國際公共事務管理
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[內容提要]
本文通過對全球化背景的分析，結合當前國際上的一系列事件，對建立一個國際公共事務管理的國際治理機制進行探索，重點分析全球化背景下的國際公共事務主體的合法性問題。本文提出，國際公共事務的管理是當前國際政治、經濟和文化發展的必然趨勢，到底誰有權對國際公共問題進行治理，誰對公共事務有其管理權和決策權，以及誰在最后執行國際公共事務決策，這就是必然國際公共事務管理主體的合法性問題。本文認為，國際公共事務管理主體的合法性在于以主權國家為基礎的公共事務管理權力讓度，而該權力的存在，目的是為國際社會公共問題的解決提供“公共產品”。另外，國際公共事務主體的合法性理想根基是來自于民主的選擇，即以主權國家、世界公民或全球公民的共同選擇。國際公共管理主體的合法性還建立在人類可持續發展的全球共識思想基礎上。本文還通過對國際公共事務管理主體中主權國家、國際政府組織及其它非政府國際公共管理組織的合法性進行剖析，對全球化背景下建立國際社會公共事務管理、治理機制的可能性與前景做出分析，并深入探討了國際公共事務管理主體合法性產生的困境和問題，即國際公共管理主體的合法性存在先天性的不足，因而在全球化背景中受到來自強權政治、霸權主義等方面的挑戰。完整意義上國際公共事務管理主體有效運作的還需要漫長建設道路。
[關鍵詞]全球化國際公共事務管理合法性全球治理
作者簡介：
王樂夫：男，(1941.8-),海南省定安縣人，中山大學行政管理研究中心主任，政治與公共事務學院院長，教授，博士生導師。主要研究領域：行政理論與領導科學、公共管理等。
李偉權：男，（1974.8-），廣東博羅縣人，中山大學行政管理研究中心，行政管理專業在讀博士研究生，研究方向：行政理論與領導決策，公共管理。
一、全球化與國際公共問題的治理
全球化發展所帶來的一個直接后果就是全球化問題的增多與現有政治實體管理能力不足之間的矛盾加劇。和平與發展是當代的主題。然而，隨著文明社會的發展，國際之間的政治、經濟文化之間的斗爭與問題越來越迫切需要各民族國家進行更多的合作。世界需要包括國家、國際組織、非政府組織在內的各社會主體的協調與合作。這就是全球治理。更有甚者提出全球公民社會的思想，強調發展跨國社會力量，彌補政治權力的遺漏。這都是強調在全球問題上以多元主義取代以前單純以國家為中心的思想。
在上個世紀初期，即有人提出要建立“世界政府”，但在當時的國際背景下是十分不現實的。隨著社會的進步，經濟與科技的發展，國際民主進程的加快，設立國際組織進行國際公共問題的處理，不僅是必要的而且是可行的。現在，除了聯合國外，各種區域性的國際組織、專門性的國際組織如雨后春筍，層出不窮。與實踐相比，我們的理論則相對落后。建立國際公共事務管理機制的必要性表現在下列幾個方面：一是經濟全球化需要建立國際公共管理機制。經濟全球化使各國經濟聯系日益密切，一損俱損、一榮俱榮。市場失靈、貧富兩極分化等經濟問題必須各國共同努力，協調一致，才能圓滿解決。二是國際人權狀況的改善需要建立國際公共管理機制。人權從根本上講，是一個國家的內政。但是，不可否認的是現代文明下，人權也有一定的國際標準。生存權、發展權、尊嚴權、平等權等均是人權的不可或缺的部分。為改善國際人權狀況，避免因人權問題干涉別國內政，侵犯國家主權，應當建立具有法律效力的國際人權管理機構，領導國際人權改善方面的工作。三是保障國際公共安全需要建立國際公共管理機制。發生在美國的9.11事件表明國際恐怖主義分子的活動已經具有明顯的國際化趨勢，而反恐怖主義的國際協作相形見絀。為了同恐怖主義斗爭，維護國際公共安全，建立負有國際公共安全管理職能的管理機構勢在必行。四是解決國際流行疾病、解決人類環境污染等環保問題需要建立國際公共管理機制。艾滋病已經成為人類共同的敵人；酸雨、臭氧洞、土地沙漠化、物種滅絕預示著人類的生存環境日益惡化。為了解決上述各國共同面臨的問題，必須建立國際公共管理機構，對相關事務進行管理。五是反對霸權主義、強權政治需要建立國際公共管理機制。長期以來，超級大國實施霸權主義、強權政治的一個借口是：國際事務需要管理而無人能夠擔當此項任務，正是它以對國際負責的姿態管理各國事務。因此，我們在反對霸權主義、強權政治的同時，應當看到國際公共事務的公共管理是歷史發展的客觀要求；只有建立國際公共管理組織圓滿完成國際公共管理職能，才能更徹底地反對霸權主義、強權政治。六是提高國際公共事務管理效率需要建立國際公共管理機制。在各國的公共管理職能中，有一些是國際通行的內容。如果將這些職能統一起來，使各國能夠充分協調，既可以改善管理的效果，也可以提高管理效率。轉在國際公共事務的確定上，國際公共事務是指主權國家以外的，影響國家發展、人類生存的政治、經濟、文化、軍事、環境以及其它必須依靠國際社會進行共同治理才能解決的公共性事務。這些國際公共事務具有下列特征：第一，國際性。國際公共管理不涉及或幾乎不涉及國家內部和私人性的事務。只有這些事務上升為國際社會必須關注的、不處理會影響國際社會正常秩序發展的，也就是具有了國際性的，才是國際公共管理的一項內容。第二，公共性。國際公共管理是以社會公眾包括國家、地區、企業和個人作為服務對象的，一般來說，只要具備了該組織管理的對象屬性，就可以納入組織的管理范圍之中。國際公共事務是公益性的公共事務，它的解決不僅僅是為了個別國家或地區，而是有益于全世界的。并不是著眼于現在，而著眼于將來的公共事業和公益事業。第三，共同管理的特性。國際公共事務必定是需要多種權力主體進行管理的事務。只有上升為需要多種權力主體進行管理，這類事務才能具有公共性。而且，沒有多種權力主體形成共識進行問題的處理，就不可能或者說是難解決的。
國際公共管理問題包括國際公共權力、國際公共利益與國家利益、國際公共管理組織、公民的基本人權問題、國際經濟發展問題、國際公共環境問題、國際公共安全問題、國際文化問題，國際和平與發展問題等等方面的問題。國際公共管理并不同于國際政治學的研究范圍，它更加注重的是對國際公共事務的管理與問題的解決上面，是要建構一個國際公共管理的體系來實現全球的共同治理。
國際公共管理的基礎建立在全球化之上。全球問題是人類面臨的共同困境，問題的解決也在很大程度上仰仗各國政府及相關組織的共同行動，如果可以用一個概念加以描述的話，那就是治理。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。治理的好處在于它既涉及主權又與主權無絕對聯系，它允許非政府組織及非制度安排發揮作用，有時是絕對作用。因此，認為全球化已經導致國際共同管理事務存在和有必要性的人自然認同治理的可能，就是以威脅主權國家為由反對國際公共事務管理的人，也較能接受治理，國際治理成為人們的共識。國際治理包含了三個基本含義：一是治理針對的對象是單個國家無法單獨完成的全球性問題，需要相關主體的合作；二是治理的主體是多元的。通常包括民族國家、政府間組織、非政府組織及個人。這些主體在問題解決中具有互補協作功能。三是全球治理和區域治理一樣，是多層次治理。從總體看，它涵蓋了區域、國家、次國家三個層次。全球治理的結構包括，在縱向上，全球治理并不只是全球性問題的治理，而是全球范圍的治理。在橫向上，全球治理包含文化價值、倫理觀與制度因素。其中制度是核心，制度分為活動實體與活動規則。全球治理的基礎是全球公民社會的建立與成熟。
國際公共管理并不是建立全球性的政治管理體系或是行政管理架構，也是不建立全球性的世界政府對全世界的政治、經濟、文化等進行干預的機制，而是確立一個國際公共事務的處理規則，是對國際公共問題的管理系統工程，是一個協調解決機構，是要確定每一項事關全球命運的事務的管理主體來對問題的處理，從而避免人類為問題不能夠盡快解決而陷入困難，導致人類發展的停滯不前，甚至是人類的滅亡。因此，確立國際公共事務管理的主體及其權力，是當前國際發展一項重要的任務。
二、全球化背景下國際公共事務管理主體的合法性基礎
在全球化的背景之下，國際公共事務的處理比以前更加成熟，首先，經濟與科技的發展為國際公共管理提供物質基礎。經濟的發展為國際公共管理提供雄厚的物資基礎。科技尤其是信息技術、交通運輸技術等的飛速發展為國際公共管理提供先進的手段。其次，開放的國際政策和趨勢為國際公共管理提供思想認識基礎。自近代以來，世界的整體趨勢走向開放。閉關鎖國已經為絕大多數國家所不為。世界貿易組織已經有140多個成員國。這表明建立國際公共管理已經有一定的思想認識基礎。再次，已經存在的國際組織為國際公共管理提供組織基礎。國際公共管理組織已經在一定領域、一定區域內存在。聯合國、奧林匹克委員會、歐盟、東盟等已經擔當一些國際公共管理職能。這為完善國際公共管理組織打下基礎。第四，全球的區域治理實踐說明構建國際治理體系的可能性。國際格局的變化，國際政治聯合趨勢加強，國際經濟一體化、國際軍事沖突與對抗、跨區域文化交流、全球性社會問題日益增多這些都構成了國際公共管理需要解決的問題。實際上，現階段各國在處理國際問題的效率是低下的，其原因在于缺乏一個有效的公共管理機制，尤其是對國際公共事務管理主體的合法性存在著許多爭議與分歧。這就是全球化背景下國際公共事務管理主體的合法性問題。國際公共管理的主體是存在的，并且已經在一定程度上發揮著其國際公共事務處理的重要作用。那么，國際公共管理主體的合法性由哪些方面組成？其合法性的基礎是什么？
1、合法性及其討論
“合法性”是一個內涵非常復雜的概念。它的形容詞legitimate（合法的或具有合法性的）的詞典意思包括：1）根據法律的，符合法律的；2）與既定的規章、原則、標準相一致的；3）合法婚姻所生的；4）符合推理規則的，有邏輯的，并因而有效力的；5）以繼承權的原則為依據的；6）正當的（justified）；7）正常的或通常類型的。“合法性”概念被用來表明具有這些屬性。概括地說，“合法性”表明某一事物具有被承認、被認可、被接受的基礎，至于具體的基礎是什么（如某條法律、規則、標準或邏輯），則要看實際情境而定。合法性是指符合某些規則，而法律只是其中一種比較特殊的規則，此外的社會規則還有規章、標準、原則、典范以及價值觀、邏輯等等。因此，合法性的基礎可以是法律程序，也可以是一定的社會價值或共同體所沿襲的先例。
“合法性”概念在社會科學中的使用有廣義和狹義之分。廣義的合法性概念被用于討論社會的秩序、規范，或規范系統。它運用于社會領域，比法律、政治更廣的范圍，并且潛含著廣泛的社會適用性。狹義的合法性概念被用于理解國家的統治類型或政治秩序。在國際政治中，國際公共管理主體的存在并不是一種統治，而是管理或治理。所以國際管理主體并不是合法統治。合法統治是合法秩序的多種形式之一，它包含著被統治者對統治的承認。國際文化多元主義則把國際公共管理主體的合法性承認引申為群體與群體的關系（平行的承認）、管治者與被管治群體的關系（“上”對“下”的承認），它構成了一個共同體內異質文化群體的“承認的政治”，特定的文化或者具有特定文化的群體通過這種過程獲得自己的合法性。
從政治哲學理念中規范意義上來理解合法性對理解國際公共管理主體的合法性有一定的借鑒意義。在西方，最早將權力合法性上升為評估權力首要因素的是盧梭。合法的權力來自于服從而不是強力。但是，作為國家來說，暴力是權力合法性來源之一。對暴力權利的壟斷被人們稱為國家的主權權力，它是近代以來國家權力合法性的依據之一。但是國家權力的合法性還必須有其他依據。“國家所代表的是一種公共權力。公共權力不同于以追求自身利益為目的的掠奪性(predatory)的權力。它的首要職能是為國家內的人民提供秩序，提供安全，使他們能夠過一種有安全的生活。”國家權力的“理由”基于一種權力與責任、權威與義務相對應的原則。主權權力的基本職能是為主權屬下所有成員提供公共產品。國家履行這些職責構成國家權力合法性的依據，構成國家壟斷使用暴力的權利與稅收權利的依據，也構成國家要求臣民服從的“合法性”(legitimacy)依據。
2、國際公共管理主體的合法性基礎
全球化條件下，到底國際公共管理機制才是具有合法性的機制，其主體合法性如何確定？國際公共管理主體的合法性基礎是否也像主權國家一樣呢？它顯然是很不相同的。一般來說，國家權力的來源可以有傳統的權力、暴力權力和提供公共產品的責任權力，還可以是民主權力。而國際公共管理主體的權力合法性容易受到質疑。因為它有許多不穩定的合法性因素。國際公共管理主體是存在的，而且在國際關系中也發揮著重要的作用。
從西方現代政治哲學傳統中，國家權力的合法性有兩個基本標準。一是最高標準，從民主制度的根本原則出發，政治統治的合法性必須建立在被統治者同意并對被統治者有所交待(accountable)的基礎上。二是最低標準，即權力與義務的統一。統治者掌握政治統治權力的基本預設是它能夠為被統治者提供具有普遍意義的公共產品。同理，國際公共管理主體權力的合法性也應當符合這兩個標準，或者至少是符合最低標準。即國際公共管理主體應當是體現國家主權民主選擇的權利，是國家或世界公民選舉出來的。這就是管治合法性的基礎。管治是主權國家權力的讓度。事實上，按照這個標準，現在所謂的國際公共管理主體都缺乏必要的合法性依據。這就注定了是其合法性的先天不足。現今國際公共管理主體還不具有對世界上人民有所交代即對全世界負責任的機制。國際公共權力合法性的標準之一是它必須具有普遍性，即在這種權力對所統轄的范圍內普遍適用同一原則。但事實上，這種權力的普遍性還存在著爭議，它往往不是遵循民主的原則，而是遵循利益與強制的原則建立起來的。一般來說，國際公共管理主體的合法性主要體現在下列幾個方面：第一，國際公共事務管理權力的共同讓度是主體合法性的首要基礎。
人們希望國際公共管理存在的基礎是建立在西方近代自由主義傳統中的理想主義原則與反映弱小國家利益與訴求的平等原則結合在一起，這樣才能夠最終確定國際社會普遍承認的主體合法性的地位。它應當以平等主權原則為基礎，尋求全球化環境下最大可能的國際合作，并尋求在主權國家轉讓部分權力的基礎上實現某種全球化國際公共管理。在國際公共事務管理的過程中，核心是主權平等原則。實際上，這就涉及到兩個問題，國家的主權是不是絕對的？如果不是，它應當在多大程度上讓度其權力，讓度哪些權力？國際公共事務在當今的發展條件下，國際社會應當確立這樣一個原則，即在堅持平等主權的前提下，主權國家在自己領土范圍內并不擁有絕對權力，而是必須承認對國家主權權力的適用范圍、方式應該有所限制。不管怎么樣，國際公共管理主體的合法性還是應當建立在國家權力、公民權力以及社會力量的讓度基礎之上的。這實際上是創始契約所規定的權利轉讓。
聯合國的作為國際公共事務管理主體的合性地位的基礎最重要的是來自于國家權力的讓度。但是，由于主權國家權力讓度并沒有很明確，而且大多數屬于“低政治化”的權力讓度，所以盡管理論上聯合國是公認的國際公共事務管理的主體，但由于其權力來源的有限性和不穩定性，導致了其公共管理權力具有先天的缺陷，在涉及到“高政治化”的問題上缺乏主體完全意義上的合法性基礎。
第二，從權力與義務統一的角度來說，國際公共管理主體應當為所管理的對象提供基本公共產品，這是合法性基礎之二。
這是其“所然”的合法性。主體的管理性確立了權利，提供公共產品則是主體的普遍性的義務。同國家的產生一樣，許多國際公共管理主體的產生是經過一定的歷史傳統或是由于其超強的國際事務處理能力而得到國際社會所公認的，之所以它會成為國際公共事務管理的主體，在于其為國際社會提供了一種可供參考并可以在實踐中起著效用的公共產品，或是一套規則、機制，或是一種理念如保護珍稀動物。世界貿易組織由于其在世界經濟發展上制定的一系列國際經濟運行規則，以及其有效的經濟爭端處理機制，從而成為了世界市場經濟發展公共產品的最大提供者，正是因為這套規則與機制，它成為了除聯合國外最重要的國際公共管理主體之一。其合法性地位也最高。聯合國在提供公共產品上也是作用巨大的，因而在一定程度上它補充了權力讓度合法性上的不足。
第三，國際公共事務主體的合法性最理想根基是來自于民主的選擇，即以主權國家、世界公民或全球公民的共同選擇。
除了創始契約所規定的主權國家權利轉讓和管理主體為所屬地區提供公共產品的依據外，國際公共管理主體的權力合法性依據必須與民主原則聯系在一起。國際公共事務管理主體的權力必須受到民主機制的制約，從而使權力的行使者對權力實施的對象有所交代。國際公共管理主體的權力無論是建立在傳統之上，還是建立在強權之上。按照盧梭的理論，所有這些權力都是不合法的。真正合法的權力只有一種，即建立在人們自由選擇基礎上的權力。自由意味著自主。對于一個國家來說，民主的制度是唯一可以既建立權威又不喪失自由的制度。一切不民主的制度都是非法的制度，都是對人民的奴役。在國際公共事務的管理過程中，按照民主選擇的原則來選擇管理主體，并賦予其相應的權力，事實上是很難行得通的。
第四，國際公共管理主體的合法性還建立在人類可持續發展的全球共識思想基礎上。
21世紀國際公共管理的共識是國際治理，其主題是和平與發展，國際公共管理的目標是人類的共同幸福，其管理法則是確立國際公共管理秩序，這些都是國際公共事務處理的基本精神與原則，國際公共管理主體就是依照這些理念而建立起來的（至少很多這類組織是以這些名義作為其主旨的），在國際關系中，以和平、正義、民主、文明、發展等人類命運息息相關的全球共識為基礎的活動，一般都能夠獲得合法性。如綠色和平組織，因其對人類環境的關注而獲得了對世界環境的一定的公共管理權限。全球共識是所有國際公共管理主體獲得合法性的思想基礎。否則的話，這種國際公共管理主體必定是違背國際社會的意愿，為世界公民所反對的三、三類國際公共事務管理主體的合法性剖析
有學者認為，“對西方主流意識形態所倡導的全球化政治統治持批評態度并不意味著否認全球化經濟、技術與文化交流要求某種全球化管理機制，協調機制，甚至統治機制。”“在現實中，近代以來，特別是一次世界大戰以來，國際社會一直有尋求合作、甚至建立超國家的世界性秩序的沖動，這種沖動導致一系列國際法與國際政治規則的出現，并產生了一系列制度化的組織與機構。從最早出現的國際組織1865年的國際電報組織，到今天左右國際經濟命運的國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿易組織，從聯合國這樣的世界性組織到歐洲聯盟等地區性組織，從政府間組織到非政府組織，近代世界發展出相當數量的超國家組織或機構。今天，隨著經濟、貿易、文化、科技甚至犯罪的全球化，國際社會在政治事務中的合作必然會與日俱增。某種超越民族國家層面的全球化政治機制將有利于全球的穩定與發展。”據統計，截至1996年，國際性政府間組織達到260個，非政府組織高達5,472個。這些組織或機構使得全球性經濟、社會、政治與文化交往得以正常進行。那么這些國際公共事務管理主體的合法性是怎么樣的，這里就主權國家、國際間政府組織和非政府組織作為國際公共管理主體的合法性作一些剖析。
1、主權國家作為國際公共管理主體的合法性
從發展過程來看，1648年威斯特伐利亞條約所規定的主權國家原則實際上僅僅適用于歐洲國家。只是在這些國家之間才有對領土與主權的尊重，才有國家作為國際法行為主體所享有的合法性。所以這種合法性還是局部性的，而不是世界性的。在傳統威斯特伐利亞制度的框架下，國際法在相當大程度上包容甚至支持了歐洲權力的殖民擴張，為它們提供了一系列法律手段，從而使殖民征服變得合理合法。對于歐洲之外的地區，歐洲國家一般采取“條約制度"，或采取征服、占有、殖民的制度。從威斯特伐利亞條約到1918年第一次世界大戰結束，國際法對于使用或威脅使用武力的行為并未施加專門的限制。一戰之后，特別是第二次世界大戰之后，不平等的國際秩序受到挑戰，趨向平等成為世界秩序的主導趨勢，獲得獨立的國家，不論大小，不論其經濟與軍事力量強弱，都在理論上享有平等的主權。聯合國憲章第二條明確規定聯合國的組織原則是“各會員國主權平等的原則”。將主權平等原則寫入聯合國憲章“在主權觀念發展的歷史上是一個重要的里程碑。”同時，國際社會對國家使用武力發展出某些限制。國際共同治理是建立在主權國家之上的機制，盡管早期以歐洲為中心有過一定程度的國與國之間的合作，但普遍的民族國家獨立才是國際公共管理的開端。“一戰”以后，隨著國際秩序的重新組建，新的民族國家紛紛誕生，加強國際合作成為必要。然而，由于新建主權國家在數量上不是很大，在實力上還相當弱小，因而出現幾個大國主宰世界的格局已是必然。國際聯盟是當時最重要的國際組織，承擔建立與維持國際秩序的任務，但只代表少數國家的利益。二戰后，形成了兩個超級大國冷戰的局面，蘇聯解體后，又以美國為首的超級大國在一定程度上影響了國際公共事務尤其是政治的發展。對國際公共事務的處理，歷來都包含著強國政治的色彩。主權國家，特別是實力強大的國家，其對國際事務的影響力是巨大的。聯合國安理會的五大常任理事國決策制度所蘊含的就是大國決定與大國一致原則，本身就是實力原則。
作為國際公共事務管理主體的主權國家其合法性地位的形成原因，是其強大的政治、經濟、文化的實力使其可以運用各種手段（包括正當和非正當、合法和不合法）來進行管理。這種管理當然是包含該國國家的意志。強權由于可以形成政治上的均勢，因而是一種國際社會穩定秩序的狀態之一，如果獲得認可也是可以在一定時候成為其管理合法性的來源之一，如核大國制定限制有核國家發展核武器，并且不允許無核國家發展核武器，這本身就是強權之下的規制，即強權之下提供有利于國際發展的公共產品或是理念，這時，主權國家就可以獲得其國際公共事務管理的合法性。相對而言，一般國家就難以具備完全意義上的主體資格，只是作為參與的主體而成為國際公共事務管理的一分子。但是，全球化多方面對國家主權提出挑戰，這就給更多國家成為完全意義的國際公共事務管理主體提出了要求并制造了機會。并且，由于強權國家大多并不能提供具有全球意義或者對各國都有利的主張，因而，其合法性地位受到了前所未有的挑戰。2、國家間政府組織作為國際公共管理主體的合法性問題
國家間政府組織包括兩種，一是區域性國家間政府組織，二是世界性國家間政府組織。這兩種國際公共事務管理主體除了其影響范圍不同之外，其它本質上是一致的。“二戰”后，民族國家大量涌現，為爭取國際新秩序的斗爭促進了國際合作與協商機制的建立，真正的國際治理進入實質階段。聯合國、世界貿易組織等世界性國際組織在國際安全與發展事務上發揮了重要作用，主權國家的獨立作用也很明顯。但由于冷戰的存在，國際公共管理受到了嚴重影響。烏爾里希·貝克認為,在國際關系中,合法性原則使主權國家之間的關系可以成為國際協議與國際法的對象，但是，國際協議與國際法要產生效力，則必須得到各個國家的同意。即認同或承認。國家間政府組織在現今國際公共事務管理的最重要主體。其原因是這類主體的合法性地位最為顯著，也較為穩定。它們的成立往往有主權國家的權力讓度，尤其是功能性的管理組織，在創立與加入時一般都有明確的權力責任與義務的要求，因而獲得了高度的權力合法性，由于其活動是為其成員服務的，因而其公共產品的供給是有效，其管理的機制也大多是經由民主選擇的機制決定的，因而具有了共同選擇的特征。最重要的是，這些組織的成立都是以地區或全球共同發展的理念基礎之上的，因而又具有了相同的思想合法性。如世界貿易組織，它是最具管理特征的國際公共事務管理主體。國家之間的區域治理及區域主義始于20世紀60年代，當時主要有歐共體、北美自由貿易區、太平洋自由貿易區、拉美自由貿易區等區域經濟組織，北約、華約、不結盟運動、77國集團等政治性組織。20世紀90年代以來，以國際區域合作治理及區域一體化為標志性內容的新的國際管理機制成功建立，揭開了國際共同治理的新篇章。但是，這些組織的合法性并不一定就是完全的，在危及國家利益的時候，就有可能被主權國家的需要所影響，因而其管理權力就可能被削弱，如世貿組織是以市場運作為基礎來推進貿易自由化的，而市場的運作不可能做到收益的公平分配，這就不得不仰仗爭端解決機制來協調摩擦，但貿易摩擦和矛盾決不可能被消除，一爆發起來就往往危及一些國家的經濟安全，迫使它們要用主權作屏障來保護自己。聯合國的合法性是個很復雜的問題，作為國際公共事務管理的主體，其合法性是比較明顯的，但是由于多種因素的影響，決定了其權力有效性和影響性受到了很多因素的限制。
3、國家間非政府組織作為國際公共管理主體的合法性問題
國家間非政府組織作為國際公共管理主體的合法性地位一直處于非常弱勢的狀態。它們通常只獲得了思想的合法性，而缺乏權力讓度的合法性、民主選擇的合法性，并且其提供給國際社會的公共產品在很多情況下并不能為國際社會所全部接受。只有思想的理念與非廣泛的公共產品供給作為合法性的基礎，其國際公共管理的范圍必定是狹窄的而有限的，雖然其重要性不容低估。事實上，國際公共事務中有許多是主權國家和國家間政府組織所不便承擔或忽視的部分，往往都是這類型組織在起著重要的作用。但是，由于其權力受到主權國家的制約，其合法性也受到多方面的質疑，因而，其作用的發揮要以主權國國家接受為前提。
四、全球化背景下國際公共事務管理主體合法性建設的問題
全球化背景下，國際公共管理主體的合法性由于有先天的不足，再加上面臨著各種各樣的挑戰，因而其合法性建設變得十分重要。
1、國際公共事務管理主體的合法性先天的不足
從前面所討論的情況來看，盡管國際公共事務管理主體在實際生活起著一定的作用，但其合法性是不完全的。它存在著許多先天性的不足。
首先，從權力的來源來看，權力是國際公共事務管理主體發揮作用關鍵的因素。主體的決策權、執行權，以及一定意義上的懲處權，這是合法性功能發揮的根本所在。主權國家讓度出來的權力具有很大的不穩定性。由于在國家主權內涵與外延的爭議，如主權與人權的確定，決定了讓度出來的權力有時是難以確定的，國家領導人的變更、國家內部權力結構的變遷在一定程度上影響了主體權力的合法性地位。主權國家權力的變化必然導致國家間政府組織的變化，也會影響了國家間非政府組織權力的行使。主權國家國際體制的進一步擴大和加強，必定會影響國際公共管理主體的合法性，“從聯合國所反映的冷戰后國際形勢的變化，可以看出主權國家國際體制不是遭到了削弱，而是得到了新的發展，得到了進一步的擴大和加強。在前蘇聯和東歐，新的獨立國家的出現，當然是這一新的發展的具體表現。就是在戰后新獨立國家中爆發的民族、宗教、內政沖突，歸根結底，也是為了建立或健全具有主權屬性的獨立國家。”其次，由于具有國際公共事務管理職責的實體并不能以超然的地位提供國際社會所需要的公共產品，經常是趨向為某些國家利益而非為全世界的福祉，所以其合法性受到來自于強權國家的削弱。另外，作為民主選擇的機制在現實生活中總是讓位于實力原則，從而使權力的產生與運行嚴重帶上了不公正的烙印。在利益沖突與糾紛的面前，作為主體創立的核心原則與精神往往很容易被現實所拋棄。
2、國際公共事務管理主體合法性的挑戰
一般來說，現在有兩種看法，一是西方主流意識形態主張否定國家主權原則在新形勢下的有效性，試圖以西方權力與價值觀為基礎構建超越民族國家的全球化政治、經濟以及文化的管理秩序。有學者認為這種主張的實質是從二戰后以平等主權為基礎的國際秩序倒退到傳統的主權不平等的國際秩序。第二種是代表發展中國家的立場，具有強烈民族主義色彩的，這些人多是對全球化的經濟政治秩序持批評態度，拒絕接受近代以來形成的基本經濟、政治規范，甚至拒絕參與國際合作。無論是哪一種，如果不斷發展，都會在一定程度上削弱國際公共事務管理主體的合法性地位，尤其是世界性政府組織如聯合國的作用和地位都受到影響。對公共事務管理主體的合法性挑戰表現在下列三個方面：
一是霸權主義與強權政治的挑戰。實際上，霸權主義與強權政治一直都存在。全球化進程主要由發達國家引導和推動，勢必使其首先有利于發達國家的利益。就經濟而言，以美國為首的西方發達國家發起的降低貿易壁壘、開辟國際貿易市場的行動，使若干中小國家的生產者和管理者受到巨大沖擊和壓力，甚至可能導致國家政府職能無法正常運轉。有的專家指出，美國運用其在資本和技術上的控制力，利用全球化進程在全球實施資源的不公平分配。在世界舞臺上迅速變化的條件下，美國喜歡的已不僅是“超級大國”的角色，而且同時是主要參加者和國際關系體系“集體中心”的領袖的角色。以利益為核心的國際政治不可避免地會讓發達國家，尤其是像美國這樣的國家占據著重要的國際地位，起到世界警察的作用。如果這些國家能夠為世界提供可接受的、有建設意義的公共產品，那么其合法性地位就為此而取得各國的尊重。但是，事實上像美國這些的國家，在國際公共事務的處理上往往執行不同的標準，并且以自己國家的利益為主導，表現出霸權的幾種形式：一是全球性霸權，即布熱津斯基所稱的“惟一的全面的全球性超級大國”。二是復合式（或體系性、結構性霸權），軍事上有著無可匹敵的在全球發揮作用的能力，在經濟上它是全球經濟增長的火車頭，在科技上它在開創性的尖端領域上保持全面領先的地位，在文化上也以其粗俗的內容吸引世界的年青人，即軍事霸權、高科技霸權、文化霸權。三是聯盟式的霸權，即以聯盟的形式對世界進行影響與控制。全球治理本身建立在前途未卜的全球化基礎之上，因而未來面臨一系列的不確定因素。在民族國家依然是最牢固的政治單位的情況下，全球治理在很大程度上容易成為少數幾個大國的壟斷物。目前冷戰格局雖已有所改變，但新的殖民主義仍然存在，全球治理活動有被利用或控制的可能。
二是在全球化背景下處于落后狀態下的民族與國家拒絕接受主體的管理。全球治理的現狀是，美國在霸權支持下的經濟振興，歐洲一體化進程進入實質性階段，發展型國家尋求在合作協商中的現代化，廣大的不發達國家則在一定程度上被排斥在全球化之外，或者被全球化以另外形式所淹沒。對于想通過全球性合作來提高自身國家能力的發展中國家來說，全球治理有可能產生副作用，即國民對政府的信任危機和如何保持主權的相對獨立。事實上，由于現階段國際公共管理體制的不健全，各種管理主體提供的公共產品并不能真正反映發展中國家的需要，反而是建立在不公正的基礎上的，所以有些民族國家不參與國際公共事務的管理或拒絕執行不合理規范，甚至是對抗也是常事。三是新主體對原主體的合法性沖擊與威脅。某些跨國公司的影響力超越于一些主權國家，超級精英有可能通過科技手段或其他憑借來影響國際公共事務。正如耶金所說，各國政府在全球化中對本國經濟的影響力將會減少。由此看來，在全球化進程中出現的世界級公司，將會對各國政府提出嚴峻挑戰。隨著全球化進程的加快，大型跨國企業的作用也會越來越大，它們不僅會在經濟上起主導作用，似乎也希望在政治上發揮更大的影響。跨國公司和超級精英是否會成為新的主體還是一個未知數，但其不斷增長的影響力對現代國際公共管理的沖擊與威脅卻肯定一個不可避免的趨勢。
超越民族國家的公共管理還由于政治領域的跨國的測不準關系的存在而變得難以確定。烏爾里希·貝克認為，超越民族國家的治理在政治領域的跨國的測不準關系，原國在于當民族國家的制度框架變得不適用時，缺乏世界政治的制度框架；全球政治涉及一種生成政治的政治；人們在一種紛爭的環境中活動，那里的規范性是例外，而相互對抗卻成為常規；跨國問題是文化問題；專家治國主義在向跨國問題和決策問題的過渡中失去其榜樣功能。實際上，國際領域的公共問題復雜性遠非政治領域而已，它還包括很多的這確定因素，這些因素都在一定程度上影響著國際公共管理主體的合法性地位，進而影響其實際的運行。
3、國際公共管理主體合法性建設與展望
合法的國際公共事務管理與治理機制的基礎只能是以主權國家為基礎，在堅持主權平等的原則上，基于人類和平與發展進步的理念，尋求全球化環境下最大可能的國際合作與國際共同治理，并尋求在主權國家轉讓部分權力的基礎上實現某種全球化的國際公共事務治理。這就是說，要建立一個具有國際公共事務管理特性的、社會性和超國家性的國際公共權力主體，并使之具有較強的合法性基礎。全球化背景下，現代不合理的國際政治統治機制應當為新的國際公共事務治理機制所代替，這些國際公共事務管理主體行使的是具有普通性和公共性的治理權力，其權力必須是來源于某種具有代表性的機構，而不是一個主權國家或國家集團。這些權力同時又是主權國家讓度部分權力的結果。衡量其合法性的標準就是看這些機構是否已經或正在為國際社會或全球的人民提供普遍的“公共產品”，看國際公共管理主體是否遵循民主的規則產生和運作，是否符合全球化背景下的人類可持續發展共識的思想理念。
全球化需要加強管理，需要各國政府和企業界負起責任，加強協調與合作；需要和平與發展的良好環境。全球化暴露了現行國際秩序與現實的不適應性，使人們反思國際社會“游戲規則”的公正性與合理性。發達國家與發展中國家應當共同推動國際秩序的調整與改革。國際社會的復雜性及國際問題解決的難度是有目共睹的，過去幾百年來，國際社會發生的一切變故都說明了這一點。探討了國際公共事務管理主體合法性產生的困境和問題，我們可以知道，完整意義上國際公共事務管理主體還不存在，能否確立多個有效國際公共事務管理主體，并強化其合法性地位，使其有效運作，從而有利于未來世界的發展。這是一個值得探討的問題。可以想見這必定是需要漫長的建設。值得慶幸的是，9·11事件改變了國際格局的部分變化，也給國際公共管理在新階段的發展提供了一個契機。
聯合國秘書長科菲·安南在其為“千年首腦會議”準備的題為《我聯合國人民：21世紀聯合國的作用》的報告中說，“這是一個全球化的世界，全球化是全世界經濟角色和經濟活動間的一個新環境、一個新連結物。……戰后的多邊體制使得新的全球化的出現、興旺成為可能，而全球化又逐步使得這個體制的原有設計過時。簡而言之，我們的戰后的機構是為一個國家間的世界建造的，而現在我們生活在一個全球的世界里。有效地適應這一轉變，是世界領導人今天面對的核心的機構上的挑戰。”國際公共管理對主權國家的挑戰使世界許多國家對之持保留意見。從目前的實踐經驗看，國際公共管理尚缺乏有效的機制與制度保障，使僅有的機制運行難以盡人意。國際公共管理還需在理論上完善，在實踐中探索。注釋：
盡管對全球化開始的時間和全球化的定義存在很多分歧，但下述事實是幾乎無人否認的：全球經貿活動的主體由民族國家正變為跨國公司，國際安全并非是一國的事情和一國能夠解決的事情，地區協商機制正取代大國獨裁或主權封閉，跨國性社會問題如走私、環境保護、貧困與疾病困擾等再也不是一國之事。
治理這個概念的提出，本身就是全球化的產物。世界銀行最早使用它，指稱受援助國家或地區的政府需要做出相應改革以增加援助物的使用值，但同時又竭力避免被受援方看成對自己主權的干涉的一種互動合作機制。隨后，這一概念被廣泛使用并被賦予諸多含義。其中，全球治理委員會的定義比較有代表性和權威性：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。
韋伯所謂的合法秩序（alegitimateorder）是由道德、宗教、習慣（custom）、慣例(convention)和法律(law)等構成的（萊因斯坦1998：38）。羅茲曾概括說，“總而言之，韋伯所認為的合法秩序包括這樣一些在經驗上有效力的規則，它們由于實施方式的差別而分為慣例和法律”（Rhoads1991：168）。那些由專門人員和機構保證人們遵從的規則是法律，社會自然遵守的規則是慣例。
哈貝馬斯認為，合法性意味著某種政治秩序被認可的價值以及事實上的被承認（哈貝馬斯1989：184）。統治能夠得到被統治者的承認，是因為統治得以建立的規則或基礎是被統治者可以接受的乃至認可、同意的。從理論上說，統治因為具有合法性而得到承認，可是，從社會學研究來看，統治因為得到了承認，才具有合法性。韋伯和哈貝馬斯論述的合法性統治表現為“下”對“上”的承認。
這包括主權國家、國際組織及社會公民之間的平等主體的關系。合法性就是這些主體遵循一定規則而做出的承認。
盧梭在《社會契約論》中，對“合法的權力”與“強力”作了明確區分。盧梭指出，強力可以迫使人們服從，但是，“強力并不構成權利，而人們只是對合法的權力才有服從的義務。”譬如，“假如強盜在森林的角落抓住了我”，用刀逼迫我交出金錢時，我也許會出于對強力的恐懼而服從他的命令。但我僅僅是服從他的“強力”而已，這種強力并不具有合法性，我并無服從它的義務。參閱盧梭，《社會契約論》，商務印書館，1982,13-14頁。）
李強，《全球化、主權國家與世界政治秩序》，《戰略與管理》，2001年第2期，第13～24頁。
這種公共產品可以概括為三個方面：第一，國家為所屬地區提供統一的行政與法律制度，維護國家內部的秩序以及對外的安全。第二，現代國家為所屬地區提供必要的公共服務，諸如全民教育、社會保障、公共設施等。第三，現代國家可能在一定程度上管理或調節經濟。參閱PaulHirst&GrahameThompson,GlobalizationinQuestion,Cambridge:PolityPress,1996,p.174.
盧梭的理論是這方面的代表。他的理論可以用來解釋國際公共管理主體的民主選擇機制問題。盧梭對民主理論的最大貢獻是其學說中包含的合法性(legitimacy)觀念。他以一個道德哲學家的身份試圖對權力的來源進行審視，并確立評價權力的標準。盧梭提出并力圖回答的問題是：為什么我應該服從某種政治權力？或者換一句話說，在什么情況下我必須服從政治權力，在什么情況下我不必服從這種權力？
按照盧梭的理論，權力的服從應當遵循自己的良心與決定，即只應服從我自己的良心，自己的決定。任何他人強加的決定只能是一種奴役。這種理論有些理想主義的特征。
李強：《全球化、主權國家與世界政治秩序》，《戰略與管理》，2001年第2期，第13～24頁。
DavidHeld&AnthonyMcGrew,DavidGoldblatt&JonathanPerraton,globalTransformations,pp.53.
1928年的《非戰公約》第一次在國際法中廢止武力作為推行國家政策的工具。1945年的《聯合國憲章》更加明確地規定成員國之間應以和平方式解決國際爭端。。HideakiShinoda,Re-examiningSovereignty:FromClassicalTheorytotheGlobalAge,London:acmillanPress,2000,p.115.
早期的大國主宰下的國際治理具有下述特征：一是存在強烈的不平等意識和行動，國與國之間缺乏尊重與協商，因而產生一系列不良結果。二是以軍事合作為主導，在政治上表現出強烈的強權色彩。三是國際共同治理的范圍和深度都有限，很難稱得上真正意義的國際共同行動。
1968年7月1日，美國、英國和蘇聯三個核大國訂立了《不擴散核武器條約》，規定了締約國承諾防止核擴散，促進核能的和平使用，推進核裁軍，建立無核區，非核武器國家應當接受國際原子能署的監督與檢查等內容，目前已有140多個國家簽署了這一條約。
全球化對主權國家的挑戰主要有：甲、所謂“無邊界經濟”，亦即資本的流動無視邊界的阻隔，從而沖淡了傳統的領土主權，以領土主權為屏障維護單方面的經濟利益已越來越困難；乙、互聯網的發展使國家行使主權的能力受到制約，國家已不能以絕對的權威控制信息的傳播，干預國際間的交流；丙、由于互相依賴關系的不斷加強，許多共同的問題的處理，如環境、疾病、恐怖活動等等，已不只是一國主權范圍內的事，不能由單個國家來承擔，需要加大國際的權威；丁、一國領土內的動亂往往影響到臨近國家，因而一國政府同人民的關系如何，能否維持法律和秩序，已不能只視為一國的內政，不容別國干涉。參閱陳魯直，全球化與主權國家的國際體制，戰略與管理，2000第5期，第27-35頁。
烏爾里希·貝克，“全球化時代民主怎樣才是可行的？”貝克、哈貝馬斯等著，《全球化與政治》，中央編譯出版社，1999年版,第11-12頁。
陳魯直：《全球化與主權國家的國際體制》，戰略與管理，2000年第5期，第27-35頁。
請參閱李強在《全球化、主權國家與世界政治秩序》一文中對此的分析，載《戰略與管理》，2001年第2期，第13-24頁。
（英）克勞斯·道茲：《世界政治全球化》（張萬民/王成至譯），國外社會科學文摘，2000年第10期，第31-35頁。
參閱趙魯杰、何仁學、沈方吾：《美國全球霸權與中國命運》，北京·北京出版社，1999年版，第5-17頁。
梁圖強：《全球化需要新秩序》，經濟日報，1999年月4月20日，第4版
詳細分析請參閱烏爾里希·貝克《全球化時代民主怎樣才是可行的？》一文，[德]]烏·貝克哈貝馬斯/等著（王學東柴方國/等譯），《全球化與政治》一書，中央編譯出版社，2000年3月版
