涉外稅收優惠政策

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內容提要隨著我國對待外資逐漸從追求數量向注重提高質量和提升利用水平等方面轉變，涉外稅收優惠政策的制定思路也應進行有針對性的調整。對現行政策中存在的主要問題及其帶來的不良影響進行系統分析表明，建立新型的涉外稅收優惠體系、轉變優惠方式、適時推進內外資企業所得稅并軌，同時輔以相關的配套措施是完善我國涉外稅收優惠政策的基本路徑。

關鍵詞涉外稅收優惠，外商直接投資，優惠方式，企業所得稅

經過20多年的改革開放，我國的社會經濟形勢發生了巨大變化，改革初期所形成的以區域性優惠為主的多層次涉外稅收優惠格局已經難以適應現階段的經濟發展要求，稅收優惠政策在擴大外資規模、提高外資質量、增強外資使用效率等方面的促進作用日漸不足。因此，根據當前的經濟發展需要對現行的涉外稅收優惠政策進行調整，將十分有助于繼續發揮該政策在吸引外資過程的導向作用，對于提高我國利用外資水平，保持國民經濟健康、快速發展具有重要的現實意義。

一、我國涉外稅收優惠政策中的主要問題

(一)區域傾斜過度，加大了地區間的發展差距

我國現行涉外稅收優惠政策的主體形成于20世紀80年代，在優先發展東部沿海地區，通過東部帶動西部，最終實現共同富裕的政策目標指引下，當時吸引外資的大量稅收優惠措施都集中在東部沿海地區，并使得我國的涉外稅收優惠呈現“經濟特區→經濟技術開發區→沿海經濟開放區→內地”逐漸遞減的區域性傾斜特征。

不可否認，區域傾斜的稅收優惠政策在提高東部地區的引資能力、加速當地的資本形成等方面都發揮了積極作用，并有效促進了東部地區整體經濟的高速發展。但過度的傾斜，在一定程度上也使得中西部地區的招商引資變得相對困難，導致外資在我國的地域分布上逐漸失衡(見表1)，從而間接加大了區域經濟間的發展差距。

(二)缺乏產業導向性，引致外資的產(行)業分布結構不合理

長期以來，我國涉外稅收優惠政策的著力點一直放在吸引外資的數量和規模上，并沒有過多地考慮如何與我國的產業發展政策相結合，來有選擇性和針對性的吸引外資，導致國家重點發展的產業引資相對不足、外資投資結構不合理等問題。

從目前我國國民經濟各行業的情況來看(見圖一)，FDI中的絕大部分投向了第二產業中的傳統制造業和第三產業中的房地產業，而國家重點發展的農林牧漁業、科教文衛等行業吸引FDI的數量只占FDI總量的七分之一左右，這在一定程度上與國家的產業政策導向相背，無助于經濟結構的調整和產業結構的升級。

(三)優惠手段過于單一，不利于提高引資質量

我國現行的涉外稅收優惠偏重于采用優惠稅率和稅收減免等直接優惠方式，對于被國外廣泛采取的如加速折舊、投資抵免等間接優惠方式應用較少。單一的直接優惠手段，雖然具有短期效果顯著的優點，但在促進企業引進先進技術以及加速技術改造升級等方面并沒有太多的激勵作用，而且過于直接的優惠措施還易于被納稅人利用來進行偷逃避稅，扭曲稅收優惠的引導作用。

此外，由于世界各國對本國公司境外投資所得的稅收政策不同，使得我國對外資企業所實行的低稅率等直接優惠措施的主要受益者是幾個國際避稅地，而如美國、日本等不少發達國家并未獲得太大優惠。因此，從提高引進外資質量和增強外資使用效率的長遠考慮，現階段的稅收優惠方式還存在較大的改進空間。

(四)過度優惠，影響內費企業的正常發展

在理論上，涉外稅收優惠可分為全面優惠和特定優惠。我國涉外稅制創立之初，為了彌補當時投資環境存在的缺陷，并考慮到國內稅制本身也面臨著較大的調整，所以選擇了全面優惠的方式。

相對于其他國家而言，我國在改革開放后提供給外資企業稅收優惠的范圍之廣、幅度之大以及時間之長都是罕見的。近年來，隨著大量涉外稅收優惠政策的不斷出臺和流入我國的FDI逐年增加，有關外資企業的“超國民待遇”問題逐漸開始引起人們的廣泛關注。

外資企業所享受的各種“超國民待遇”，特別是其在所得稅稅率上與內資企業的不平等，削弱了內資企業的競爭力，不但有悖于公平競爭的要求，而且不利于民族經濟的發展和市場經濟體制的建立與完善。

此外，由于內外資企業待遇的差別過大，還使得部分內資企業總是想方設法與外資拉上關系，以享受外資企業的稅收優惠，于是直接引發了“假外資”的現象，這些“假外資”在迅速消耗我國有限資源的同時，更對內資企業產生了巨大的“擠出效應”，加劇了內資企業的人才流失和下崗失業等問題的出現。

二、調整我國涉外稅收優惠政策的路徑

現行涉外稅收優惠政策中存在的一些問題已經在一定程度上影響了我國利用外資的效率，并對國內經濟的正常運行產生了一定的阻礙。因此，從提高外資利用水平，保持國民經濟健康發展的角度出發，需要對涉外稅收優惠政策進行相應的調整。

(一)建立以產業性優惠為主、區域性優惠為輔的涉外稅收優惠體系

建立以產業性優惠為主、區域性優惠為輔的涉外稅收優惠體系是指涉外稅收優惠政策要著力加強與國家產業政策和產業發展戰略的協調配合，把外商投資的重點引導到我國急需發展、鼓勵發展的產業上來，以促進產業結構的優化升級和產業間的均衡發展；同時，通過逐步減少東部沿海開放地區的多層次稅收優惠以及加大對中西部地區招商引資的稅收優惠幅度，將外資引入中西部地區，充分發揮外資對經濟增長的拉動作用，縮小地區間差距，實現東、中、西部地區的良性發展。具體而言：

1.制定明確的產業性稅收優惠政策，鼓勵外資投向第一產業和第三產業，提高流入第二產業的外資質量。首先，通過加大對農業等第一產業的稅收優惠幅度，吸引外資、引入國外先進技術和經驗，加快我國農業現代化的發展速度，縮小與發達國家農業產業化水平和農業組織化程度的差距。其次，給予投資水利、能源、交通運輸等基礎產業的外資企業更具吸引力的稅收減免措施，以緩解我國基礎產業發展滯后的局面。同時，為了促進外資向知識型現代服務業流動，提升我國的文化、教育等行業的發展水平，有必要對相關的外資企業提供明確的稅收優惠。此外，就第二產業而言，在一些我國已經占據世界領先地位的諸如紡織、服裝等勞動密集型行業以及電視、冰箱、空調等一般電信設備制造業領域，可以逐漸減少對外資企業的稅收優惠政策，對于我國現階段水平與世界差距較大的計算機、電子通信設備、航天航空、生物制藥等高科技的新型制造業則應實行幅度較大的稅收減免和優惠，以鼓勵外資的進入。

2.調整稅收優惠的地域傾斜方向，鼓勵外資流入中、西部地區，努力實現區域均衡發展的戰略目標。首先，減少東部地區的涉外稅收優惠措施。目前，我國東部沿海開放地區的經濟水平較為發達，投資環境也相對優越，稅收優惠政策已經不是吸引外資的主要因素。因此，對于該地區，除保留具有示范效應的特殊性區域優惠和延續原有優惠政策執行至期滿外，應逐步減少直至取消其余的稅收優惠。其次，結合西部大開發和振興東北老工業基地等戰略，綜合考慮中、西部地區的產業結構、地理環境、自然資源等特殊情況，制定一套合理的涉外稅收優惠政策，引導外資投向國家急需發展的地區和產業，提高外商投資對中、西部地區GDP增長的貢獻率，促進中部崛起和西部發展。

(二)改進優惠方式，加強間接優惠的調節力度

涉外稅收優惠方式主要包括以稅收減免、稅率優惠為代表的直接優惠和以加速折舊及投資抵免為主要形式的間接優惠。一般而言，發展中國家在經濟起飛階段習慣采用短期效果顯著的直接優惠方式來吸引外商投資，發達國家則青睞有利于增強企業發展后勁，易于體現國家產業政策的間接優惠方式。經過20多年的改革開放，我國的綜合國力日漸提高、市場經濟不斷完善，招商引資的政策重點已從單純追求外資數量向著力提升引資質量轉變，更加注重與國家產業政策和區域發展政策的協調使用。此時，繼續倚重改革初期使用的稅收減免和稅率優惠等簡單的直接優惠方式來吸引發達國家實力雄厚的跨國公司已較難，適時轉變涉外稅收優惠方式，加強間接優惠的調節力度才是實現既定政策目標的正確選擇。

運用加速折舊的稅收優惠方式吸引外資，對于納稅人而言，雖然不改變其總體稅負，但使稅負前輕后重，有利于減少投資初期的負擔；對政府而言，只是推遲征收，稅收并未減少。而投資抵免的優惠方式一般只與投資額的多少有關，投資越多，抵免越多，具有適用范圍廣，受其他因素影響較小的特點，特別是對于初期投資較大的如基礎設施、能源交通、高新技術等行業的鼓勵效果明顯。因此，從保證國家財政收入穩定和優化產業結構等方面考慮，可以借鑒發達國家經驗，即逐漸形成以間接優惠為主導、直接優惠為輔助的涉外稅收優惠方式。

(三)適時進行內外資企業所得稅井軌，營造公平競爭環境

目前，我國實行的內外有別的企業所得稅制帶來的問題較為突出，尤其是所得稅率不統一導致企業間競爭變得扭曲和復雜，阻礙市場資源的有效配置已經成為不爭的事實。

因此，為了營造公平競爭環境，在吸引外資的同時，保證民族企業的健康發展，將內外資企業所得稅合并將是我國下一階段涉外稅收優惠政策調整的重要內容。考慮到內外資企業所得稅合并短期內會對我國利用外資總量產生一定的影響，為了確保兩稅合并的順利進行，避免出現外資大規模撤離的現象，可以進行如下準備：

1.安排合理的過渡期。現階段，我國巨大的市場潛力、持續高速增長的經濟等因素對于外資企業的吸引力正在與日俱增，加之我國對外資企業提供的其它稅收優惠措施和各種優厚的鼓勵投資政策，絕大多數外資企業不會僅僅因為稅率的變化就采取消極撤資的“用腳投票”方式，但是考慮到在華跨國公司的集體要求和來自英屬維爾京群島、新加坡等國際避稅地的中小外資企業對于稅率變化相對敏感的特殊情況，同時，也為了再次明確我國政府始終鼓勵外資企業來華投資的態度，可以為內外資企業所得稅并軌安排一個合理的過渡期(例如5年，在過渡期內外資企業仍享受優惠)，以緩解稅率變化給外資企業帶來的不適應性。

2.加快增值稅轉型進程。將生產型增值稅改為消費型增值稅，可以明顯降低投資高新技術領域和能源、原材料等基礎行業的外資企業的稅收負擔，企業因增加增值稅抵扣而獲得的財力，會彌補部分因所得稅并軌而增加的支出，這有利于兩稅合并的順利進行。故應及時總結東北老工業區進行增值稅轉型的經驗，并盡快在全國范圍內推廣，以緩解所得稅合并給外資企業帶來的陣痛。

三、進一步完善涉外稅收優惠政策的相關配套措施

通過建立新型涉外稅收優惠體系、改進稅收優惠方式以及統一企業所得稅等方面的調整，我國的涉外稅收優惠政策將會更加適應“擴大外資規模、提高外資質量、增強外資使用效率”的戰略要求。當然，為了使之能夠進一步完善，充分發揮其應有的作用，還要輔以相關的配套措施。

(一)規范涉外稅收優惠政策，加強法制化管理

涉外稅收優惠政策作為我國政府吸引外資的重要手段，自對外開放以來，其政策的制定、解釋、執行等過程始終受到黨中央和國務院的高度重視。1991年(外商投資企業和外國企業所得稅法)等相關法律法規的頒布，不僅標志著我國涉外稅收優惠制度的基本確立，也確保了各項具體政策的法律適用性。然而，近年來，一些地方為追求外資數量，出臺了規范性和透明度較差的地方性稅收優惠政策，在造成稅收優惠導向不明和實際操作隨意性較大等問題的同時，還致使地區間為吸引外資進行惡性競爭，干擾了國家招商引資的總體戰略部署。

因此，為了增強涉外稅收優惠政策的統一性和透明度，加強其與產業政策和區域發展政策的配合，提高我國招商引資政策的整體性和協調性，必須要對現行的涉外稅收優惠措施進行清理整頓，并加強法制化管理和監督。

(二)引入稅式支出制度，提高涉外稅收優惠的實際效益

涉外稅收優惠作為吸引外資的一種政策工具，其不但具有刺激和鼓勵外商投資的正面效應，也不可避免的會帶來稅收流失的負面影響。故在實際應用中，有必要將實行稅收優惠放棄的稅收收入與優惠帶來的效益進行綜合評價，并以此作為確定某項優惠措施是否可行以及具體優惠幅度的依據。引入稅式支出，即是從支出角度認識涉外稅收優惠，便于運用成本—收益分析方法對涉外稅收優惠產生的實際效果進行評價，以預算形式加強對優惠總量的計劃性管理，控制優惠幅度，增強政策的剛性和透明度，進而提高涉外稅收優惠的實際效益。

(三)加大財政轉移支付力度，確保稅收優惠落到實處

目前，我國中西部省份吸引外資的熱情很高，但部分地區苦于財政收入不足，無力給予外資企業充足的稅收優惠。因此，為了保證流入中西部地區的外資企業能夠切實享受到稅收優惠，進而帶動當地的經濟發展，需要加大對中西部地區(尤其是省以下)財政轉移支付的力度。