政府間財政轉移支付制度完善

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摘要：在構建和諧社會進程中，建立和諧的財政關系應完善政府間財力調節機制即轉移支付制度。

4.省級以下規范化轉移支付制度尚未建立。現行分稅制雖然形成以定額補助、稅收返還、專項補助和結算補助等為主要內容的政府間轉移支付制度，但不夠規范。第一，采用基數法核定地方收支欠科學。基數法把財政包干體制形成的各地區財政負擔不合理和財力分配不公平的狀況固定化了，并將其弊端移植到了新體制中來，這種核定方法不能反映各地區收入能力與支出需求之間存在的客觀差異。第二，稅收返還不規范。具體表現在，只講返還額，沒有投向的規定，中央的宏觀調控政策難以實現；稅收返還基數的確定和中央稅收增量返還比例“一刀切”，地區間的苦樂不均現象沒有得到改變，地區差距有拉大之勢。第三，專項撥款隨意性大，缺乏比較規范的法規依據和測算標準。另外，中央有關部門掌握的政策性投資同轉移支付資金的運用脫節。第四，現行的過渡期轉移支付辦法具有明顯的“過渡”性質。

二、完善我國政府間財政轉移支付的主要措施

1.深化財政體制改革，增強中央政府的財力，為政府間財政關系和諧發展提供財力保障。

一般說，中央政府財力越大，財源越充足，就越能發揮均衡和調控作用。因此，要健全轉移支付制度，必須深化財政體制改革。其一，合理劃分稅種，改變過去以行政隸屬關系確定提留比例的不合理做法，依據事權來合理劃分稅種，增強中央政府的財力。其二，克服預算外資金過大的現象，解決好資金的體制外循環問題，發揮財政的調控能力。其三，加強稅法的實施和監督機制，杜絕偷稅、漏稅現象，防止大宗稅收流失，增加財力和提高轉移支付能力。

2.規范轉移支付制度，為政府間財政關系和諧發展提供制度保障。

一是規范轉移支付手段。真正做到用因素法來代替基數法，把各種因素作為轉移支付制度的主要依據，通過對各種因素綜合分析確定支付數量及投向，提高支付手段的科學性，減少主觀性和隨意性。同時，要加強支付效果的監督與檢查，以避免資金的挪用與浪費。二是規范轉移支付的形式。目前我國的轉移支付形式單一，缺乏系統性。要充分發揮轉移支付的作用，必須規范和完善支付形式，建立多層次、多形式的轉移支付制度。尤其要把平級補助、專項補助、特別補助有效結合起來，增加實施效果。三是確定合理的支付規模。轉移支付制度的實施效果與實施規模密切聯系，規模過小，難以產生作用；而規模過大，又會增加財政負擔。尤其在我國這樣一個經濟不發達、各地區發展不平衡、支付開支大的國家，合理確定支付規模更為重要。

3.科學劃分各級政府的事權，為轉移支付制度發揮作用創造和諧的環境保障。

一是把政府職能真正轉變到以服務為中心上來，突。出公共服務職能。這樣，政府財政轉移支付就可以有目的、有方向地投向公共服務領域；克服過去只講轉移數量而不講投向的盲目性和隨意性，有利于提高轉移支付的效果。二是要明確各級政府的事權。凡是全國性的方針、政策、長遠規劃的制定，跨省區大規模的基礎設施和重大工程的建設等事權都應歸于中央政府，也就是說，對有關國家公共利益的活動進行集中管理應歸于中央政府負責；凡是地區性的基礎設施、公共工程和重要項目的投資和建設、地方性公用事業的開發等都劃歸地方政府。只有事權劃分清楚，才能根據事權大小、建設項目在經濟發展中的地位以及輕重緩急來安排投資去向和稅收提留比例。三是繼續完善分稅制。目前省級以下分稅制尚不完善，為充分發揮財政的功能，完善轉移支付制度，必須推進和規范省級以下分稅制改革，合理確定財政的收入提留比例。

4.逐步建立省級以下規范化的轉移支付制度，全面實現政府間和諧的財政關系。

我國省級以下轉移支付制度，中央財政沒有明確制定統一而規范的制度，各省自發比照中央的轉移支付制度來設計的。所以，各地制度不統一，目標不一致，存在著不少問題，亟待健全和完善，以期全面實現政府間財政關系的良性發展。

（1）要加大中央對省級轉移支付力度，保證地方轉移支付資金規模。目前，由于地方財力不足，造成地方轉移支付規模過小，不能起到有效促進地區協調發展的作用。所以，在完善地方轉移支付制度問題上，中央財政首先要加大對省級財政轉移支付力度。

（2）依據地方轉移支付的目標，確定合理的轉移支付模式和規模。結合目前的實際情況，在省級轉移支付制度的設計上，應建立一種“限額的均衡撥款加專項撥款”的轉移支付制度。近期內，可從以下方面入手：一是改進“標準收入”與“標準支出”的測定方法。在數據條件允許的前提下，對部分收入項目采用“實際平均稅率”的辦法估算地方政府的“標準收入能力”，用以取代通過經驗數據回歸得出的“標準收入”模型；考慮對地方財政支出影響較為直接且影響程度較大的自然因素（如資源、環境、人口密度等）與政策因素（如民族構成、經濟發展現狀等），測定相關支出的成本差異系數，據以核定各地方政府的“標準財政支出需求”。二是合理確定過渡期轉移支付規模。三是建立必要的激勵機制，促使地方政府努力開辟財源，節儉財政支出。

（3）調整轉移支付項目的結構，規范地方轉移支付制度。地方轉移支付制度是隨中央轉移支付的項目設置的，結構上不盡合理。其中稅收返還是為了照顧地方的既得利益，與公平原則不符。原體制補助是由于歷史原因形成的，本身就是不公平。所以，造成體制性的不公平，影響地方財政收入的積極性。目前，我國專項補助多達十幾種，數額有幾百億元。現行專項轉移支付成了固定撥款，項目越來越多，數額只增不減。所以，地方轉移支付要對項目結構進行調整。

（4）加強地方轉移支付中因素法的可行性研究。我國地方轉移支付中普遍實行的因素法有一定難度，改革和完善該制度，必須對因素法的技術進行研究。

（5）健全地方轉移支付機構。要以立法的形式對地方轉移支付制度的目標、原則、方法、模式、監督管理及有關數據的整理和標準的核定等問題做出具體規定，保證我國地方轉移支付制度在法律的軌道上正常運作。在建立和健全我國轉移支付制度時，重點應放在以下方面：一是通過立法來保證轉移支付政策的穩定性、連續性和嚴肅性，杜絕朝令夕改、隨心所欲的現象；二是加強司法、審計等部門的監督工作，確保轉移支付的實施效果。同時，應盡快健全相應的管理機構。