財政預算審批改革

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【摘要】預算法制是財稅法制的重要組成部分，完善預算法制是依法理財、實現法治財政的重要環節。我國現行預算法制已在預算年度、預算編制、預算審批、預算調整等方面暴露出不足之處，明顯地不適應市場經濟的要求，客觀上需要對預算法進行必要的調整和修訂，樹立預算法的權威性和嚴厲性，以法律手段確立公共財政預算體制。

【要害詞】預算法制預算年度預算編制預算審批預算調整

【正文】

1995年1月1日起施行的預算法及1995年11月22日起施行的預算法實施條例，對規范政府財政預算起了重大作用，使我國的政府財政預算的納入法治軌道。但近年來，由于經濟形勢的變化以及各項改革措施的推出與我國現行預算法律、法規產生了一定的矛盾，現行預算法制的局限凸顯出來，因此，進行預算法制創新已勢在必行。

一、預算年度法制創新

預算年度是政府預算收支、治理的法定起止期限或預算的有效期限。世界各國的預算年度一般為一年，但各國預算年度的起止日期不盡一致。一國預算年度的起止日期主要是由該國的國情、政治因素、經濟發展水平、歷史原因和傳統習慣等決定，但立法的機構召開會議的時間直接影響著預算年度的起止時間。①從世界范圍看，各國的預算年度大體上分兩種類型：一是歷年制，即預算年度按日歷年度計算，由1月1日至12月31日止為一個預算年度；二是跨年制，即一個預算年度跨越兩個日歷年度，其具體起止時間一般根據具體預算收入入庫旺季及立法機構召開會議的具體時間來定。目前，多數國家的預算年度實行歷年制，如德國、漢國等，少數國家的預算年度采用跨歷制。歷年制抑或跨年制本身并無優劣之分，只有當預算年度與預算審批、執行等制度脫節，才會暴露出預算年度制度的缺陷。

我國《預算法》第10條規定：“預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止”。可見，我國預算年度實行歷年制。然而，中心與地方預算草案要等到每年3月份及以后的各級人民代表大會審批后才能作為法律文件生效，造成預算年度以與預算審批、執行的時間無法銜接，出現了預算年度開始時間至預算審批、批復時間之間的空白階段。因為我國全國人大全體會議在每年三月份召開，地方人大全體會議一般在開完全國人大后的四、五月份召開，導致在預算開始的3－5個月，政府所執行的是未經法定程序審批的預算。對這種預算先期執行的現象，《預算法》第44條規定：“預算年度開始后，各級政府預算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以先按照上一年同期的預算支出數額安排支出；預算經本級人民代表大會批準后，按照批準的預算執行。”這一規定使得預算先期執行具有合法性，但在事實上可能缺乏合理性，主要表現有三：一是肯定了上年同期支出的合理性。但上年同期未必合理。二是未充分考慮到當年經濟形勢的變化。三是使預算約束流于形式。②同時，這種預算先期執行的危害較大，主要是弱化了預算的法律約束力，輕易在制度上使上年同期不合理支出合法化，給本年預算平衡留下隱患。③對此，學者們提出了修改預算年度的立法建議，主要觀點是我國預算年度采用跨年制，但對具體起止時間，說法不一。一是預算年度為每年4月1日至次年的3月31日，其理由是此舉可與人大開會批準預算的時間基本一致，使全年預算執行有法可依，加強了預算的嚴厲性。④二是預算年度為每年5月1日至次年4月30日，其理由是此舉才能使各級政府在新的年度一開始就執行被批準的預算。⑤采用跨年制的預算年度是對歷年制預算年度的一種變革，只是對國外跨年制預算年度的一種借鑒，而非創新。若在修改預算法時，采用跨年制預算年度，則須相應調整稅收年度、企業（公司）年度、統計年度，修改相關法律、法規。另外，采用跨年制預算年度，仍然可能出現先期執行現象，如預算草案被人大駁向需要重新修訂或做重大調整難以在預算年度開始時批準等。對于非凡情況下的先期執行，預算法應做出具體規定，即對于一般性支出可按上一年同期的預算支出額安排支出，對于臨時性的支出則應做出嚴格限制。

筆者認為，在保留現行歷年制預算年度的前提下，調整預算草案的審批時間、審批主體，在預算執行前審批完畢預算草案。因此，當年預算的草案只能在上一年的下半年審批，由于各級人大的全年會議一般在上半年召開，只好由各級人大的常委會來審批預算草案。與筆者同持歷年制預算年度觀點的另一種實現機制是由人大常委會通過一項臨時法案，作為當年正式預算批準前的執行依據。⑥

二、預算編制法制創新

預算編制是一項極為細致的工作，需要收集各種數據，應有充足的時間保證。我國《預算法》及其實施條例對預算編制的依據、方式、方法、原則、時間等作了明確規定。但有些制度仍需改革。

（一）預算編制時間的調整

我國預算編制時間較短。根據我國《預算法》第24、35條和《預算法實施條例》第24、25、27條之規定，國務院于每年11月10日前向省、自治區、直轄市政府和中心各部門下達編制下一年度預算草案的指示，提出編制預算草案的原則和要求；中心各部門應當根據國務院的指示和財政部的部置，結合本部門的具體情況，提出編制本部門預算草案的要求，具體布置所屬各單位編制預算草案，負責本部門所屬各單位預算草案的審核，并匯總編制本部門的預算草案，于每年12月10日前報財政部審核；省、自治區、直轄市政府財政部門匯總的本級總預算草案，應當于下一年1月10日前報財政部。現在，國務院將下達編制預算指示的時間提前至9月份，比過去約提前兩個月，實際的預算編制時間達3－4個月，但仍顯得時間緊迫。從西方國家情況來看，預算正式編制前的預備時間普遍較長，如美國聯邦預算編制于預算開始前19個月。⑦我國多數學者建議延長預算編制時間至半年左右，等時機成熟，積累一定的經驗之后，再延長預算編制時間到一年左右。⑧

（二）預算編制方式的改革

《預算法》第26條規定：“中心預算和地方各級政府預算按照復式預算編制。”所謂復式預算是指將一個預算年度內所有預算收入和支出，按照預算收入的來源和支出的不同性質，分別編制在兩個或兩個以上的預算收支表上所形成的預算計劃。我國各級政府預算分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。然而，復式預算編制存在著偏差，只在中心和省兩級試行復式預算，且不是完整意義上的復式預算；市、縣、鄉級預算仍是單式預算。因此，應按照市場經濟的客觀要求，借鑒國外實行復式預算的經驗，全面實行科學的復式預算。

（三）預算編制方法的改革

我國現行的預算編制方法是“基數法”，即根據上年的基數加減本年因素來確定本年度的預算收支規模。這種方法的優點是簡便易行，但存在著缺乏科學的理論依據、盲目沿襲上年項目、不符合公平規范透明原則、導致單位之間若樂不均、造成資金極大浪費等局限。因此建議采用“零基預算”等先進的預算編制方法。⑨這也是多數專家學者的看法。在立法層面上應將《預算法》第二十五條“中心預算和地方各級政府預算，應當參考上一年預算執行情況和本年度收支猜測進行編制”的規定，修訂為“中心預算和地方各級政府預算應按零基預算方法進行編制。”同時按部門預算治理原則設計預算科目，將體現政府職能的預算內外收支統一納入預算治理，完整準確地反映政府財政職能和政府活動范圍。《預算法》應對編制部門預算作出一定的規定。

（四）預算收入編制依據的改革

根據我國《預算法》第29條之規定，各級預算收入的編制，應當與國民生產總值的增長率相適應。依此條法律規定，是無法判定預算收入與國民生產總值相適應，究竟是以全國平均增長率相適應，還是以本地區國民生產總值的增長率相適應。事實上，各地區國民生產總值的增長率不盡相同，每一地區國民生產總值的增長率又很難與全國平均增長率相同。立法中的模糊規定，將導致實踐上的混亂。建議將一規定修改為預算收入的編制應當保持與本地區的國民生產總值的增長率相適應。

三、預算審批法制創新

預算審批是預算過程的重要一環，然而，我國現行預算審批法制不夠完善，過多地流于形式，不利于規范國家財政收入與支出。因此，必須從以下幾方面完善預算審批法律制度。

（一）調整預算草案的審批機關

根據我國《預算法》第12、13、39條之規定，中心預算由全國人民代表大會審查和批準，地方各級政府預算由本級人民代表大會審查和批準。全國人民代表大會對地方預算草案及地方預算執行情況只行使審查權，不行使批準權，而是由地方人民代表大會行使批準權。各級人民代表大會的召開時間具有不確定性。往往在預算年度開始后的3－5個月內或者更長時間召開，同樣造成預算先期執行現象。為此，建議預算草案的審批機關由縣級以上人民代表大會改為人民代表大會常務委員會，審批時間應在上一年度終了之前。

（二）延長預算審查時間

預算審查分為初審和終審。根據我國《預算法》第37條之規定，我國現行預算初審分為三個層次。一是國務院財政部門應當在每年全國人民代表大會會議舉行的一個月前，將中心預算草案的主要內容提交全國人民代表大會財政經濟委員會進行的初步審查。二是省、自治區、直轄市、設區的市、自治州政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大會有關的專門委員會或者根據本級人民代表大會常務委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務委員會有關的工作委員會進行的初步審查。三是縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大人常務委員會進行的初步審查。以上初審時間大約為一個月。各級人民代表大會召開時，對預算草案的審查為終審，審查時間最多為半日。可見，我國預算審查時間較短，難以保證預算科學性、合理性，而在國際上，各國政府向議會提交財政預算草案的時間，一般都在正式批準前的3個月到半年左右，以便使議會有一個充分討論和仔細修訂的時間，如美國，政府于2月份將預算草案提交國會，國會在7月份最后批準，審批時間是5個月。而我國預算審查批準時間大約為40日。為保證預算審批的科學、合理，則應適當延長預算審批的時間，完善相應的審批機制。具體做法如下：將預算草案至少提前3個月送交人民代表大會負責預算草案審查機構⑩的各位成員審查，提出意見或建議，并由預算草案審查機構組織其成員討論，匯總各方意見，提交人民代表大會常務委員會審查、批準。要求預算草案審查機構必須由相關專業人員組成，而不能濫竽充數。

四、預算調整的改革

預算調整是指經全國人民代表大會批準的中心預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算在執行中因非凡情況需增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。這是我國《預算法》第53條所作出的明確規定。有的專家已透徹地指出這一規定使各級政府和財政部門在預算執行中出現以下問題：一是超收部分增加財力安排的支出可以不通過人大審批；二是預算收入減少而相應調減預算支出不需通過人大審批；三是在不突破預算支出總額的前提下，預算支出科目留用；四是在預算收支總額不變的情況下，對部門或地方預算的追加、追減。[11]可見，《預算法》所規定的預算調整范圍較窄，造成預算執行中預算變更、調整隨意性較大，預算調整的審批程序流于形式，人大對預算調整監督職能弱化。針對這種情況，修改《預算法》時，應重新界定預算調整的概念，對預算調整的定義作更嚴格的限制，將超收安排的支出、短收削減的支出、收支總額不變的情況下的追加追減支出全部納入預算調整范圍，由各級人大常委會決定。

【注釋】

①⑤張麗華、楊樹琪、良：預算法的修訂依法行政、依法理財的迫切要求，《經濟問題探索》，2003年第11期。

②④⑧唐麗華：關于適當修改《預算法》的幾點建議，《哈爾濱金融高等專科學校學報》，2002年第3期。

③④⑧李燕：適時修改《預算法》的幾點建議，《中心財經大學學報》，2002年第1期。

⑥陳煒、朱大興、王飛雪：完善《預算法》若干問題的思考，《四川財政》，2002年第1期。

⑦賀飛躍：中美預算制度的比較與借鑒，《湖南財經高等專科學校學報》，第18卷第1期。

⑨徐志、林學富：《預算法》編制與貫徹中存在的偏差及其糾正，《現代財經》2003年第11期。

⑩預算審查工作具有專業性和復雜性，設置預算審查的專門委員會是非常必要的，在我國，一至五屆人民代表大會都設立了預算審查專門委員會，六屆全國人大以后才按政府的對口部門設立專門委員會。目前，全國除深圳市人大設立了負責計劃預算審查的專門委員會外，各級人民代表大會都把預算審查的職責依托在對應政府經濟治理部門而設立的財政經濟專門委員會上，大部分的地方人民代表大會還沒有設立有權進行預算審查的專門委員會。

(11)劉文峰：從預算執行審計中的問題談修訂《預算法》的必要性，《中國審計》，2003年第15期。