公共財政體系下財政監督

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隨著社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，構建適應社會主義市場經濟體制要求、體現中國特色和滿足社會公共需要為目的的公共財政體制，已成為當前我國財政改革與發展的一項十分重要而又緊迫的任務。公共財政框架的建立，是轉變政府和財政職能的客觀需要，符合現代市場經濟的基本特點和內在要求。公共財政框架體系是建立在市場失靈理論基礎之上的，在公共財政框架體系下，政府各項活動是為了滿足社會公共需要，彌補市場失靈，提供市場所不能提供的公共產品和服務，使全社會效率水平達到帕累托最優狀態。在建立公共財政框架體系過程中，政府職能將變為提供公共產品，創造公平、公正、透明、統一和開放的市場環境，促進公平與效率。與此相適應，財政職能范圍也將進行調整，一是要優化財政支出結構，對現有的國有企業進行產權制度改革，使國有企業逐步退出競爭性領域；二是逐步完善社會保障制度；三是逐步完善財政管理，建立政府采購、轉移支付、國庫集中支付等制度；四是推進稅費改革，完善稅制結構，實行費改稅，將預算外資金逐步納入預算管理。隨著公共財政框架體系的建立和財稅管理模式、管理內容的變化，我們必須對財政監督的內容和方式也進行調整。充分發揮財政監督的監督作用，切實推進公共財政框架的建立。

一、公共財政體制下財政監督的重點

公共財政框架體系的建立，對財政監督產生了較大影響，財政監督必須做出相應調整，適應和滿足公共財政新框架體系運行的需要。公共財政框架體系下財政監督檢查的重點應包括：

（一）對國有企業產權制度改革過程的監督檢查。針對國有企業進行產權制度改革，通過股份制改造、國有股減持、拍賣等多種方式逐步退出競爭性領域的情況，為確保公共利益和國有財產安全，財政監督機關應通過審計等形式發揮好監督職能，重點檢查股份制改造或拍賣等產權改革過程是否遵循公開、公正、公平的原則，國有資產包括無形資產價值的確定是否經過了權威估價機構的評估審核，其價值是否體現了市場公允價值，是否存在借企業改制之機化公為私或損公肥私的情況，進一步檢查有關產權制度改革的各項規章制度以及管理是否有效，是否借企業改制之機逃廢銀行債務或稅款。

（二）對財稅改革中新出現的管理模式和監督檢查。我國在構建公共財政管理體系過程中，采取了政府采購、轉移支付、社會保障、國庫集中支付等新的管理模式，但財政監督檢查對這些新出現的財政管理和運行方式還存在不少問題和漏洞，必須根據財政管理模式的變化，選擇新的監督檢查內容，重點加強對政府采購的檢查，檢查政府采購制度是否有效，評標委員會成員是否真正獨立，招投標過程是否流于形式，是否存在串標等行為，是否存在地方或行業保護；檢查轉移支付制度是否科學合理，管理是否完善，執行是否嚴格，專項補助資金是否嚴格按照指定用途使用；檢查社會保障資金管理和使用過程是否合法，是否存在挪用社會保障資金的情況；檢查部門預算編制和國庫集中支付的過程，評估預算編制辦法是否科學；檢查預算約束是否具有剛性，國庫集中支付金額及科目是否與預算一致；加強對“收支兩條線”的審計，檢查各項基金和收費項目的設立是否合法，征收使用是否合規，應納入預算的是否全部納入預算，是否存在亂收費、對收費實行全部或按比例返還、將收費與財政撥款掛鉤等情況。

（三）加強對財政風險的審計監督。在我國構建公共財政框架體系、實現政府職能轉變的過程中，不同程度地存在著財政風險。隨著我國經濟與世界經濟的一體化，巨額國際資金迅速流動的不確定和我國對外資的依賴程度逐步增加，加重了我國金融機構、金融市場和國有企業的脆弱程度，并對財政存在潛在影響。此外，我國近幾年政府債務規模迅速擴大，中西部部分地區基層財政極端困難，上述因素都會導致我國財政風險增加。因此，在新時期，財政監督檢查應將財政風險納為重點內容，加強對政府的各種債務尤其是隱性債務和或有債務的監督檢查，對財政風險水平進行評估，防范和化解財政風險。

（四）對違反WTO規定的財稅政策和政府行為的監督檢查。在我國加入WTO之后，我國各級政府及其財稅部門必須接受國際“游戲規則”的約束，遵循公開行政、透明行政、效率行政的原則，在實施各項行政行為時，必須與我國在加入WTO時所承諾履行的各項義務和國際通行貿易與投資規則相一致。否則，我國有可能遭到其他國家的報復。因此，政府在安排財政支出、征稅或征收其他各種基金或收費時，必須符合公平競爭原則、國民待遇原則和非歧視性原則。在新形勢下，財政應檢查我國地方各級政府及其財稅部門出臺的各項政策和實施的具體行政行為是否符合我國加入WTO時所承擔的義務是否違反《補貼與反補貼措施協議》，以各種名義對特定對象給予財政補貼；是否違反公平競爭原則和非歧視性原則對特定對象給予稅收返還；是否違反國民待遇原則，實施各種地方封鎖或地方保護主義政策，征收歧視性稅費或基金；是否不實行國家的統一財稅法規政策執行是否標準不統一、畸輕畸重內外不一致，政策法規是否透明等。

（五）開展財政收支績效的監督檢查。效率是公共財政的主要原則之一，在公共財政框架體系下，財政收支應遵循效率原則，與之相適應，財政審計應根據政府職能范圍，在繼續做好合法性和真實性審計的基礎上，開展對政府收支的績效進行審計和評價。對財政收支績效的審計包括對財政收支的效益性、經濟性和效率性幾個方面。美國、英國、澳大利亞、加拿大、意大利等發達國家已經開展了財政收支績效審計并取得了較好效果。我國審計機關可以借鑒國外成熟的經驗，結合我國實際情況，采取合理的指標分析預算收支、機會成本、債務和或有負債，全面描述、衡量和監管財政操作，建立有效的財政收支績效評估體系。在開展財政收支績效審計時，不僅應重視對近期效益的評估，而且更應重視對遠期效益的評估，既要考慮實際成本也應考慮機會成本，并要對政府承諾的財政未來資本性支出進行評估，對財政收支是否有利于社會經濟的長遠發展和人民生活水平的改善發表意見；既應重視對經濟效益的審計，也應重視對社會效益的評估，尤其是要對財政收支是否具有公共性、是否有助于克服市場失靈等方面發表意見，并檢查財政收支是否達到預期目標；既應重視對顯性收入和支出的審計，也應重視對財政風險、隱性和或有支出的審計，要建立有效的財政風險預警系統，監督和預防風險，防止金融機構不良資產、國有企業虧損、拖欠工資及工程建設費用等問題轉化為財政風險。同時，還應試行對政府機構的設置是否符合公共財政的要求、政府機構的規模是否合理、政府收支規模與結構是否合理、財政支出是否存在損失浪費、政府機構效率水平等方面進行評估。

二、增強公共財政框架下財政監督效能

隨著社會主義公共財政體系的逐步建立，財政職能的重大變化，我們必須與時俱進，開拓創新，有效地提高財政監督效能，為公共財政框架的建立創造良好的發展環境。

（一）著眼公共財政建設需要，轉變財政監督觀念。提高財政監督效能，觀念的轉變十分重要?，F階段財政監督工作之所以還存在這樣那樣的問題，一個重要原因就是在財政體制向公共財政轉變時，我們的財政監督觀念沒有相應轉變，用老思想、老辦法無法滿足公共財政體制下監督檢查工作的新要求。我們必須認識到，財政監督不是財政的主要職能，而是一種促進財政管理水平提高的手段，它的主要效能不在于創收，而在于查補漏洞，促進管理，這是提高監督效能的根本。其次要適應公共財政體制變化，全面創新財政監督的內容和方法。監督內容要從微觀轉向宏觀，由單一轉向全局。對預算收入、預算支出、資金使用效益、財稅政策執行情況等進行重點監督，監督方式也要從突擊性檢查向管理性監督轉變，采取事前預警、事中監督、事后評價、跟蹤反饋等多種方式，注重從源頭解決問題。

（二）圍繞建立公共財政目標，創新財政監督機制。高效的財政監督需要有一個科學協調的工作機制。這一機制應包括三方面內容：一是組織協調機制。財政監督牽涉部門較多，為避免重復、扯皮現象，降低監督成本，在明確各部門職責范圍、劃分職權范圍的同時，要建立以財政部門為核心的組織協調機構，機構召集人或負責人應為當地黨委分管紀檢工作的副書記或政府常務副職，并實行聯席會議制度，定期聯系和溝通，形成合力，提高財政監督效益。二是工作運行機制。這套機制應突出創新主題，圍繞建立公共財政目標解決監督什么、怎樣監督、監督評估。三是監督保障機制。一方面要健全財政監督機構，加強財政監督干部隊伍建設，搞好財政監督的組織保障，另一方面要加快財政監督立法進程，健全財政監督法律體系，為順利開展財政執法，增強財政監督的權威性、嚴肅性提供法律保障。

（三）以推動公共財政體系建立為目的，突出監督檢點。財政監督從微觀向宏觀轉變的同時，要結合公共財政建立的實際情況，從全局、整體和關鍵環節把握好監督檢查的重點。要抓住包括項目資金在內的專項資金的監督檢查，進行從立項到使用的全過程監督，對虛報、挪用、擠占專項支出的行為予以及時有力的查處。突出財政支出的監督檢查，加大對部門預算編制執行過程、政府采購、國庫集中支付等涉及公共財政核心內容的監督力度，規范財政收支行為。突出資金使用效益的監督檢查。眾所周知，財政監督的主要目的就是通過提高財政管理水平提高資金使用效益，因而必須對資金使用方向、使用效益進行有效監督，做到財政資金支出到哪里，財政監督就跟蹤到哪里。只有抓住對財政運行的關鍵環節和財政活動的重點的監督檢查，才能確保公共財政體制的建立和正常運行。