財政貨幣政策組合效應
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(一)總體政策取向上配合適當。
2004年底的中央經濟工作會議做出了財政政策轉型的決定,宏觀調控由“積極的財政政策+穩健的貨幣政策”過渡到“雙穩健”模式。2005年近一年的實踐表明,財政貨幣政策的基本取向均為穩中偏緊,總體上配合較為協調。
從財政政策來看,2005年財政預算赤字由3198億元減少到3000億元,財政赤字占GDP的比重將由2004年的2.5%減少到2005年的2%;長期建設國債的發行額由1100億元減少到800億元,減少了300億元。財政預算執行情況也反映了財政政策的穩健取向。2005年1~6月,財政收入繼續保持快速增長,全國財政收入累計完成16392億元,比2004年同期增長14.6%,高于經濟增長率5個百分點。此外,財政支出結構也得到進一步優化,2005年1~6月的社會保障補助支出、撫恤和社會福利救濟費、教育支出分別實現了同比22.6%、21.4%和17%的快速增長;全國實施糧食直補的29個省份安排糧食直補資金預計也會實現13.8%左右的大幅增長。財政政策在總量上向中性回歸的過程中著力調整了支出結構。
貨幣政策總體上也屬于穩中偏緊型。(1)央行已連續第二年調低貨幣供應量增長的目標,2003年初制定的廣義貨幣M2年度增長率目標為21%(年中調低至18%),2004年初定于17%,2005年進一步調低至15%.(2)2005年前5個月的廣義貨幣M2增長率一直穩定在14%左右,狹義貨幣M1還曾經一度下降到9.8%,均低于年初制定的全年增長目標。(3)央行調整了商業銀行自營性個人住房貸款政策,取消了對住房貸款的優惠利率,對住房貸款利率實行同檔次的商業貸款利率。(4)信貸增長率也較上年有所回落,2005年8月末全部金融機構各項貸款本外幣并表余額為20萬億元,同比增長13.2%,增幅比上年同期低1.3個百分點。值得注意的是,2005年下半年開始,M2增速開始穩步提升,但M1呈下降趨勢,兩者的差距在拉大。雖然從M2看貨幣供給比較寬松,但M1和貸款增長情況表明貨幣政策穩中偏緊。
(二)具體政策措施配合有待改進。
雖然2005年我國財政貨幣政策在總體取向上是一致的,但一些具體政策措施的配合存在不協調的情況。以住房貸款為例,雖然在中央加強和改善宏觀調控的大背景下,財政、貨幣政策都采取了相應措施抑制房地產市場的過度投資和房價的過快上漲,但在具體操作上還沒有做到有效的配合和相互促進。
人民銀行調控房地產市場的政策早在2003年就出臺了,當時的“121文件”曾引起房地產業的一片反對聲,在國務院18號文件下發后實際上沒有產生效果。隨后的一系列緊縮措施都是對總量和幾乎全部行業的調控,專門針對房地產業的措施直到2005年才出臺。從2005年3月17日起,人民銀行將住房貸款優惠利率調高到同期貸款利率水平,實行下限管理,商業銀行法人可根據具體情況自主確定利率水平和內部定價規則。這樣,從2003年的“121文件”到2005年的調高房貸利率經歷了2年的時間,決策時滯較長,而且調控的力度也不是很大。5年期以上個人住房貸款的利率下限為5.51%(貸款基準利率6.12%的0.9倍),比廢止的優惠利率5.31%僅高0.20個百分點,實際影響比較有限。盡管央行同時還決定,對房地產價格上漲過快的城市或地區,個人住房貸款最低首付款比例可由20%提高到30%,但這一規定的約束力很弱。
在貨幣政策調控能力有限的情況下,迫切需要更適合結構性調控的財政政策大力配合,然而后者的決策時滯更長,執行效果也不能令人滿意。2005年5月9日,國務院辦公廳轉發建設部等部門《關于做好穩定住房價格工作意見的通知》下發,比央行利率調整晚了近兩個月。該通知規定,自2005年6月1日起,對個人購買住房不足2年轉手交易的,銷售時按其取得的售房收入全額征收營業稅;對個人購買非普通住房超過2年(含2年)轉手交易的,銷售時按其售房收入減去購買房屋的價款后的差額征收營業稅。該通知體現了財政政策中稅收手段的行業調控功能,目的是抑制投機和高檔住宅投資。但它調整的僅有營業稅一項,契稅、土地增值稅、個人所得稅的優惠政策仍繼續執行。而且,房地產業的營業稅屬于地方稅種,房地產投資過熱地區的經濟增長往往依靠的正是房地產業,這樣就很難保證該通知在實際執行中得以切實貫徹。
(三)制度安排局部缺失。
在具體政策措施配合不順暢的背后,是一些相關制度安排的不完善、甚至是缺失,其中亟待解決的是國債發行體制、財政增收管理體制以及財政貨幣兩部門溝通機制等方面存在的問題。
國債是財政政策和貨幣政策協調的基點,短期國債應該是貨幣政策日常操作的最主要工具,但目前國債余額管理尚未正式啟動,嚴重制約了短期國債的發行。2005年前9個月,財政部共發行了10期記賬式國債,實際發行總額為3291.1億元。其中,跨市場發行比重為100%,比上年同期提高22.5個百分點;1年期品種占比由16.8%大幅提高到29.9%,5年期以上的中長期品種占比已經降到50%以下。1年期國債發行比重大幅上升有助于增加人民銀行公開市場操作的工具,跨市場發行有助于打破國債市場分割局面,提高貨幣政策的有效性,這都反映出財政部門與央行相協調的努力。但最適合中央銀行公開市場操作的、期限在1年以下的短期國債發行仍是空白,這歸因于現行國債發行管理體制,沒有實行國債余額管理。只有實現余額管理,才能真正實現國債的滾動發行,從而完善人民銀行所持債券資產的品種結構和期限結構。
財政增收管理體制也與貨幣政策密切相關。2003年以來,政府存款較大幅度的增加在一定程度上緩解了公開市場操作及央行票據發行的壓力,起到了對沖基礎貨幣投放的作用。近年來我國財政收入增長較快,基本上都能實現超過預算的水平。按照慣例,有關財政超收收入的使用安排會在當年的11月份做出,12月份開始支付,這就造成了幾乎每年的第四季度財政在人民銀行的存款余額都會下降。也就是說,前三季度起回籠基礎貨幣作用的政府存款會在第四季度出現反向變化,成為投放基礎貨幣的重要渠道,給公開市場操作帶來更大的壓力。而無論超收的收入如何使用、何時使用,這都是人民銀行不能決定的,央行的操作只能根據實際情況相機抉擇。2005年前7個月,財政在央行的存款增加了3000億元以上,在同期國際收支順差大幅增長的情況下有力地緩解了人民銀行的基礎貨幣的投放壓力。但是,如果第四季度財政集中花錢的情況不能改變的話,將不利于年底的公開市場操作正常開展。
財政增收收入的使用和管理問題的背后反映出財政、貨幣兩部門信息溝通機制的不完善。實際上,作為綜合研究擬訂經濟和社會發展政策、進行總量平衡、指導總體經濟體制改革的宏觀調控部門,國家發改委下設的財政金融司,負責財政政策和貨幣政策以及財政、金融體制改革問題的研究,負責分析財政政策和貨幣政策的執行情況并提出建議,這本身就是財政貨幣政策協調的專門機構。此外,中國人民銀行設立的貨幣政策委員會的職能中也有“貨幣政策與其他宏觀經濟政策的協調”的內容,而且其委員中有財政部副部長、國家發改委副主任等高級官員,也構成了財政貨幣政策相協調的基礎性機制。但在實際經濟管理中,財政貨幣兩部門的溝通往往不夠及時,貨幣政策委員會每個季度只召開一次例會,這不利于發揮貨幣政策實施監測經濟運行的長處,不能及時交換兩部門對有關問題的看法和意見,制約了現有財政貨幣政策協調機制發揮作用。
二、2006年:在宏觀經濟政策注重結構調整背景下如何協調財政貨幣政策
(一)財政政策在宏觀調控中發揮主要作用。
2006年是第十一個五年規劃的開局之年,科學發展觀的進一步貫徹落實將是這一年的重要特點。要實現以人為本、全面、協調、可持續的發展,必然要求宏觀經濟政策的重心由總量調控轉向結構調整,財政政策的長處就在于對經濟結構的調節。
財政政策將延續2005年的著力點,繼續保持穩健態勢,政策方向不會有大的改變,仍著重于鞏固前一階段宏觀調控的成果。在宏觀調控中發揮主要作用的具體方向應該是對社會公平的維護和對經濟增長機制的調整。一方面,會繼續加大對“三農”的支持力度,促進糧食增產和農民增收;會繼續堅定不移地大力支持推進教育、社會保障、醫療衛生、收入分配等四項改革,促進公平與和諧;會繼續改革個人所得稅相關制度,加強稅收征管力度,抑制收入差距的擴大;另一方面,將適當減少長期建設國債發行規模,轉變主要依靠國債項目投資拉動經濟增長的方式;將適當調整財政支出結構,以此改善投資消費關系;將深化稅制、財政管理體制和出口退稅制等方面的改革,為市場主體和經濟發展創造一個相對寬松的財稅環境,建立有利于經濟自主增長的長效機制。
我國經濟運行中出現的新的結構性問題也值得關注。比如2005年凈出口超常增長,上半年出口3423億美元,進口3027億美元,貿易順差達396億美元;而1~8月累計創下608億美元貿易順差紀錄,預計全年貿易順差將突破1000億美元。這種巨額順差的背后實際上是超高的居民儲蓄率。因此,2006年財政政策的宏觀調控還應該著力于提高消費率,實現我國經濟的健康持續增長。
(二)貨幣政策著眼于保持宏觀經濟穩定運行。
從實際操作效果來看,貨幣政策調控具體行業或部門的能力相對較弱,經濟結構調整并非其長處。另外,由于2006年我國金融業對外資開放在即,銀監會對銀行資本充足率有硬性的要求,中國的銀行業目前實際上已呈現出一個“松貨幣,緊信貸”的局面。因此,央行的政策運作空間已經十分有限,應將政策重點放在保持人民幣幣值的穩定、熨平經濟波動、維護經濟基本穩定上。
近年來,在國際資本流入規模不斷擴大、外貿順差不斷上升的情況下,貨幣政策保持人民幣對外價格穩定的任務應優先于保持人民幣國內價格的穩定。2005年7月21日人民幣匯率形成機制調整以后,人民幣升值壓力仍然不減,體現為人民幣兌美元一直呈逐漸上升的態勢。截至2005年10月中旬,人民幣匯率與匯率改革時升值2%的水平相比,進一步上升了0.3%,境外給人民幣匯率帶來的壓力依然很大。與此同時,我國遭遇的貿易摩擦出現抬頭之勢,2006年的情況可能會進一步惡化。在這種條件下,維持人民幣對外價格的穩定關系到外部需求的利用,從而與經濟的可持續增長緊密相關。而國內經濟增長模式
的轉變有可能會在短期內加劇宏觀經濟的波動,這就需要貨幣政策做好反周期操作,抑制不穩定因素。
(三)通過加速改革來促進財政貨幣政策組合效應。
在經濟形勢和經濟任務越發復雜的條件下,各自為戰的財政政策和貨幣政策難以為社會經濟發展目標的實現貢獻更大的力量,迫切需要促進財政貨幣政策更好地協調,而改革正是最有效的促進手段。如前所述,雖然在總體上財政與貨幣政策取向一致,但對經濟形勢的判斷、采取的具體措施、相互之間的政策配合以及信息溝通的及時性等方面都迫切需要改進,亟待改革相關機制和體制,使之適應科學發展觀和結構型調整的要求,促進財政貨幣政策組合效應更好地發揮,使宏觀調控進一步科學化、合理化。從這個角度來看,需要重點推進國債發行的余額管理、適度分離商業性投融資與財政牲投融資、準確界定財政與金融的職能、完善財政部和人民銀行的協調機制。
三、從協調財政貨幣政策角度需要重點推進的幾項改革
(一)國債發行的余額管理。
早在2001年,財政部就已經形成了關于國債余額管理的報告,但基于以下考慮,國債余額管理一直沒有正式推出:(1)擴張性的積極財政政策客觀上需要長期而非短期國債品種,在財政政策轉型以前財政部門自身沒有很強的動力推出新制度;(2)傳統上認為在審批年度發行額的前提之下,發行中短期國債不利于控制國債發行額的增加速度;(3)此項改革涉及財政部、央行以及更高層的全國人大和國務院,對國債管理的能力和透明度要求較高。目前,穩健的財政政策已經全面開始實施,有關機構的科學決策和管理建設也不斷加強,暫緩推出國債余額管理體制的基礎性原因不再成立。
國債發行應從總量管理向余額管理過渡的基本共識在學界和政策執行部門已經達成,有關專家和官員普遍認為總量管理方式限制了國債一級市場的市場化程度,而且制約了貨幣政策公開市場操作能力的發揮。財政部對國債發行余額管理的進一步研究工作也已經持續多年,有可能在2005年底推出具體方案。如果在全國人大表決中順利通過,2006年將成為國債發行制度由傳統總量管理轉變為新型余額管理的第一年。全國人大可能會在每年年初確定當年的國債余額指標,只要不突破該余額的水平,財政部可以根據市場實際情況靈活掌握國債發行的規模和期限。還可以明確財政部具有發行不列入當年國債計劃的短期國債的職權,當出現臨時性財政支付困難以及本幣公開市場操作頭寸緊張時行使這一職權。
(二)商業性投融資與財政性投融資的適度分離。
目前,商業銀行歷史上曾經承擔的財政性任務和政策性銀行業務名義上已經剝離,但實際上仍然在履行著財政性投融資的職能,集中體現在一部分財政項目和政策金融項目投資均要求商業銀行給予配套貸款。在一些地區,國債總投資額中銀行配套貸款的比重甚至高于財政投資,在國家重點建設貸款中國有商業銀行占比高達70%.這種命令性的行政手段模糊了財政性投融資與商業性投融資的界限,既不利于提高財政投融資的投資效益,又使貨幣政策受到政策性金融業務的沖擊。不僅如此,政策性銀行利用國家政策傾斜,越來越多地參與一般性商業銀行業務的競爭,也加劇了上述不利局面。在近期,需要切實剝離商業銀行的財政性任務和政策金融職能,明確區分商業性投融資和財政性投融資。即使一些國債項目確實需要商業性貸款支持,也一定要通過市場的方式引入資金,以弱化商業性投融資的財政性。另外,還應切實發揮政策性金融的作用,避免政策性銀行走商業化道路。
(三)財政與金融職能的準確界定。
與商業性、財政性投融資相混淆對應的是財政與金融職能界定不清這一深層次矛盾。根據部門特點,財政職能重在公平,貨幣金融職能重在效率。財政政策要在促進經濟增長,轉變經濟增長方式、優化經濟結構、縮小收入差距等方面發揮主要作用,貨幣政策要在保持人民幣幣值穩定、維護經濟穩定、調節總量平衡等方面發揮作用。
但是,當前貨幣政策出現了財政化的傾向,對基礎貨幣投放的控制產生了不利影響。貨幣政策財政化的實質是通過投放貨幣來解決財政出資的問題,既包括用再貸款的方法對證券公司進行救助、對金融資產管理公司提供長期貸款,又包括對金融機構直接或間接注資。2004年以前,人民銀行為了維護金融穩定,曾向出現嚴重危機的證券公司發放再貸款。2005年,人民銀行繼續發放再貸款對多家證券公司進行流動性支持。雖然這種操作在短期內確實給券商注入了活力,確保了客戶保證金的安全,對金融穩定做出了貢獻,但是實際上混淆了財政與貨幣的職能,因為我國的證券公司基本是國有或國有控股的企業,對國有企業負有出資和提供資金支持義務的是財政而不是央行。同時,在我國目前的特定國情下,將再貸款注入證券公司等金融機構,實際上相當于股權性投資資金,它基本上屬于不可能收回的基礎貨幣投放,至少在中短期無法回籠,容易產生道德風險,不利于金融部門效率的提高,也增加了基礎貨幣的剛性投放部分,給貨幣政策操作的可持續性造成了不利影響。如何采取更具市場化的、對金融機構的救助方式,是今后迫切需要解決的一個問題。
中央匯金公司的運作也體現了貨幣政策的財政化傾向。匯金公司自成立到現在一直承擔向金融機構注資的職能。目前,匯金公司的投資已經涉及國有商業銀行、股份制商業銀行、大型證券公司等金融機構,人民銀行實際上已經通過匯金公司成為了國有資產出資人代表。從這個角度看,匯金公司的運作容易形成由央行提供財政性的剛性救助支出,有可能形成財政分配的另一種渠道,這就產生了財政和貨幣的職能錯位。這就需要今后明確匯金公司的法律定位,抑制貨幣政策的財政化傾向。
(四)財政部和人民銀行協調機制的完善。
實際上,只要充分利用現有制度安排并稍作調整,就能夠有效改善財政貨幣政策的協調性。可以考慮在中央財經領導小組的框架內設立專門的財政貨幣政策協調委員會,由財政部、人民銀行、國家發改委、國家稅務總局等部門的相關負責人組成,其常務職能由國家發改委財政金融司負責。協調委員會至少每月召開一次會議,近期主要開展五個方面的工作:(1)交換對宏觀經濟形勢的判斷,形成統一的經濟形勢分析報告和總體政策建議;(2)評價前一階段各部門政策的實際效果,從政策協調角度提出改進意見;(3)通報各自擬采取的政策措施,征求其他部門的意見和建議,盡量避免不協調情況的出現;(4)對國債發行情況進行總結,確定下一階段的短期國債發行具體計劃;(5)對財政存款情況進行分析預測,對財政預算執行中的超收收入使用作出合理安排。這樣就可以通過完善財政部和人民銀行的協調機制,來提高我國財政貨幣政策的組合效應。
