及為了共同目標而動員集體資源的能力。”見李文（李強，2001）
[7]所謂“灰色狀態”，是指從事著合法行動但在法律上處于非法狀態。這里的深層原因是由于現存的社團登記制度使得相當部分社團為回避過于嚴格的管理而不愿意到民政部門去登記，或者是找不到“主管部門”而想登記而不得的情況。這方面的實例很多，比如民間環保組織注冊就很難。2001年12月30日晚，記者采訪某著名環境NGO組織者時，她剛剛列席過相關會議?！懊莸膯栴}，我們已經反映五年了！但現在還沒有解決?！彼拥卣f，“國家規定：要注冊民間團體，必須有一個主管單位。但現在是誰也不愿意當我們的‘婆婆’。因為一旦成了主管單位，它就要對我們負責。不少領導都說，多一事不如少一事嘛！”所以，這家環保組織不得不以企業身份在工商部門注冊。每到年底，工商局的人就要來收稅。“我們是做公益事業的，資金都是由募捐而來，卻要交稅?！比绱爽F狀，讓這位負責人哭笑不得下?！吧矸輪栴}確實讓我們頭疼。”“綠家園”發起人汪永晨對此深有同感。由于遲遲得不到有關部門的批復，“綠家園”————這個擁有3萬名志愿者的大型環保組織，至今還掛靠在一家基金會的名下。
[8]這也許是中國的經濟領域改革與社會領域改革的最大區別!當然，不能因此否定1978年以來中國社會領域中的改革成就，因為在此之前的社團管理政策是一種“全面禁止政策”，而計劃管理體制則屬于“有控制地發展政策”。毫無疑問，從“全面禁止”到“有控制地發展”，這是一個歷史性的進步。但這里面的基本理念卻沒有根本性改變，那就是國家權力全面主導的理念。
[9]中國青少年發展基金會的發展歷程就是這方面的典型案例。詳細情況可以參考徐永光主編：《第三部門研究叢書》中的相關說明，杭州：浙江人民出版社，1999。
[10]1998年10月25日國務院實施的《社會團體登記管理條例例》，《事業單位登記管理暫行條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，一方面明確了社會團體、事業單位和民辦非企業單位的公益性或非營利性質，一方面又明確規定此類機構“不得從事營利性經營活動”。這似乎是將非營利性機構界定為“不得從事營利性經營活動”的機構。這就制約了非營利性機構的自我發展，不利于充分動員社會資源滿足龐大而復雜的各種社會需求，不符合當前市場經濟的發展方向，而且實際上是把這些事業單位本身以及發展各項社會公益事業的負擔繼續留在政府或者主辦單位身上。許多發達國家的事實說明，社會公益性事業僅靠政府的財政支持是遠遠不夠的。
[11]詳見拙文：“當前我國公共領域的特征分析”，載于《新世紀的公共管理》，北京，中國商業出版社，2001。
[12]這同樣區別于傳統的國家與社會二分的公民社會理論中強調社會約束國家，抗拒國家權力擴展的基本理念。因為中國第三領域沒有自治的傳統，國家權力也不可能從這一領域完全撤離，所以倡導一種平等和合作的關系模式可能更容易被中國政府接受。在國家權力適當收縮控制范圍的情況下，第三領域可以順勢建立起自己在功能上的獨特優勢從而樹立自己的穩定地位。只有這一條件具備之后，真正的自治和第三領域現代性的完全實現才有可能。作為學者，他們的責任是指出這一任務的迫切性，至于具體的作法特別是如何逐步收縮或者收縮領域的先后順序安排，都需要政治家的務實實踐，但不實踐絕對是將最緊要的問題一再拖延。
[13]比如2003年中央人民廣播電臺就在每周四中午的黃金時間定期推出“公益時間”的談話節目，邀請從事公益事業的著名人士談論我國公益事業的發展。而公益事業在目前中國第三領域中的地位是合法而顯要的。
參考文獻：
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