農村稅費制度改革

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近年來，雖然中央三令五申要減輕農民負擔，但是農民負擔仍然屢減屢重，已經成為影響農村經濟發展以至農村社會穩定的重要因素。農民負擔問題的核心是現行的農村稅費制度。為解決這個問題，多年來各地也進行了各種各樣的改革試驗，但是農村稅費制度改革的總體思路始終未能明確，改革的方案始終沒有出臺。

為深入探討農村稅費制度改革的有關問題，中國社會科學院農村發展研究所鄧小平農業思想研究課題組前不久召開了一次專題研討會。參加這次研討會的專家、學者有：中央財經領導小組的唐仁健、國務院研究室農村組的李炳坤和葉興慶、農業部農村經濟研究中心的朱守銀、財政部財政科學研究所的蘇明、中國社會科學院財貿經濟研究所的何振一和閻坤。研討會由中國社會科學院農村發展研究所副所長韓俊主持。現將研討會的主要觀點綜述如下。

一、不同方式農村稅費制度改革的探索

（一）不同方式的探索

1993年以來，為規范農村各種收費，減輕農民負擔，全國大約有7個省的50多個縣市進行了稅費制度改革的探索，積累了不少經驗。比較典型的方式有：①湖南省武岡市“費改稅”的改革；②河北省正定縣“公糧制”的改革；③安徽省太和縣“稅費合一”的改革；①河北省魏縣“稅費合一、人地分攤”的改革；⑤貴州省湄潭縣“稅費統籌”的改革；③湖北省棗陽市楊擋鎮“土地負擔大包干”的改革。

（二）以上幾種方式的異同

總的來看，以上幾種形式的改革都是綜合性的，既涉及到確定證收的標準，又涉及到征收的方式，也涉及到支出的監督管理等方方面面，只是各自的側重點有所不同。農村稅費制度改革的目的概括起來講有4個：一是減輕并穩定農民的負擔，二是規范各種收費的管理，三是降低稅費征管的成本（包括直接的征管成本和間接的社會成本），四是達到公平負擔。從各地的實踐看，達到這些目的涉及到這樣幾個問題：第一，是開征新的稅種，還是將稅和費合一？第二，是征收貨幣，還是征收實物？第三，是以地為稅費負擔主體，還是以人為稅費負擔主體？第四，如何穩定？第五，由誰證收？第六，何時征收？第七，如何減免？第八，如何監管？比較以上6種改革方式的異同，可以把這8個問題分為3類：

1.具有廣泛一致性的問題。這包括稅費的穩定、稅費的減免、稅費的監管3個問題。在稅費的穩定問題上，所有的改革方式。致地確定·，稅費，定三年不變”；在稅費的減免問題上，也一致地確定對受災的農戶和農村的生活困難戶予以照顧。在對稅費的監管問題上盡管具體的方式有所區別，比如，有的把村提留轉為鄉鎮對村的撥款，有的對村提留實行“村有鄉管”，但在總的趨勢上，所有的改革方式都加強了對稅費使用的監管。

2．不一致但并非關鍵的問題。這包括稅費征收主體和征收時間2個問題。在征收主體問題上，大多數試點采取了財政部門委托糧食收購等農產品流通部門在農民出售農產品時代扣稅費的辦法，但也有個別試點直接在鄉鎮糧站設點征收。在證收時間上，多數試點采取了分夏秋兩季征收的辦法，但也有幾個試點采取了一季證清或一季、兩季征收并存的辦法。

3．存在重大分歧的問題。這包括稅和費的關系、稅費的形態和稅費負擔主體的選擇3個問題。在稅和費的關系上，只有湖南武岡采取設立新的稅種的辦法，其他試點部采取將稅和費合并征收、然后再按其性質分流的辦法。在稅費的形態上，湖南武岡和湖北棗陽的楊擋采取貨幣形式，貴州湄潭采取實物形式，其他試點則采取實物與貨幣相結合的形式，但多以實物為主，只是對耕地過少或沒有耕地的農戶才征收代金。在稅費負擔主體的選擇上，只有湖北楊擋以耕地為稅費負擔主體，其他試點均采取“人地結合”的辦法，一般都是農業稅收以土地為負擔主體，而“三提五統”以人為負擔主體。

（三）農村稅費制度改革的成效

面臨當前農民負擔日趨加重的態勢，一些地方在尚無全國統一政策要求的情況下，積極探索，率先改革農村稅費制度，這種改革探索的精神是應當予以充分肯定的。這些改革不但都取得了一些成效，而且為下一步我國整個農村稅費制度改革提供了有益的經驗與啟示。這些成效包1占：第一，減輕了農民的負擔；第二，提高了農民負擔的透明度；第三，壯大了集體經濟實力；第四，促進了農村社會福利事業的發展；第五，改善了農村干群關系；第六，穩定了農村家庭承包經營制度。正因為取得了上面的成效，農村稅費制度改革的試驗得到了廣大農民的擁護。楊地鎮1998年5月對全鎮29個行政村144戶農民進行了抽樣調查，結果是99％的農戶對這項改革表示完全滿意。

（四）農村稅費制度改革的不足

從征收的方式看，現在各地進行的稅費制度改革的思路大體有3種。第一，針對農民負擔設立新的稅種，其典型是湖南武岡。第二，將農民負擔與現有的農業稅收合并征收，其中，根據具體征收方式的不同可分為以征收實物為主的方式，其典型是河北正定；以征收現金為主的方式，其典型是湖北棗陽的楊擋；以征收實物與征收現金相結合的方式，其典型是安徽的太和和河北魏縣。第三，將農民負擔作為農業稅附加征收，其典型是貴州湄潭等。這三種思路都存在一些不足。

1.稅和費的性質不同，不能合并在一起。第一，農業稅收和農村統籌資金的對證基礎不同，不能簡單合并。第二，各項農業稅收的功能作用不同．也不能簡單合并。我國長期以來對農業稅實行增產不增稅的政策．其主要作用是減輕農民負擔，鼓勵農民發展農業生產；農業特產稅是對待定的農產品的征稅，其主要作用是合理調節衣林牧漁各業收入，促進農業生產全面發展。將征收對象不同的稅收合并，不利于發揮各自的調節作用。第三，稅費合一并且一定幾年不變，實際上是一種包稅行為，違背了國家的有關稅收法現。第四，有的地方只按土地分攤稅收和鄉統籌、村提留，從而加重了種地農民的負擔。現行稅法規定，除農業稅按土地常年產量計征外，其他農業方面的稅收都是行為稅．沒有應稅行為的不納稅。“三提五統”也應根據農民純收入的多少來核定。在各地的改革試驗中，有的已經注意到這個問題，并有針對性地采取了措施。

2。鄉統籌和村提留是性質不同的資金，也不能混在一起、鄉鎮“五統籌”的用途基本上是政府的職能行為，從本質上說是純粹地向農民征收的稅，但實際上又常常被稱為為農民集體承辦公益事業而收的費。鄉統籌用于國家舉辦的為全體社會成員共同享受的公益事業，是社會共同需要的事務，屬于典型的財政職能的內容。所以，“五統籌”從性質上講屬于財政性資金。村提留用于農民集體舉辦的，主要是為本村農民利益服務的公益事業，具有一定的排他性，大體上屬于政府行為僅僅限于本村的范圍，這部分資金有財政資金的性質。所以，總體上看，“三提留”從性質上講主要屬于集體資金。由于兩種資金的性質不同，如果合并征收，就容易出現鄉鎮挪用、平調村集體資金的情況。

3.征收農業稅附加有量的限制。按照現行的稅法，附加不能超過正稅的15％，但據統計，目前鄉統籌費的數額已經接近農業稅總額．很難成為附加。例如，1996年全國農民負擔的鄉統籌費為234.1億元，而當年農業稅為251億元，前者為后者的93.3％。

4.設立新稅種與現行稅收制度有矛盾。在農村稅費制度改革中設立的新稅種，無疑屬于地方稅范疇。當前，在分稅制體制下，中央稅、地方稅已經大致劃分清楚，但地方對地方稅享有哪些管理權限，并非十分明確。實際上，目前地方稅的稅權仍然過多地集中在中央，幾乎所有的地方稅稅種的稅法、條例以及大多數稅種的實施細則，都是有中央制定和頒布的，地方只有征收管理權限及制定一些具體的征收辦法和補充措施的權限。這為地方設立新稅種設置了障礙。

5．折實征收容易受到糧價波動的影響。在折實征收的改革試驗中，折實證收的實物（糧食）量是按照核定的負擔總額和核定時的糧價或定購價折算出來的，而實物又要以出售時的市場價格出售以折成統籌資金的款項。在收購糧食以后，如果糧價上升，就會產生比按原糧價計算的稅費總額多的一塊資金，這塊資金如何管理就成為新的問題。如果糧價下跌，實際的稅費總額就會不足．那么，或者完成國家稅收和定購糧任務無法保證，鄉鎮政府和村級組織不能提供充足的公共物品，村級集體經濟組織不能順利實現再生產；或者農民的負擔又要增加，以保障完成上述職能。

二、農村稅費制度存在問題的深層原因

（一）農村公共物品決策機制不能反映農村公共物品的需求狀況，

現階段農村公共物品供給與需求不適應，極易導致供給過度等問題。現行農村公共物品供給的特證有：①強制性。目前，農村公共物品大都是由各級政府和部門自上而下決策供應的，其供給總量和供給結構多數是由鄉及鄉以上組織以文件和政策規定的形式下達的，帶有很強的指令性。②統一性。政府和部門決策供給的公共物品的供給程序和供給結構，對不同類型、不同條件、不同發展水平的地區，都是相同的，都是上級按統一要求下達的。③主觀性。遠離農村社區的各級組織不可能完全、準確地了解和掌握農民對農村公共物品的需求狀況，因此往往根據各自“政績”的需要做出供給的決策；同時，決策者也往往無法嚴格監督公共物品的供給過程，更無法準確地判斷和比較公共物品供給的社會成本和社會收益。

現階段農民對農村公共物品需求的特征有：①實用性。農民對公共物品的需求，都會根據各自的資源狀況．以對自己所從事的生產經營活動和所處的生活環境有利為條件。②多樣性。由于農民有了流動和選擇就業的權力．從事不同產業和不同工種的農民，對公共物品的需求是不同的；即使是從事同一產業如農業生產的農民，由于種植結構、勞動環節的不同，對公共物品的需求也是不同的。③安全性。即農村公共物品能夠為農民提供高質量的服務、公平的市場環境、明晰的產權制度、嚴格的法律制度，以保證農民人身自由、生產活動、生活環境和私有財產的安全。④成本的可承受性。對農民來說，任何超越經濟發展水平的公共物品供給，都會造成極大的浪費；任何超越農民實際承受能力的公共物品成本的分攤，都會遭到農民的反對。⑤決策的參與性。這不僅是因為農民有了私有的財產和行動的自由，而且是因為農民對其自己對公、共物品需求的數量、結構和承受能力比較了解。

從以上農村公共物品的供給和需求兩方面的特征看，供給與需求之間很容易出現矛盾，不但公共物品的供給總量和結構不可能真正滿足農民的實際需求，而且還可能超越農民的實際承受能力；由于供給的決策者分散在不同的權力機關，還容易出現各部門之間的相互攀比。

（二）對

求表達機制和決策、監督機制，使一個村或一個鄉范圍內多數人的需求意愿得以體現，并保證公共物品的提供和使用符合他們的意愿。這又進一步要求：①推進農村基層民主制度建設。可以在村民委員會制度和鄉人民代表大會制度下，讓農民充分反映其意見。②由全體農民或農民代表對本社區的公益事業建設進行投票表決，凡未經投票表決而動用本社區籌集到的公共資源的行為都是違法的。③增加公共資源使用的透明度，定期向群眾公布收支情況。第二，改革社區領導人的產生辦法。村級領導人和鄉級領導人應真正由本社區居民民主選舉產生，而不是由上級組織部門安排。由于有選舉約束，他們能夠真正對本地選民負責，對社區負責，把自己的政績做給本地選民看，把增進本地選民的利益放在首位。要有一套制度安排，使社區領導人相信，他們的當選與否完全取決于本地選民，而與其他任何因素無關。這樣，社區領導人才敢于抵制來自外部的各種達標、升級活動，抵制各部門、各系統出臺的收費規定7．實現國家宏觀經濟政策的戰略性轉變。改變我國長期以來實行的重城市、輕農村的政策，真正把農村發展作為國民經濟發展的戰略重點，不但有利于國民經濟的持續、穩定增長，而且也只有農村經濟發展起來，鄉村兩級也才會有充足的財力進行農村公共事業建設。國家應加大對農村的資本與政策投入，特別是加強和加大對農村基礎設施和文化教育事業的投入。為減輕農村經濟和社會發展的負擔，隨著國家稅收狀況的改善，國家可考慮加大對鄉鎮財政的轉移支付額度，或將從農業和農村非農產業獲得的稅收按一定比例留給鄉鎮財政，至少將農業稅部分留給鄉鎮財政，以使鄉鎮財政有足夠的資金用于農材社區基礎設施建設和文化教育事業。

總之，農村稅費制度改革不能單兵突進，必須協調一致；不會一蹴而就，應該從長計議；不應操之過急，只能循序漸進。