鐵道物資準入監管概論
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本文作者：馬博作者單位：鄭州鐵路局物資管理處
1準入概述
市場準入制度，特指市場經營主體進入特殊市場從事經營活動必須遵守的一般條件和程序規則，由國家有關部門對企業和其他類型經濟組織特定的生產經營活動進行審查，在符合法律規定的情況下，準許其進入某種市場，從事生產經營活動的一種制度。市場準入制度是一種貿易技術壁壘，不同的國家、不同行業采用的市場準入制度不盡相同。隨著貿易全球化的發展，各國采用的市場準入制度也趨于國際化、標準化。就鐵路物資市場準入而言，除了鐵路運輸關鍵安全設備進行行政許可外，第三方標準化強制認證（CCC和CRCC認證）將成為物資進入鐵路市場的安全合格認證的通用方式。
2國家準入的具體方式
2.1全國工業產品生產許可證
這是一種具有中國特色、源自計劃經濟時代的產品質量監管制度。《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例實施辦法》規定，國家質檢總局負責對保護國家安全、保護人類健康或安全、保護動植物生命或健康、保護環境等重要工業產品實施生產許可證制度。根據國家統一制定并公布的《實施工業產品生產許可證制度的產品目錄》，國家質檢總局授權各省、自治區、直轄市質量技術監督局、各類發證產品審查部及各類發證產品檢驗機構，共同完成工業產品生產許可證的受理、審查、產品質量檢驗，以及頒發《全國工業產品生產許可證書》，并在相關網站以《生產許可證獲證企業名錄》的形式，用戶可以進行檢索、查詢。生產許可證有效期一般不超過5年。任何企業、單位和個人，未取得生產許可證不得生產《目錄》中的產品。未取得生產許可證而擅自生產該產品的，視為無證生產。
2.2強制性產品認證制度
強制性產品認證制度，是各國政府為保護廣大消費者人身和動植物生命安全、保護環境、保護國家安全，依照法律法規實施的一種產品合格評定制度。通過制定強制性產品認證的產品目錄和實施強制性產品認證程序，對列入《目錄》中的產品實施強制性的檢測和審核。凡列入強制性產品認證目錄內的產品，沒有獲得指定認證機構的認證證書，沒有按規定加施認證標志，一律不得進口、不得出廠銷售和在經營服務場所使用。強制性產品認證制度在推動國家各種技術法規和標準的貫徹、規范市場經濟秩序、打擊假冒偽劣行為、促進產品的質量管理水平和保護消費者權益等方面，具有其他工作不可替代的作用和優勢。實行市場經濟制度的國家，政府利用強制性產品認證制度作為產品市場準入的手段，正在成為國際通行的作法。
2.2.1發達國家強制性認證制度。以歐盟CE認證為代表，還有美國的UL認證、日本的PSE認證、加拿大的CSA認證和俄羅斯的GOST認證等。WTO框架內，由于各國經濟技術發展水平的不平衡，為保護本國民眾的人身安全，普遍采用通過制定技術法律法規及相關標準的手段對進入本國市場的商品或服務進行控制，形成“技術壁壘”。技術壁壘是WTO允許的行為，具有公開、公平的特性。
2.2.2我國強制性產品認證制度。英文名稱為ChinaCompulsoryCertification，其英文縮寫為“CCC”，故又簡稱“3C”認證。其主要特點是：國家公布統一目錄，確定統一適用的國家標準、技術規則和實施程序，制定統一的標志標識，規定統一的收費標準。凡列入強制性產品認證目錄內的產品，必須經國家指定的認證機構認證合格，取得相關證書并加施認證標志后，方能出廠、進口、銷售和在經營服務場所使用。“3C”認證從2003年5月起全面實施，原有的產品安全認證“長城CCEE認證”和進口安全質量許可制度“CCIB”認證同期廢止。目前，實施“3C”認證的產品和實施工業產品生產許可證的產品原則上不再交叉；對低壓電器等17種與強制性產品認證有關的產品，不再實施工業產品生產許可證制度。
2.3特種設備制造許可證
特種設備管理是目前我國市場準入的一種管理方式，即TS認證。特種設備包括涉及生命安全及危險性較大的鍋爐、壓力容器(含氣瓶)、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施和廠內機動車輛。國家質檢總局對特種設備的生產、使用、檢驗檢測相關單位進行監督檢查，對經評定合格的單位給予從業許可，授予使用TS認證標志的管理行為。
2.4自愿性認證
自愿性認證不同于強制性認證，它不影響市場準入，企業自愿決定是否申請認證。自愿性認證的價值在于：自愿性認證在多數情況下是針對更高質量的產品，對于提高企業品牌信用具有簡便且易于識別的作用，會使產品在消費者和買家心目中更為安全可靠。目前，以中國質量認證中心(CQC)為代表，我國開展的自愿性產品認證業務有：CQC標志認證，以加施CQC標志的方式表明產品符合相關的質量、安全、性能、電磁兼容等認證要求；資源節約產品認證，以加施“節”標志的方式表明產品符合相關的節能、節水等認證要求；環保產品認證，以加施“中國環保產品認證”標志的方式表明產品符合相關環保認證的要求等。
3鐵路產品準入規定和要求
依據2004年的《鐵路運輸安全保護條例》第三十八至第四十條條款相關規定，產品進入鐵路市場的準入依據有：國家CCC認證、行政許可、CRCC認證，以及鐵道部相關管理部門批準的產品生產資質及鐵路局認證的產品生產資質等。
3.1國家CCC認證
鐵路使用的通用產品，凡列入國家強制性產品認證（CCC）目錄的，按國家CCC認證有關規定執行，一般不再進行鐵路產品認證。
3.2行政許可
依法列入國家或鐵道部行政許可項目的產品設備或企業，必須取得行政許可證書。國家行政許可主要指工業產品生產許可證，鐵路行政許可審批項目主要包括鐵路運輸安全設備生產企業認定及鐵路工業產品制造特許證核發。
3.2.1鐵路運輸安全設備生產企業認定。根據《鐵路運輸安全設備生產企業認定辦法》，對鐵路運輸安全設備實施生產認定管理。鐵道部制定該類鐵路運輸安全設備產品目錄，并統一公布，根據需要適時對目錄范圍進行調整；對目錄范圍內的產品，鐵道部制定相應的生產企業認定實施細則；認定證書由鐵道部統一審核、頒發，取得認定證書的企業名錄在鐵道部政府網站以《中華人民共和國鐵道部行政許可決定公告》的形式每年4期定期公布，認定證書注明有效期限。鐵路運輸安全設備生產企業認定目錄涵蓋工務、電務、牽引供電3個專業。
3.2.2鐵路工業產品制造特許證核發。為加強鐵路工業產品質量的監督管理，鐵道部依據《鐵路工業產品制造特許證管理辦法》，對鐵路工業產品實施制造特許證核發管理。制造特許證是對企業生產資格的許可，列入目錄的鐵路產品的生產企業，必須取得制造特許證。鐵道部行政許可管理機構（鐵道部政策法規司行政許可管理處）負責受理制造特許證的申請和送達行政許可決定，鐵道部科學技術司負責審查；制造特許證在鐵道部政府網站以《中華人民共和國鐵道部行政許可決定公告》的形式每年4期定期公布。按照關于《鐵路工業產品制造特許證管理辦法》的通知，鐵路工業產品制造特許證管理目錄涵蓋工務、機車、車輛、電務、車務5個專業，共計7類產品。
3.3CRCC認證
《鐵路產品認證管理辦法》規定，直接關系鐵路運輸安全的鐵路專用設備、器材、工具和安全檢測設備，實行產品強制認證制度，認證機構為中鐵鐵路產品認證中心（英文名稱為ChinaRailwayProductCertificationCenter，縮寫為CRCC），簡稱為CRCC認證。鐵路產品認證管理委員會統一監督管理鐵路產品認證工作，分批公布《實施認證的鐵路產品目錄》（簡稱《目錄》）。凡列入《目錄》的鐵路重要產品，以產品認證為準入方式，未獲得鐵路產品認證機構認證的，一律不得在鐵路銷售、使用。中鐵鐵路產品認證中心獨立對鐵路產品進行第三方評價，依據有關法律、法規和規章，制定鐵路產品認證工作的具體程序和產品認證實施細則；受理認證申請并實施產品認證；負責辦理批準認證，頒發認證證書和認證標志，以及注銷、暫停、撤銷認證證書和認證標志；對認證的產品及企業實施監督和檢查。認證證書由中鐵認證中心印制并統一編號，認證證書和認證標志使用有效期為4年。目前，已的7批實施認證的鐵路產品目錄按產品類別分為鐵路機車零部件、柴油機及零部件、鐵路機車電氣裝置、鐵路車輛零部件、鐵路車輛電器部件、鐵路信號設備、鐵路通信設備、鐵路線上構件、配件、鐵路線路養護機具、鐵路運輸包裝及裝備等10余個類別。
3.4鐵道部相關管理部門批準的產品生產資質
在鐵道部多年的管理過程中，各專業、技術主管部門頒發過一些資質管理文件（電報），或含有以下關鍵詞：定點生產廠、允許批量生產、允許裝車等，一般也作為鐵路產品的生產資質。例如：《關于公布某配件第X批定點生產單位的通知》，《關于公布某廠協配件定點生產單位的通知》，《關于同意某家工廠定點生產某產品的通知》，《關于批準某廠批量生產某產品的通知》。
4.1各鐵路局的常用做法
為加強鐵路產品質量監督管理，保證鐵路運輸生產安全，各鐵路局相繼建立健全市場準入管理制度，規定了各局物資市場準入管理組織結構、準入廠家及其產品必須具備的資格和條件，以及《準入證》的申請、審核、發放及管理流程，其實質是加強對供應商資格（資質）的管理。這種資格（資質）范圍很廣，包括法人資格、注冊資金規模、產品生產能力、相關品種的特別許可（行政許可、相關強制認證等）、鐵路產品標識代碼（鐵道部相關文電及鐵標要求）、社會信譽、售后服務、產品質量等。其中，對符合鐵道部產品生產資質管理的物資供應商，直接列入供應商目錄管理。對其他物資產品設備的供應商，由鐵路局負責制定審查標準和審查辦法，進行供應商準入管理或認證（鑒定）管理。對審查合格的企業，發放《物資市場準入證》，并建立準入廠商管理檔案。
4.2準入證的應用和評價
《物資市場準入證》實行年審制度，準入證實行有效期限制。鐵路局進行招邀標邀請時，必須是準入范圍內廠家及產品。對供應廠商供應產品期間發生的質量問題，或受到鐵道部、路局有關部門質量不合格通報，以及使用單位對產品質量有不良反映的，視不同情況實施準入資格清除、產品停用和產品召回等制度。各鐵路局實施市場準入管理，能在短時間內、較大廣度上高質量地提前獲取合格的潛在供應廠商信息，有利于提高采購效率、確保源頭質量、降低采購成本，并為客觀、科學、系統地進行供應商評價建立了基礎。存在的問題是，各鐵路局對已有準入資質的廠商再進行準入審查，使部分鐵路產品存在重復認證審核現象，加劇了準入企業的負擔。
4.3鐵道部關于物資準入管理的發展要求
2010年底，鐵道部《關于加強和規范鐵路物資管理的意見》對物資準入要求如下：一是建立健全鐵路物資供應市場管理制度。鐵道部政策法規司、科學技術司、運輸局按照職責分工依法制定鐵路產品準入制度，公布準入產品目錄，并組織對鐵路物資供應商準入資格進行審查。嚴禁任何單位和個人以任何形式規避準入審查，直接指定供貨廠商。部屬各單位根據鐵道部公布的相關準入信息，實施物資采購，不得擅自擴大或減少供應商數量。二是相關產品資質及市場準入信息由鐵道部及時。包括資質管理的依據文件、準入條件、審查結果、監督檢查通報、相關考核評價辦法、考評結果及調整處理決定等。經鐵道部審查合格的企業及產品設備目錄，統一在鐵道部政府網和辦公網上公布。三是鐵道部財務司負責將部內各部門批準的產品資質和市場準入信息在統一信息平臺公布。四是對符合鐵路物資準入條件的物資供應商實行目錄管理。鐵道部相關部門負責建立統一的準入供應商分類資質管理目錄。
各單位不得以任何方式限制或者排斥符合條件的物資供應商進入鐵路市場。五是建立鐵路物資供應商考核評價制度。有關管理部門要依據各類專業物資需求及使用特點，研究制定相關考核評價指標和考評辦法，通過抽查、年檢、用戶調查等方式，及時發現物資質量、合同履約、售后服務、誠信經營等方面存在的問題，及時督促整改。對造成直接不良后果或不良影響的供應商，應建立不良記錄檔案，并依法追究違約責任。造成嚴重影響的準入供應商應取消其準入資格，并將其與非準入管理范圍的不合格供應商一并列入不合格廠商名單，限制進入鐵路市場。
2011年底，鐵道部《關于公布加強和規范鐵路運輸企業物資采購管理若干規定的通知》對物資準入要求如下：一是各單位要全面放開鐵路物資市場，納入行政許可管理的物資、納入認證管理的物資、其他鐵路專用物資、通用物資的采購均要依法實施公開招標，公開采購過程與結果。二是各單位采購納入行政許可和認證目錄的物資產品時，必須在取得相應行政許可證書或認證證書的范圍內，按照本文件規定的公開招標等程序及相關要求進行采購。三是其他鐵路專用物資和通用物資，要嚴格按照其技術標準及本文件規定的公開招標等程序及相關要求進行采購。四是搭建鐵路物資采購信息服務平臺，行政許可、認證管理相關信息要通過平臺公布，各單位所有采購相關公告、采購結果、供應商評價等信息必須在平臺上，發揮平臺在公開采購、規范管理、增收節支等方面的作用。
2011年底，鐵道部《關于規范鐵路專用設備產品準入管理的若干規定》對鐵路專用設備產品準入要求如下：一是嚴格依法設定和實施行政許可，進一步規范鐵道部行政審批事項。對鐵路機車車輛、道岔及其轉轍設備、通信信號控制軟件及控制設備、牽引供電設備、運輸管理信息系統，以及實行制造特許證管理的鐵路工業產品等行政許可項目進行全面清理。按照國務院要求，凡市場機制能夠有效調節的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，可以采用事后監管和間接管理方式的，一律不再實行行政審批。沒有法律法規依據，任何部門和單位不得設定或變相設定行政審批事項。二是在依法實施行政許可的同時，對直接關系運輸安全的鐵路專用設備產品，推行自愿性認證。對其中重要的專用設備產品，積極納入國家強制性認證。三是除行政許可產品目錄和認證產品目錄之外，鐵道部不對其他鐵路設備產品實行準入目錄管理，也不對其他鐵路設備產品進行廠家認定、上道審查等變相審批。四是鐵路運輸企業、鐵路各級產品質量管理部門、物資采購部門和產品使用單位，要建立健全鐵路設備產品質量安全管理制度，嚴把鐵路產品質量驗收、物資采購招投標資格審查、采購合同審查、企業信用評價及日常安全檢查等關口卡控，必要時可聘請專業機構進行復驗復測，落實質量安全把關責任，防止不合格產品進入鐵路市場。
