財政職能轉變
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摘要:財政職能的轉變也是適應市場經濟體制的客觀要求,在推進財政體制改革的過程中,需要對財政職能進行正確的定位,也就是財政過去的一些職能應改變,一些職能需進一步加強,即初步建立公共財政的框架,而這個框架的建立,又需要采取轉變觀念、作大“蛋糕”、優化支出結構等措施。
一、轉變財政職能是適應市場經濟體制的客觀要求
財政是以國家為主體對社會產品分配所形成的分配關系,財政的職能和國家的職能密切聯系,并受其制約。財政職能是財政固有的客觀功能,不以人們的主觀意志為轉移。在財政分配過程中,財政通過與國民經濟各組成部分之間相互作用而表現出自己的功能,并獲得一定的效果。改革開放20年來,隨著社會主義市場經濟體制的建立和各項改革的逐步深化,國家財政職能已經發生了重大而深刻的變化:高度集中統一的計劃經濟體制下的統收統支的財政管理體制成為過去,符合及與市場經濟要求相適應的財政職能正在轉變(產生)和培育,即“兩職能說(分配和監督職能)”→“三職能說[分配(籌集資金和供應資金)、調節與監督職能]”→“四職能說(分配、配置、調控和監督職能)”。分配職能:是財政固有的功能,導源于分配關系,是財政本質最直接、最具體的集中反映。這是國家為了實現自己的職能,把財政作為一種分配手段,從社會再生產過程中籌集一定數量的物質資料,然后供應安排出去的客觀功能。配置職能:這是社會主義市場經濟體制下財政特有的職能。
國家通過財政對經濟運行中的資源進行直接干預,影響資源的流向和流量以達到符合意向的資源分布狀況來彌補市場失靈所造成的資源浪費。調控職能:政府財政通過稅收、支出、轉移、支付等政策,彌補市場缺陷,引導微觀經濟行為符合宏觀發展目標,實現總供給與總需求在結構上的平衡。監督職能:財政在分配、配置資源和調控經濟過程中,對國民經濟各個方面的活動狀況進行綜合反映和制約的客觀功能。不論什么性質的國家、什么類型的財政都有其職能上的共性:維護國家機器的正常運轉和提供公共產品。而我國財政則有自己的特點:國家以社會和經濟管理者雙重身分,通過政策的制定和實施,向社會取得收入并用于政府公共活動支出,它是以政府職能的公共管理、公共服務以及國民經濟的市場化管理為邏輯前提的一種財政。或者具體地說在以國家為主體的統一的財政前提下分為公共財政和國有資產管理兩部分。前者是國家以政權行使者的身分主要以稅收形式籌集資金解決市場資源配置所不能解決的問題,滿足公共需要。后者是財政代表國家以生產資料所
有者的身分從價值形態上對國有資產和資源進行宏觀管理和經營,并確保國有資產的保值、增值,以壯大國有經濟。其資金來源主要是國有資產收益(資產占用費、利潤、租金、股息、紅利等)和發行的公債。公共財政的活動局限在市場失效的范圍內,是一種供給型財政:國有資產管理財政活動于市場有效運行的范圍內,是一種經營性的活動。這是目前我國財政理論界基本得到認可的“雙重結構管理”財政模式。經濟體制等各項改革的深入進行,也為我國財政的理論和實踐的建設提出了新的要求,即財政作為國家宏觀調控的主要政策工具,要按政企分開、政資分開的市場經濟體制的要求逐步退出生產經營領域,把精力主要放在公共支出上。也說是說,適應形勢的需要,國家財政必須加強其宏觀調控功能,為經濟的發展創造一個良好的外部環境。應該說,這些年來財政體制改革進展順利,取得的成績顯著。
但面對21世紀新的挑戰和經濟全球化發展的大趨勢,我國的財政職能還明顯存在著一些不相適應的地方:財政職能的界定還不夠明確和規范,財政支出的結構和順序還應進一步調整,有些重點方面還要突出和加強。一些應由企業、個人或社會其他方面承擔的職責,財政還未完全放開,還在過多過細參與微觀經濟活動和某些事務性管理。而本應由財政代表國家、政府參與分配、管理的領域卻又未能有效地負起責任。各地和某些行業不同程度的“亂收費”,不僅造成財力分散,而且還是貪污浪費、導致腐敗的一個重要原因。這些矛盾集中起來,突出表現為國家財政集中的財力,特別是中央財政集中的財力與國家賦予的職責不相適應:與世界其他國家相比,財政收入占GDP的比重和中央財政占全國財政收入的比重都低得多。這種財力狀況,不適應宏觀經濟穩定以及經濟結構調整和優化升級的要求,與一個幅員遼闊、經濟發展不平衡的發展中大國的客觀需要有著明顯的差距。加之,財政支出結構不盡合理,有些該辦的事沒錢辦,不該管的事管多了,致使久已存在的矛盾更加難以解決。因此,建立和完善社會主義市場經濟體制,實現經濟增長方式的根本轉變,振興國家財政,迫切需要進一步深化財政體制改革,加快財政職能的轉變。
二、財政職能的定位——“初步建立公共財政的框架”
在推進財政體制改革的過程中,要重新界定、規范財政的職能,就必須總結過去的經驗,學習和借鑒西方國家先進的市場經濟體制中對我有用的東西。應當明確,國家作為宏觀調控的主宰,必須保持穩固的財政基礎,即保證必要的財力,尤其是中央的財力。因為這是進行必要公共支出、促進社會公平分配、增強社會保障能力、調節地區經濟發展、優化配置資源的需要。也就是說,財政過去的一些職能應轉變,一些職能需要進一步加強,重點解決其“越位”與“缺位”問題。
1999年,項懷誠部長在全國財政工作會議上的講話明確指出:“轉變財政職能,優化支出結構,初步建立公共財政的基本框架。”公共財政是市場經濟體制下的政府財政。隨著社會主義市場經濟體制的確立,建立我國公共財政的框架體系也成為必然。國際經驗和理論分析都充分表明,公共財政模式最能切合市場經濟的內在要求,也是迄今為止惟一成功地實現了與市場經濟體制相互兼容、相互促進的模式。它要求政府財政活動,應以彌補市場失靈為基礎進行運作,以“公共”的角度為財政定位。也就是說,資源主要應由市場來配置,政府不再像過去那樣包攬一切。要把市場能夠調節的經濟活動全部交給市場機制去調節,財政職能的范圍只能是公共財政的范圍。具體包括以下領域:
1.有效配置資源。提供市場機制難以有效供應的社會公共服務,包括行政、國防、義務教育、基礎科學、公共衛生、環境保護和基礎設施等。
2.穩定經濟。世界公認的宏觀經濟穩定的目標是:充分就業、物價穩定、經濟增長、國際收支平衡。財政政策是政府可采用的穩定經濟的宏觀調控政策中具有舉足輕重地位的手段。即政府通過制定和實施有效的財政政策,并與貨幣等其他政策配合,建立多層次、多方位、多形式的宏觀調控體系,監管國有資產的運營,調整產業結構,增加就業,防止通貨膨脹,使社會總供需平衡,努力促進經濟的穩定增長。
3.調控收入的分配。即通過稅收、公共支出和轉移支付等財政政策工具,從宏觀上調控分配,縮小收入分配差距,均穩各地區間基本公共服務水平,實現公平和效率的統一。
結合我國的現實情況,公共財政的框架建設及改革應從以下方面著手:(1)財政支出主要用于公共支出,一般說來不再投資國有企業或用于生產性建設。(2)財政對國有企業的管理,應從過去直接的管理向間接管理轉變。(3)對國有資產應實行國家統一所有、政府代表分級分類監督、企業自主經營的方法,促使其保值和增值。(4)中央財政對地方財政,應進一步下放權限,減少事務性管理,規范并充分調動地方的理財積極性。(5)各級財政都應公開辦事規則,規范辦事程序,克服隨意性,增強透明度,完善監督機制,提高辦事效率。(6)強化財稅政策的政令統一,加強資金的統一管理,科學規范預算內容和管理方法,堅決、有步驟地推行“費改稅”,實行收支“兩條線”,下決心堵塞亂收費的源頭。加強國家財政對政府內外債務的統一管理,繼續有重點、有步驟地調整財政支出結構,切實向公共財政的職能轉變。
三、轉變財政職能,建立公共財政體制基本框架的措施
1.轉變觀念,樹立新型的適應社會主義市場經濟發展要求的公共財政觀,摒棄計劃經濟體制下生產性財政為主的傳統觀念由于我國屬于發展中國家,生產力水平較低,經濟結構不很合理,市場機制不健全,尤其是金融市場發展滯后,資源配置效率低,過去政府干預經濟的能力較強,使得財政在國家資金配置方面起著主導作用,突出表現為財政(政府)投資額在社會總投資額中所占的比重遠高于發達國家(后者則不到30%)。政府投資主要用于基礎設施和國有企業,而發達國家的財政支出中社會保險和社會福利占的比重較大,生產性投資比重很小,其主要用于公共工程和基礎設施建設,投資于國有企業的支出比例很低。回顧我國20年所走過的路及改革開放前的情況,由于財政支出的剛性作用和政府干預經濟的能力過強,致使在市場經濟發育程度低、金融體系很不健全的情況下,反而導致經濟發展時常受阻。為此,我們應抓住機遇,積極進取,向效率更高的體制目標邁進。
第一,正確認識和處理好推進國有大中型企業、糧食流通體制、投融資體制、住房、醫療、金融制度和政府機構的改革與深化財政體制改革的關系:為建立一個統一、開放、競爭、有序的市場體系,一個以間接手段為主的宏觀調控體系,一個產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度,一個以按勞分配為主,效率優先、兼顧公平的分配制度,適合中國國情的社會保障制度等努力創造條件。
第二,要深化財政體制改革,盡快建立適應社會主義市場經濟要求的財政管理體制和運行機制,實現由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理的轉變,改變過去財政重收入、重分配、輕監管的狀況。財政資金運用要逐步退出由市場配置資源的經營性和競爭性領域,轉到滿足社會公共需要方面來,從根本上解決財政的“越位”和“缺位”問題。通過深化財政改革,逐步建立起適應我國社會主義市場經濟發展要求的公共財政的基本框架,重視和加大科教投入,依靠科技進步和勞動者素質的提高,推動經濟結構調整和增長方式的改變。
第三,做好思想準備,認清形勢,有步驟有重點地逐步推進。1994年財稅體制改革以來,中央與地方各級財政的支出范圍已接近公共財政的領域,或已具有公共財政的某些重要特征,只有基本建設投資、企業技改和新產品試制費兩項支出,歷來為人們所重視,認為它們占中央和地方的支出總額的比重過低。這種計劃經濟體制下長期形成的生產性財政觀念根深蒂固,且具有慣性,其實這兩項中,也有一部分屬于公共支出,要看具體的項目,才能分清其歸屬。因此,要轉變財政職能,建立一整套符合中國國情和改革發展要求的新型的公共財政體制,必須做好充分思想準備,認清其艱巨性和復雜性,周密計劃,有步驟、有重點地逐步推進。把公共支出、促進公平分配、調控宏觀經濟、促進地區協調發展、優化配置資源等作為財政的主要任務,逐步向公共財政職能的方向根本轉變。
2.處理好職能和財源建設的關系,要繼續建設財源,努力把“蛋糕”做大“發展才是硬道理”,體現到財政上,可以說就是“把蛋糕做大”或進行財源建設。為了使財政收入能滿足日益增長的財政支出的需要,最根本、有效的辦法是在經濟增長的基礎上增加財政收入,這樣財政才有可供分配的物質基礎,財政調控也才有力量。有人認為當前經濟困難由生產嚴重過剩造成,過剩的原因是需求不足,而貧富差距即少數人占據大量財富、大多數人手中財富有限從而行不成有效需求,所以主張調整分配。筆者認為,這種殺富濟貧的平均主義思想對中國經濟的發展不利。一個國家要進步,首先必須發展生產、發展經濟,就是說要想辦法把“蛋糕”做大而不是先考慮怎樣切的問題,一塊小“蛋糕”不管如何切也是很難讓人滿意的。做“大蛋糕”或財源建設,說到底實際上是一種具有財政效益的經濟建設和經濟活動。
無論是在計劃經濟下的“生產建設型財政”,還是市場經濟條件下的“公共財政”,政府都承擔著宏觀管理經濟、組織財源建設的職責。政府在經濟建設和財源建設上都發揮著非常重要的作用,如今所謂“守夜人”的政府早已不存在了。計劃經濟條件下的財源建設,主要靠指令和行政命令,由少數政府領導和財經干部運籌于“帷幄”之中,商討于會議之上,奔走于部門之間,吵體制、爭項目、爭投資,討價還價,把目光都集中到財政這塊“蛋糕”上,以致相當一部分的財源建設在“政策”與“對策”的對奕和互占互擠的角斗中被耗掉;加之一些地方在經濟發展中追求“政績”的短期行為而造成的負面效應就更大。事實證明,財源建設整體運作機制存在弊端——財源的開發培育缺乏社會內在動力。市場經濟體制下,財政職能轉向滿足社會公共需要之后,給財源的建設賦予了新的含義、提出了新的要求,決不是不再抓財源建設,尤其是經濟欠發達地區,解決財政困難的根本出路在于培植和壯大財源。因此,在財政職能轉換的過程中,財政參與財源的建設,應在充分發揮地方優勢、注意調整經濟結構、促進科技進步和企業轉換經營機制等方面多花力氣,重點放在保持主體財源、拓展新興財源、培育后續財源上,確保財政實力的不斷壯大。具體地說,公共財政下的財源建設,我們認為應具有以下特點:
第一,財源建設的主體不再是政府,更不是單純的財政行為,而是全社會各類經濟成分的市場主體。
第二,政府不再插入微觀經濟的具體經營管理,著重于公共管理、服務和基礎設施的建設,為經濟建設提供良好的條件和環境;同時按市場經濟規律和鼓勵競爭的原則,為各類經濟的企業提供公平的稅收政策,不搞特殊化的稅收優惠和稅收歧視,堅持依法理財,堅持“國民待遇”原則。
第三,改革預算管理,推進依法理財,堅持早編預算,細編預算,并從基層編起,按標準、定額和具體項目落實預算內容,加大預算外資金統籌安排力度,提高政府宏觀調控能力。
第四,實施縣級財政綜合改革,努力加強縣級財源建設,加大對困難縣的支持力度,推動縣級財政上規模、上水平,改變許多地、縣“吃飯財政”的局面。縣級財政是國家財政體系的重要組成部分,是城鄉經濟聯合的紐帶;縣級財政狀況的好壞,是能否振興地方經濟、加快貧困地區開發建設的關鍵所在。因此,縣級財政狀況如何,直接制約地方經濟的發展乃至整個國家經濟的發展,只有縣級財政搞活了,財源充裕了,地方經濟才能振興,國家財政的振興也才真正有望。
3.優化支出結構,堅持科學的財政支出順序按照公共財政的范圍要求,在當前聚財有限和用財無限的矛盾非常突出的情況下,重新界定和規范財政支出范圍,嚴格支出順序,保證重點需要。結合政府機構改革和事業體制改革,對現有財政供給部門進行全面調查,嚴控人員編制和經費標準,下決心壓縮一些不必要的行政事業費,堅持抑制財政供養人員及其經費增長過快的勢頭。對用在建設方面的財政資金應把握以下原則:第一,主要用于基礎設施、基礎產業、天然壟斷的產業及公共工程建設方面。第二,對關系國計民生、控制國民經濟命脈的重點建設項目財政還要投資,但必須保證效果,避免、防止盲目和重復建設,要真正對這部分資金的使用負責。第三,嚴防財政資金投入到一般加工工業上,即財政應堅決退出生產領域。
4.逐步理順財政和國有企業的關系建立公共財政,矛盾的焦點主要集中在長期以來財政已在競爭性領域進行了大量投資,建立了為數眾多的國有企業,這些國有企業仍是我國財政收入的支柱和經濟基礎。這樣,理順財政和國有企業的關系,調整財政對經營性國有資產的投入,也就成為財政轉變職能的關鍵。
第一,建立公共財政的關鍵,首先必須是實現財政由生產性向非生產性的轉變,但這并不意味著財政要退出經濟建設領域。它強調的是財政不要向競爭性領域延伸,要把對生產、經營方面的投入逐步轉到支持基礎設施、公共工程和其他社會公共需要方面(也就是說財政逐步減少向競爭性領域的投資)。因此,要處理好財政和國有企業的關系,首先必須發揮財政的宏觀調控職能,即財政作為兩大宏觀調控的政策工具之一,要在堅持優化國有資產配置、正確認識和處理好國有資產合理流動和制止國有資產流失的關系方面充分發揮其宏觀調控的作用。國有企業是國民經濟的細胞,我國國有資產總量已有8萬多億元,這是國民經濟持續、高速、穩定發展的物質基礎,是實現第二、三步戰略目標的雄厚物質力量。但現在結構不合理,經營粗放、管理滑坡、效益不好,必須下大決心、花大力氣推進國有企業改革和制度創新,果斷地進行其經濟結構調整(包括企業結構、行業結構、區域結構調整),積極發展資本市場,引導和盤活國有資產存量,促進其合理流動和有效配置。在這個過程中,要合理調整分配格局和支出結構,切實履行財政分配、調節、監督的功能,解決好分配不公、混亂的狀況。通過調整支出結構,以必要的增量帶動國有資產在較大范圍、數量上的合理流動促進其在流動中增值增效;通過投入方式的轉變,為市場經濟和企業平等競爭創造一個良好的外部環境,充分發揮財政在國有經濟結構調整中的宏觀調控作用,更有力地支持經濟建設。
第二,進一步減少財政對國有微觀企業的事務性管理,這是轉變財政職能最重要、最關鍵的一環。同時也要徹底取消財政對國有企業的經營性乃至政策性虧損補貼,使那些長期虧損、資不抵債的國有企業依法破產,國家財政不應再對企業承擔無限責任,只以投入的資本額對其債務承擔有限責任。應促使企業盡快建立現代企業制度,這樣,財政才能真正卸下“包袱”,從而也才真正能把有限的財力用到調控宏觀經濟、優化配置資源、調節收入的分配等公共職能上。
5.建立和完善財政法規,這是轉換財政職能、建立公共財政框架的保障建立公共財政需要與之相適應的財政法規體系作保障,使之具有穩定性、普遍性和規范性。公共財政有一個建立、發展和完善的過程,而與之相適應的財政法規體系也有一個建立、發展和完善的過程。因此,必須認真總結歷史的經驗和教訓,勇于探索、創新,圍繞公共財政“職能明確,體制完善,調控有力,支出規范,保障可靠”的總體目標,制定一部《公共財政法》,為建立公共財政的框架創造良好條件。
6.實施規范的政府采購制度
政府采購是實現反經濟周期調節、合理配置資源、促進產業良性發展的強有力工具。必須健全和完善之,規范其運作行為和程序,逐步把采購范圍擴大到財政專項支出領域。
7.將社會保障基金納入財政預算管理
西方經濟學認為“社會保障”的本質涵義是政府保障。從我國的情況來看,社會保障制度不健全的原因很多,其中政府財力有限、財政支持力度不夠應是主要原因。因此,我國社會保障制度的健全與發展,很大程度上依賴于國家財政的財力支持。總之,在宏觀調控這個廣闊舞臺上,要謀求政府財政職能的逐步轉變及作用更大程度的發揮,各級領導必須適應
形勢,轉變思路,高瞻遠矚,進一步提高理財水平和駕馭全局的能力,推進跨世紀公共財政的改革與發展。
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