財政理論稅費制度改革

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摘要：我國現行行政收費存在諸多問題，已給經濟和社會發展帶來了嚴重影響。從公共財政角度分析稅費制度改革的理論依據、必要性及相關實施措施，加快推進稅費制度改革步伐，對于規范公共財政收入形式，健全公共財政體系，促進經濟和社會可持續發展具有十分重要的意義。

一、公共財政理論與稅費制度改革

（一）純公共物品與稅收

社會主義市場經濟條件下的財政，與計劃經濟條件下的生產建設性財政相比，最大的不同點就是公共財政。公共財政的基本職能就是滿足社會公共需要。所謂公共需要，指的是社會作為一個整體，社會公眾在生產，生活和工作中的共同需要，主要由純公共物品保障供給。純公共物品具有以下兩方面的特征：一是消費的非排他性，即無法將一個不繳費者排斥于對該公共物品的消費之外；二是消費的非競爭性，即每個人對這種物品的消費并不會導致其他人消費的減少。純公共物品消費的非競爭性，意味著純公共物品消費的邊際成本為零。這樣，根據邊際成本定價原則，政府在向社會提供純公共物品時不應也無法向使用者直接收費。另一方面，純公共物品消費的非排他性特征，意味著政府很難確定純公共物品的收益者群體和受益大小，因而就無法確定純公共物品的價格和付費對象，即無法通過收費彌補成本。因此，對于純公共物品，既無必要也不可能向其使用者直接收費，只能通過強制征稅方式彌補其供給成本。稅收強制性、無償性和固定性的特征，決定了它的使用主要是為了滿足公共需要，不以盈利為目的無償性支出。這也是社會主義市場經濟條件下，政府與市場關系的具體體現。即凡是市場能夠發揮調節作用的領域，首先由市場調節，也就是說，凡是能通過市場進行合理定價和回收成本的商品和勞務，均由市場提供，如私人物品；對市場不能有效調節或者無法調節的商品和勞務，由政府直接或參與調節。否則，如果政府直接參與市場競爭，就極有可能影響正常的市場秩序。而財政資金在盈利項目方面的“越位”和在公共物品領域的“缺位”，不僅降低財政資金的使用效率，也會降低社會經濟的整體運行效率。因此，在社會主義市場經濟條件下，財政職能范圍必須嚴格按照公共物品理論確定。

（二）準公共物品與收費

在市場經濟條件下，政府承擔的資源配置職能主要涉及以下兩種公共物品的供給：一種是純公共物品，如國家安全與社會秩序等；另一種是準公共物品。準公共物品是指既具有公共物品的某些特征又不完全具有公共物品特征的物品，例如教育、衛生、文化等。這些物品一方面具有公共物品消費的局部公共性或外部性，另一方面，又具有私人物品消費的局部可排他性和競爭性等特征。準公共物品消費的局部公共性和外部性，表明在一定范圍內準公共物品不能由市場提供，或由市場提供較無效率，從而需要政府部門的介入。例如，若通過市場定價方式由私人提供教育，由于私人部門往往并不考慮教育的外部效益，而只是根據私人邊際成本與私人邊際收益相等的原則提供這些服務，易導致教育的供給量低于社會最優水平，造成社會福利損失。準公共物品消費又具有競爭性的特點，這意味著其消費的邊際成本并不絕對為零，這樣根據邊際成本定價原則，在特定情況下有必要向其使用者收費，以免因免費供給而導致人們對該公共物品的過度消費。同時，準公共物品消費還具有可排他性特征，這意味著對其收費具有實際操作上的可行性。因此，可通過收費方式供給準公共物品，更符合經濟效率原則。

此外，對于某些具有壟斷性質的私人物品，如水、電、暖等公用事業部門，及具有信息不對稱的私人物品，如醫療、保險等，雖然也可通過市場定價的方式提供，但由于存在壟斷、信息不對稱等情況，由市場提供易導致消費和生產的無效率，因而在實踐中往往也是由公共部門提供。由于這些私人物品同樣具有排他性及競爭性的消費特征，因而公共部門在提供這些物品時應該也可以實行收費制度。

（三）規范性的稅費關系

從以上分析可以看出，社會主義市場經濟條件下的公共財政，稅收作為主要收入形式，主要用于純公共物品的提供；同時，準公共物品和壟斷性質私人物品的存在，收費又有其存在的合理性和必然性。另外，從一般意義上說，稅和費都是政府取得財政收入的形式。政府取得財政收入，可以采用稅收形式，也可以采用收費形式。由于稅收形式的規范性、客體的廣泛性、征收的法律強制性，較之于其他收入形式有著無可比擬的優點，稅收已成為各國普遍運用的取得財政收入的主要形式，并成為貫徹政府政策目標的重要手段。但是，稅種的設置和稅款的征收也有其特定的約束條件，對于某些經濟活動的調控或公共產品、公共服務成本的補償，有時不適合采用征稅方式，政府便采用較為便利和靈活有效的收費方式，作為其取得財政收入、調節經濟活動的必要補充。從財政收入的構成看，各國或多或少都存在一定數量的收費，但無一例外地將其納入預算統一管理。

在這方面，市場經濟比較完善的國家稅費關系的大致格局為我們提供了借鑒。從一般的情況而言，在世界上主要的市場經濟國家中，預算內的稅收（即所謂“正稅”），是以法律為依托的、規范的政府主要籌資方式和調節經濟與社會生活的主要手段；同時，各級政府還可以通過一定的法律程序開征一些規費，即政府機關對居民或法人提供特定服務時收取的手續費或工本費（在全部政府收入中只占很小部分）。地方政府在提供區域的或社區的某些公共服務項目時，還可按“使用者付費”原則向接受服務者收取一定數量的使用費，如高速公路、地鐵的收費，污水或垃圾處理的收費等（也要經過法定程序確定收費條款，此類收入有時可占地方財政收入不小的比重）。正稅、規費、使用費收入，都應反映在政府預算收入中。同時，企業也可以有“收費”（在我國即經營性收費），但這屬于商業行為，與政府財力運作系統無關。

二、政府收費的現狀及存在的問題

（一）我國現行政府收費的基本分類及改革取向

從收費部門和單位分析，從中央到地方，各級黨政機關、司法機關、有行政職能的事業單位、學會、行業協會等，幾乎所有的部門都收費。目前大致分五類：一是國家機關為特定對象提供專門服務，而收取的證照工本費、注冊登記費、環境補償治理費和訴訟費等。這部分收費具有補償性質，屬規費收入，在市場經濟發達國家也普遍征收，不存在“費改稅”問題，今后主要是納入預算，依法管理，并嚴格控制在一定范圍內。二是國家機關進行公共管理、提供公共服務時，為彌補機關經費不足收取的管理費，如鄉鎮企業管理費、個體工商戶管理費、福利企業管理費、減稅免稅保稅物品海關監管費等。這部分收費主要是因為部分國家機關經費不足引起的，應逐步取消，經費不足問題應由財政撥款和其他辦法解決。三是公益服務費，包括教育、醫療、環衛、殯葬等。這部分收費不能轉變為稅收，應在分清政府和市場責任的基礎上，建立和完善政府和市場雙重補償機制。四是中介服務收費，包括評估、鑒定、檢驗、、公證、律師等服務收費。這部分收費應從國家機關收費中分離出來，按照市場原則進行管理。五是以籌集建設資金為目的而設立的各種使用費、附加費、建設費、基金等。這部分收費具有強制性，征收范圍和標準相對穩定，數額一般較大，具備稅收的一般特征，可把這部分合理的收費（基金）改征稅收。

從收費項目的管理分析，大致有3種情況：（1）納入預算管理。國務院決定，自1996年起，將養路費、車輛附加費、鐵路建設基金、三峽建設基金、新菜地開發基金、公路建設基金、民航基礎設施建設基金、農村教育事業附加費、郵電附加、港口建設費、市話初裝費、民航機場管理建設費等13項數額較大的收費（基金）納入財政預算管理。（2）納入預算外資金管理。主要包括：法律、法規規定的行政事業性收費、基金和附加收入等；國務院或省級人民政府及財政、計劃（物價）部門審批的行政事業性收費；國務院以及財政部審批設立的基金、附加收入等；用于鄉鎮政府開支的鄉自籌和鄉統籌資金等。這部分資金實行“收支兩條線”管理，由財政專戶儲存。（3）游離于財政預算之外，脫離人大、財政監督，實際上處于管理的“真空”狀態。這是亂收費、亂攤派最集中的領域。這部分收費大都是各部門、單位越權擅自設立或非法擴大原收費項目范圍、提高收費標準而形成的。其收入構成本部門、單位的“小金庫”。據有關典型調查，除小部分用于有關事業發展外，相當部分資金用于職工福利、公款吃喝玩樂，甚至通過各種途徑進入個人腰包，成為助長腐敗現象的根源。

（二）我國現行收費存在的主要問題

近些年來，由于管理體制不配套、法制不健全、改革滯后等原因，我國經濟和社會生活中的亂收費現象愈演愈烈，雖然經過了多次治理整頓，仍難以走出治理———膨脹———再治理———再膨脹的怪圈，由此帶來了一系列的負面影響。

一是越權和重復設立收費項目，收費過多過亂，加重了企業、農民和社會的負擔，嚴重干擾了企業正常的生產經營活動，國有大中型企業難以擺脫困境，不利于國有企業改革目標的實現。二是收費規模過大，存在以費擠稅、費大于稅、費多于稅的現象，弱化了政府宏觀調控能力。當前收費（基金）的征收主體幾乎擴大到政府各個部門，甚至有些部門中的各個職能單位都有相應的收費項目，形成了每增加一項業務，都要以經費或資金不足為由要求設立收費（基金）項目的狀況，而且這些收費（基金）由部門、單位直接收取和使用。政府分配主體多元化、收費資金使用部門化的狀況，嚴重干擾了正常的社會分配秩序，侵蝕了稅基，擠占了財政收入，分散了國家財力，弱化了政府宏觀調控能力和財政分配職能。三是收費極不規范，影響了黨和政府在人民群眾中的威信。在有的自由市場上，某些收費人員如狼似虎，想向攤販收多少錢就要多少，攤販如不繳納，收費人員則抱著攤販出售的物品就走，群眾極為反感。另外，收費人員使用票據不規范，打白條或無憑據，也影響了執法隊伍的整體形象。四是資金管理不規范，使用缺乏監督，助長了腐敗現象的滋生和蔓延，影響了黨群干群關系。地方和部門越權設立收費項目、擅自提高收費標準的現象屢禁不止，收費規模日趨膨脹。由于收費缺少法律約束，大量資金游離于國家預算之外，形成“體外循環”，成為部門和單位的“小金庫”，而脫離監督的收費資金易成為腐敗現象滋長蔓延的經濟“補給線”。一些部門和單位挪用收費資金發放獎金、增加福利、修建超標準辦公用房或宿舍，嚴重敗壞了黨風和社會風氣。五是大量的收費加劇了社會分配不公的矛盾誤導了勞動力的非理性流動。凡有權收費且數額較大的單位和部門，職工福利較好，這樣不僅造成了不同單位之間收入差距的增大，而且誤導勞動力向有收費權力或福利待遇較好單位的非理性流動，增加了機構改革的難度。更值得注意的是，有收費權力的部門和單位的福利獎金與部分繳費企業效益低下、工資欠發、職工下崗形成強烈的反差，已引起社會公眾的強烈不滿。六是亂收費及收費的膨脹造成資金使用的低效率。一方面大量收費在財政體外循環，許多資金被轉入消費領域或重復、盲目投資，造成集團和個人消費的扭曲、產業結構的失調、社會資源的極大浪費。另一方面，“三亂”行為加大了社會投資者預期收益的不確定，惡化了投資環境，造成整個社會資金運用效率低下。七是收費稽征機構重疊設置，征收成本較高，不僅浪費了社會資源，而且造成“吃費”人員膨脹。

三、稅費制度改革的必要性

1從規模龐大的收費存在的問題和造成的負面影響分析，稅費制度改革勢在必行。規模龐大的收費不僅影響了稅收收入，弱化了政府的宏觀調控能力，加重了農民和企業的負擔，阻礙了經濟的正常發展，而且容易滋生腐敗，不利于廉政建設，并由此帶來了一系列政治、經濟和社會問題，這是我國當前稅費制度改革的直接動因。

2從公共財政的角度出發，稅費制度改革十分迫切。（1）根據公共財政理論，普遍的無選擇的服務，其費用的取得只能采取向全體公民征稅的辦法，并以政治權力為基礎，因此在政府收入體系中，稅收是基本財源；對特定公民提供服務，其費用不能也不應當用全體公民繳納的稅收進行彌補，只能對直接享受服務的公民個人采取規范性的政府收費（如規費或使用費），因此在政府收入體系中收費只能起補充和輔助作用。（2）財稅部門一定要統攬政府收支（包括預算內收支、預算外收支和制度外收支），并按照政府政策通過財政收支實現資源的有效配置和滿足社會公共需要。現行的以費擠稅、費強稅弱和不規范的政府收支管理格局已經成為建立和完善社會主義市場經濟體制的極大障礙，因此稅費制度改革迫在眉睫。

3從促進社會和經濟可持續發展角度考慮，稅費制度改革意義深遠。現行稅費制度改革主要涉及農村、社會保障、交通車輛、環境保護和教育等經濟和社會領域，如，農村的穩定和農村經濟的可持續發展離不開農村稅費制度改革；國有企業改革的順利實施和其他改革的順利推進離不開社會保障體系的建立和健全，而健全的社會保障體系亟需稅費制度改革；從我國經濟的可持續發展看，通過稅費制度改革及相應征收社會保險稅，對健全我國社會保障體系具有重要的現實意義。可以說，稅費制度改革對促進我國經濟和社會的可持續發展具有深遠的影響。因此，必須全面深化財稅體制改革，加快推進稅費制度改革，建立規范的政府收支機制，增強財政分配職能和政府宏觀調控能力，建全社會主義公共財政體系。

參考文獻：

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