財政政策轉型
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[摘要]由于國際和國內經濟形勢的變化以及東南亞金融危機的影響，我國自1998年開始啟動積極財政政策，以擴大內需，促進經濟快速健康發展。幾年的實踐證明，實施積極的財政政策是非常正確的，對于應對亞洲金融危機、拉動經濟增長、刺激投資需求等方面取得了巨大的成效。但是，近兩年來，我國經濟運行已進入新一輪快速、穩定增長期，民間、地方政府投資能力迅速擴大，我國投資總量的增幅過大，同時貨幣供應量增長偏快，物價上升，通貨膨脹壓力加大，如果繼續實施積極財政政策，將形成逆向調節并加大經濟健康運行的風險和阻力。因此必須實施財政政策的轉型。
[關鍵詞]積極財政政策；積極財政政策轉型；穩健財政政策
財政政策是一國政府為了實現一定的宏觀經濟目標而調整財政收支規模和收支平衡的指導原則及其相應的措施。它是由稅收政策、支出政策、預算平衡政策、國債政策等構成一個完整的政策體系。
財政學理論根據財政政策在調節國民經濟總量方面的不同功能，將財政政策分為擴張性、緊縮性和中性三類。中性的財政政策是指財政活動對社會總需求的影響保持中性，財政的收支既不會產生擴張效應，也不會產生緊縮效應。財政政策的最終目標是實現政策的中性。
2004年中央經濟工作會議決定，自2005年開始我國將實施穩健的財政政策，財政政策為何轉型以及如何實施穩健的財政政策，已經成為當前及今后廣大財政理論及實際工作者需要探討和研究的課題。
一、積極財政政策出臺的背景
積極的財政政策是在一定程度上以適當擴大財政赤字和國債發行規模來實現國民經濟持續適度增長和社會穩定的目標。
我國實施的積極財政政策，是在中國出現了外部影響的不確定性增加，國內有效需求不足，投資、出口和經濟增長乏力等情況下，在政策環境允許的限度內，所采取的一種階段性或反周期性的適度擴張政策。從本質上講，積極財政政策是一種擴張性的財政政策，主要以國債和支出兩大政策工具的運用為主。
我國實施積極的財政政策的背景主要有以下幾個方面：
一是東南亞金融危機的影響。1997年7月爆發的東南亞金融危機對中國經濟的影響在1998年逐漸顯現，尤其是外貿方面受到的沖擊更為明顯。外貿增長幅度明顯放慢，并于1998年5月出現負增長，極大影響了中國的經濟增長速度，這種形勢客觀上為實施積極的財政政策創造了基本條件。
二是中國經濟處于周期性低谷階段，經濟增長明顯趨緩，并出現通貨緊縮跡象。同時，物價水平持續負增長，居民消費價格和商品零售價格均下降，通貨緊縮顯現。
三是買方市場全面形成。1997—1998年我國出現了全局性的“買方市場”，絕大多數產品供給能力大量閑置，有效需求不足成為影響和制約經濟增長的主要因素。
四是貨幣政策效果不佳。盡管貨幣政策方面采取了一系列放松銀根、刺激需求的政策，中央銀行先后多次降低存、貸款利率，并取消國有商業銀行的貸款限額控制，降低準備金率等，但貨幣政策沒有產生足夠明顯的政策效果，其操作空間和余地已經相對狹小。
在上述背景下，為擴大內需，促進經濟快速健康發展，我國自1998年開始啟動了積極財政政策。實行7年的積極財政政策對于應對亞洲金融危機、拉動經濟增長（平均每年拉動經濟增長1.5—2個百分點）、刺激投資需求、增加出口、推動產業結構調整、緩解收入分配不公等方面起到了顯著的作用。
二、積極財政政策轉型的原因分析
從世界各國的實踐經驗看，擴張或緊縮性的財政政策通常是一種短期的臨時性反經濟周期手段，長期實施則有可能導致財政風險增加并會對經濟產生一定的負面影響。因此，在運用財政政策調控宏觀經濟、刺激經濟增長過程中，都會遇到財政政策的適時調整和轉型問題。
我國實施積極財政政策的初衷是希望通過擴大政府投資使總供求均衡維持在接近充分就業均衡的水平，利用投資轉化的收入效應改變居民消費預期、提高邊際消費傾向、增強民間投資意愿，最終使市場機制恢復自主運行能力，經濟增長恢復內在的秩序。這也是發達市場經濟國家的通行做法。但是作為一項反周期調節的政策，積極財政政策始終未能在刺激有效需求特別是消費需求、恢復經濟自主增長方面產生明顯的效果，投資需求越來越依賴政府，對居民消費拉動弱，而政府消費率卻節節上升。
特別是近兩年來，我國經濟運行已進入新一輪快速、穩定增長期，民間投資能力迅速擴大、外部經濟環境改善。同時，轉變經濟增長模式、堅持“五個統籌”、全面、協調和可持續發展的科學發展觀已經箭在弦上，作為宏觀經濟重要調控手段的財政政策本身為適應這種變化而作出相應的調整也在情理之中。
積極財政政策轉型，并不意味著財政將從建設投資領域全盤推出，而是賦予其更多、更重的宏觀調控戰略職能。實際上是要將短期策略性財政政策逐步轉向中長期的戰略性財政政策，或是要將積極財政政策逐步轉向均衡財政、協調財政或者中性財政，它是包括財政調控目標方向、調控手段組合、調控方式方法的適時、適度轉換在內的一個系統工程。
從當前的突出問題來看，隨著民間的以及地方政府驅動的投資明顯趨于活躍和旺盛，我國投資總量的增幅過大，同時貨幣供應量增長偏快，物價上升，通貨膨脹壓力加大，取代通貨緊縮而成為經濟運行中矛盾的主要方面。而擴張性的積極財政政策畢竟是宏觀“反周期”操作適用于經濟低迷階段的政策類型，當通貨膨脹逐漸成為影響宏觀經濟發展的壓力時，繼續實施這一政策，將形成逆向調節并加大經濟健康運行的風險和阻力。因此必須實施財政政策的轉型。
1、財政政策轉型有利于逐步化解累積的財政風險
積極的財政政策持續7年來，期間僅發行的長期建設國債就達到9100億元之巨，財政赤字率從1997年的0.78%上升到了2003年的3%，國債余額已經超過26000億元，債務負擔率已經從1998年的10%上升到2003年的約20%，累積的財政風險愈益加大。若繼續實施積極的財政政策，不排除爆發財政危機的可能性。
2、財政政策轉型有利于抑制部分行業過度投資和通貨膨脹壓力
2003年下半年以來，全社會固定資產投資快速增長，投資增長過快對原材料及交通、煤、電、油、運等方面造成了相當大的壓力。農業特別是糧食生產連續多年減產，糧價逐步攀升，帶動了居民消費品價格的明顯上升，此外由國債投資及其配套貸款所引發的貨幣貸款增長過猛所形成的通脹壓力增大。因此通過國債投資的適度調整，減少對生產項目和基礎設施的投資，可以引導銀行相應地減少對城市建設和房地產業等的貸款規模，從而抑制對生產資料及投資品的市場需求，并為減少貨幣供應量和抑制通脹提供寬松條件。
3、財政轉型有利于市場經濟完善和科學發展觀的實施
完善市場經濟要求更多地運用經濟和法律手段來發展經濟而不是行政計劃方法。國債資金投資是政府投資，由國家集中發行，過多的資源集中在政府手中，增加了資源配置中的計劃、行政色彩，妨礙了市場化改革進程，淡化了市場機制的作用，不符合市場經濟的要求。長期實施積極財政政策將會抑制微觀經濟活力的發揮，偏離市場化改革方向。因此國債適當淡出并減少生產投資，增加對社會公共事業的支持，將有利于促進投資的合理性和市場機制的建立，有利于擴大消費和經濟社會全面協調發展。
4、財政政策轉型有利于克服“擠出效應”
“擠出效應”是指由于政府擴大赤字、增發國債而引起對民間部門資金供應的減少，從而減少民間投資的現象。當前一些領域制定的入市門檻對民間資本來說還是很高，同時民間投資的融資渠道不暢，在社會可利用資本資源一定的情況下，過多的發行國債意味著政府支配使用的資源增加，而民間部門支配使用的資源減少，投資能力減弱，不利于投資主體多元化的形成。
在上述情況下，中央提出2005年開始實行穩健的財政政策，是符合我國現階段經濟形勢的發展變化和宏觀調控的客觀需要的，是又一次科學的相機抉擇。
三、如何實施穩健的財政政策
穩健的財政政策意味著通過適當控制和減少財政赤字與國債規模、優化國債支出方向、適當增加社會公共開支，達到有效地規避財政風險，減少國債資金安排使用中的負面影響，更好地促進財政穩定增長、提高經濟建設資金運用效果，加快公共財政制度建立，最終達到保證國民經濟快速、穩定增長和經濟社會協調、可持續發展的目的。
1、調整優化國債資金的投向和結構
國債資金首先保證在建項目的掃尾，確保南水北調、西電東送、青藏鐵路等國家重大項目的投入和建設，以保持必要的政策連續性。增加對經濟結構調整的支持，重點向農村傾斜、向結構調整傾斜、向中西部特別是西部地區傾斜、向生態環境建設傾斜，并嚴格控制除西部大開發項目外的新開工項目，堅決制止低水平重復建設和過度超前建設，保證工程質量。加強國債資金管理，擴大國債資金實行工程招標采購、集中支付的范圍，全面推行追蹤問效管理，強化國債資金使用的監督檢查，提高國債資金的使用效益。
2、調整財政支出結構，支持經濟結構優化和社會協調發展
穩健的財政政策并不意味著政府公共支出可以采取無所作為的態度，而是要求對政府公共開支“有進有退”、“有所為有所不為”的重大調整。當前需要進一步按照科學發展觀和公共財政的要求，著力調整財政支出結構和國債資金投向結構。資金安排上要區別對待，有保有壓，有促有控。一方面緩解當前的結構性失衡和市場供求矛盾，另一方面，為產業結構優化升級和社會領域加快發展創造良好的條件。對不符合產業升級要求的經濟過熱行業，政府財政資金包括國債資金應當不再投入；對不符合公共財政要求的一般競爭性領域的政府開支“越位”領域，財政投入應當堅決退出；對屬于公共財政范疇的，涉及到財政“缺位或不到位”的需要加強的經濟社會發展的薄弱環節，主要是農業、社會保障、生態和環境保護、公共衛生、義務教育、科技研發，以及欠發達地區的基礎設施和公共服務領域等，需要加大投入和支持的力度，努力促進“五個統籌”和全面協調發展。
3、進一步優化稅制結構，加強稅收征管
要大力推進財政體制和制度改革創新，為市場主體和經濟發展創造一個相對寬松的財稅環境，建立有利于經濟自主增長的長效機制。要在保持財政收入持續穩定較快增長的基礎上，大力推進有增有減的結構性稅制改革。第一，要堅定不移地推進增值稅轉型改革，將增值稅由生產型轉變為消費型。第二，統一合并內外資兩套企業所得稅制，調低現行33%的比例稅率，規范稅前列支，增加必要的扣除，為企業公平競爭創造良好的稅收環境。第三，要改革和完善農業稅費制度，停征農業稅和農業特產稅，增加農民可支配收入。第四，擴大資源稅的征稅范圍；結合排污費的改革，開征環境稅；結合社會保障制度的改革，開征社會保障稅；開征遺產稅與贈予稅等。同時要進一步加強稅收征管，把該征的稅盡可能如數征上來，壓低非政府部門的可支配收入，減少經濟運行中的擴張因素。
4、拓寬民間投融資渠道，加大財政對中小企業的支持力度，全面啟動民間資本
要堅持“不與民爭利”的原則，在政策上加以引導扶持，搭建民間資本進入的平臺。一是放寬對民營企業的市場準入限制，拓寬民間投資的渠道和領域，取消對民間投資競爭性行業的各種限制，鼓勵民間資本進入基礎設施、金融領域、公共領域等。二是加大整頓市場經濟秩序的力度，增強執法的透明度，保護公平競爭，努力消除地方市場分割和部門壟斷，為民間投資創造一個寬松的外部環境。三是在財政政策上大力支持中小企業的發展。主要包括規范和簡化稅制，防止對民營企業的稅收歧視，同時取消不合理的收費，為中小企業的發展創造良好的環境。四是建立健全中小企業金融支持體系，在資金上對中小企業給予同等待遇，對其發展給予資金支持，解決中小企業融資難的問題。
5、加大投入，減輕農民負擔，著力解決“三農”問題
發展農業，財政政策必須有所作為。要積極落實科學發展觀，認真研究解決：三農“問題，努力加強農業，發展農村，富裕農民。當前我國農業和農村發展中存在許多矛盾和問題，農業基礎仍然比較薄弱，農民收入仍然較低，財政要站在全局的高度，按照統籌城鄉社會經濟協調發展的要求，把解決”三農“問題放在突出位置予以大力支持。要調整公共財政資源的分配格局，逐步實現公共財政覆蓋農村并向農村傾斜。要加大對”三農“的投入，包括擴大對農村地區道路、水利、電力、通訊等基礎設施的投資，增加對農村教育、科技、公共衛生的投入力度，通過轉移支付，增加對農村財政供養人員的財政補貼。要取消現行的農業稅、農業特產稅和各種收費，實行城鄉統一的稅制。
6、完善社會保障體系
社會保障制度是社會的“穩定器”、“安全閥”。因此要花大力氣加快完善我國社會保障制度和體系的建設，建立完善、規范的社會保障資金收繳體系，制定與經濟發展水平以及各方面承受能力相適應的社會保障標準，實現社會保障對象管理和服務的社會化；擴大社會保障覆蓋面，首先建立統一的覆蓋城鎮所有勞動者的社會保障體系，最終覆蓋到包括農民在內的全體社會成員；建立多渠道籌資模式，解決社保基金缺口問題；加快社會保障體系法制建設，推進社會保障制度化建設，盡快構建獨立于企事業單位之外的、資金來源多元化、保障水平規范化、管理服務社會化的有中國特色的社會保障體系。一是逐步提高中央和地方財政對社會保障的支出比重。做好“兩個確保”工作，真正落實城市居民最低生活保障制度；積極穩妥地推進城鎮職工養老、醫療和失業保障制度改革。二是通過國有股減持、資產置換、土地拍賣等方式變現部分國有資產，補償養老基金的不足。三是在合適的時機，將社保資金由收費改為征收社會保障稅，實現社保資金的法制化和規范化管理。
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