區域發展財政轉移支付制度創新
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內容提要：通過協調區域經濟發展，為全國統一市場的最終形成掃除障礙，是“十一五”規劃要重點突破的領域。作為我國財政資金分配和財政平衡制度的轉移支付制度還存在許多不合理的地方，離公共財政的要求尚有一定距離。學習和借鑒國際通行的辦法，調整財政資源在我國縱向和橫向的不均衡，逐步實現公共服務支出基本均等化，事關國家的長治久安、民族團結和社會穩定。
關鍵詞：轉移支付制度；區域發展；科學發展觀
瑞典經濟學家繆爾達爾在《經濟理論和不發達地區》一書中，提出了“地理上的二元結構”理論。這一理論認為，發展過程是一個不平衡的過程，如果聽其自然，由于“循環積累因果關系”的作用，將會出現富的更富、貧者更貧的“馬太效應”。政府不應消極地等待發達地區產生“擴散效應”來消除這種差別，而應采取一定的特殊措施給予不發達地區一定的補助或刺激其經濟發展，以縮小差距。這種“特殊措施”就是通常我們所說的轉移支付①。剛剛結束的“十六屆五中全會”將協調區域經濟發展作為重點研究領域，認為要實現“五個統籌”，發揮財政的協調作用是關鍵一環，而其中最重要的就是完善政府轉移支付制度。
一、我國現行轉移支付制度的弊端
我國現行的政府間轉移支付制度是1994年實行分稅制改革時建立起來的，雖然歷經多次演變，但至今仍沒有完全擺脫傳統體制下統收統支的形式，不足以阻止地區間差距不斷拉大的趨勢。所以現存的各級政府間上繳下撥的關系算不上真正的轉移支付制度。總的來看，我國的轉移支付制度在以下兩個環節嚴重滯后。
（一）轉移支付制度的設計環節
由于1994年的分稅制改革是在不觸動地方既得利益的情況下進行的，只是規范了中央與地方財政收支關系的一個基本框架，對各級政府間的事權和財權沒有嚴格的界定，因此，隨著時間的推移，分稅制的弊端也日益凸現，最突出的就是導致了基層財政困難和地區間差距的日益擴大。其中轉移支付制度的薄弱和不規范則是導致地區間差距拉大的因素之一。
轉移支付是為了實現均等化目標，而我國的轉移支付制度推行的結果卻與均等化的目標形成了沖突。受財政收入規模、制度安排制約以及具體操作技術限制，我國目前的政府間轉移支付基本是一種純縱向的方式，主要有稅收返還、體制補助、結算補助、專項撥款和增量轉移支付②五種形式。在這五種形式里，真正可以發揮平衡地區間財力差距且能使用因素分析法的只有增量轉移支付這一種形式（前身為1995年開始執行的對困難地區和少數民族地區實施的過渡期轉移支付辦法，2002年國家實施所得稅收入分享改革后，“過渡期”的提法不再使用），其余四種要么是定向補助，要么是制定用途、專款專用，不能發揮平衡區域發展的作用。從分配的資金總額來看，首先，增量轉移支付只占很少部分，1995年到2000年，分別為當年中央補助地方支出總額的0.82%、1.27%、1.76%、1.81%、1.83%和1.83%，形成了極不合理的結構；其次，專項轉移支付比重較大，雖然根據國際經驗，專項轉移支付具有使用方向明確、見效快、便于監督等特點，但是中央和地方政府事權劃分尚不明晰的狀況影響了專項轉移支付應有功能的充分發揮，并帶來一系列問題。專項轉移支付種類繁多，幾乎涵蓋了所有預算支出科目，由各個部門負責安排，這樣不利于資金的統籌安排和合理使用，并且造成各地區“跑部”要錢、爭資金、爭項目等情況。
除此之外，其中的稅收返還和體制補助沿用了財政包干體制的內容，采用1993年為基數，進行環比遞增方案，返還的結果是稅收額度多的地方返還多，稅收額度少的地方返還少，致使富的地方更富，窮的地方更窮。地區差距的存在導致基層政府收入來源的不平等；在轉移支付制度不規范的條件下，基層政府收入的不平等反過來又加劇了地區間的差距，而且導致了教育、公共衛生、基礎設施等公共產品供給的區域間不平等，這樣就使得財政轉移支付的最終目標難以實現。
（二）轉移支付制度的執行和監督環節
現行轉移支付工作由各級財政部門負責，但目前的情況是：一方面，專項撥款和結算補助的分配缺乏規范科學的法規依據和合理的分配標準，在實際操作中受人為因素的影響很大，帶有很大的隨意性。至于財政轉移支付資金能否按時按量到位，能否專款專用，還沒有專門的機構對此進行檢測和評價，也沒有相關法律作為準繩。另一方面，轉移支付資金一旦到了作為接受方的地方政府手中，地方政府如何分配和使用這些資金仍是一個比較復雜的問題。
在財政轉移支付環節上，“權力尋租”行為普遍存在，資金被擠占、挪用、截留、沉淀等現象導致部門獲利而國家受損。2002年底，129個中央預算單位財政撥款結余646.03億元，財政部在核定2003年部門預算時，僅將其中56.65億元納入部門預算，其余的589.38億元發生資金沉淀③。審計署審計長李金華向全國人大常委會報告2002年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況時表示，中央專項轉移支付管理中存在三個主要問題：一是有些項目重復設置，存在多頭審批現象。二是有些資金分配超范圍，對本系統安排資金偏寬。三是有些資金的分配與實際情況脫節。
二、借鑒澳大利亞經驗，完善我國轉移支付制度，統籌區域發展
地區經濟發展不平衡作為一個客觀的經濟與社會現象，具有一定的普遍性，發達國家和發展中國家概不例外，區別只是這種差距的程度、產生的原因、治理時機的掌握和政策措施的著力點等有所不同。澳大利亞作為發達國家，在轉移支付方面，其財政均等化模式的運用已成為一個典范。我國的政治制度和文化背景雖然與澳不同，但在自然地理分布和地區經濟發展不平衡方面卻比較相近，因此，我們可以借鑒其寶貴經驗，來完善和規范我國的轉移支付制度。
（一）澳大利亞轉移支付簡介
澳大利亞的轉移支付大致分為兩類：一類是一般性撥款，按照均等化原則，即按人均相關因素向各州和地方政府分配。另一類是特定撥款，澳憲法第96條對此做出了明確規定。通過特定轉移支付，聯邦政府將其部分管理權限轉移給州及地方政府。在2001-2002年度，特定轉移支付款項占整個澳州級政府獲得的財政受助總額的41%④。
綜合來看，有以下幾點值得我國借鑒：
1.政府級次少，稅務機構單一，整體稅制設計良好。澳大利亞稅收實行一級管理制，無論是聯邦政府還是州、地方政府，都只設一個稅務局，并且聯邦政府與州政府不存在隸屬關系⑤，三級政府都擁有各自的稅收和稅收管理權，較好地減少了行政成本，降低了交易費用，確保了穩定的財政收入。雖然澳大利亞的稅制較之我國復雜，稅種繁多，但其稅改周期短，充分適應了經濟社會發展，而且國民納稅意識普遍較高，高稅收換來高福利，使整個國家的“國民幸福指數”（GNH）相當高⑥。
2.中央財政在全國財政分配中占有主導地位。澳中央財政集中了全國75%以上的財力，但中央轉移支付的量比較大，以此將地區間社會服務水平拉平，妥善地處理了中央與地方的分配關系，保護了地方積極性。據統計，2002-2003財政年度財政總收入約2500億澳元，其中聯邦財政收入約占70%，聯邦財政本級支出約占其收入的40%，其余收入用于對州財政的轉移支付⑦。
3.合理運用特殊目的轉移支付（SPPs），以利于國民經濟良性循環。特殊目的轉移支付（specificpurposepayments）屬于特定撥款，在中央政府的轉移支出中占有相當重要的位置，大約占到整個中央政府支出的13%，并且其投入主要集中在教育、衛生、交通、社保、住房等領域（前三項約占75%）⑧。合理運用特殊目的支付資金的意義，就在于通過它促使地方政府按照中央的意圖投資有利于本地國民經濟良性運行和地區發展的公共產品，維持經濟的可持續發展。
內容提要：通過協調區域經濟發展，為全國統一市場的最終形成掃除障礙，是“十一五”規劃要重點突破的領域。作為我國財政資金分配和財政平衡制度的轉移支付制度還存在許多不合理的地方，離公共財政的要求尚有一定距離。學習和借鑒國際通行的辦法，調整財政資源在我國縱向和橫向的不均衡，逐步實現公共服務支出基本均等化，事關國家的長治久安、民族團結和社會穩定。
關鍵詞：轉移支付制度；區域發展；科學發展觀
瑞典經濟學家繆爾達爾在《經濟理論和不發達地區》一書中，提出了“地理上的二元結構”理論。這一理論認為，發展過程是一個不平衡的過程，如果聽其自然，由于“循環積累因果關系”的作用，將會出現富的更富、貧者更貧的“馬太效應”。政府不應消極地等待發達地區產生“擴散效應”來消除這種差別，而應采取一定的特殊措施給予不發達地區一定的補助或刺激其經濟發展，以縮小差距。這種“特殊措施”就是通常我們所說的轉移支付①。剛剛結束的“十六屆五中全會”將協調區域經濟發展作為重點研究領域，認為要實現“五個統籌”，發揮財政的協調作用是關鍵一環，而其中最重要的就是完善政府轉移支付制度。
一、我國現行轉移支付制度的弊端
我國現行的政府間轉移支付制度是1994年實行分稅制改革時建立起來的，雖然歷經多次演變，但至今仍沒有完全擺脫傳統體制下統收統支的形式，不足以阻止地區間差距不斷拉大的趨勢。所以現存的各級政府間上繳下撥的關系算不上真正的轉移支付制度。總的來看，我國的轉移支付制度在以下兩個環節嚴重滯后。
（一）轉移支付制度的設計環節
由于1994年的分稅制改革是在不觸動地方既得利益的情況下進行的，只是規范了中央與地方財政收支關系的一個基本框架，對各級政府間的事權和財權沒有嚴格的界定，因此，隨著時間的推移，分稅制的弊端也日益凸現，最突出的就是導致了基層財政困難和地區間差距的日益擴大。其中轉移支付制度的薄弱和不規范則是導致地區間差距拉大的因素之一。
轉移支付是為了實現均等化目標，而我國的轉移支付制度推行的結果卻與均等化的目標形成了沖突。受財政收入規模、制度安排制約以及具體操作技術限制，我國目前的政府間轉移支付基本是一種純縱向的方式，主要有稅收返還、體制補助、結算補助、專項撥款和增量轉移支付②五種形式。在這五種形式里，真正可以發揮平衡地區間財力差距且能使用因素分析法的只有增量轉移支付這一種形式（前身為1995年開始執行的對困難地區和少數民族地區實施的過渡期轉移支付辦法，2002年國家實施所得稅收入分享改革后，“過渡期”的提法不再使用），其余四種要么是定向補助，要么是制定用途、專款專用，不能發揮平衡區域發展的作用。從分配的資金總額來看，首先，增量轉移支付只占很少部分，1995年到2000年，分別為當年中央補助地方支出總額的0.82%、1.27%、1.76%、1.81%、1.83%和1.83%，形成了極不合理的結構；其次，專項轉移支付比重較大，雖然根據國際經驗，專項轉移支付具有使用方向明確、見效快、便于監督等特點，但是中央和地方政府事權劃分尚不明晰的狀況影響了專項轉移支付應有功能的充分發揮，并帶來一系列問題。專項轉移支付種類繁多，幾乎涵蓋了所有預算支出科目，由各個部門負責安排，這樣不利于資金的統籌安排和合理使用，并且造成各地區“跑部”要錢、爭資金、爭項目等情況。
除此之外，其中的稅收返還和體制補助沿用了財政包干體制的內容，采用1993年為基數，進行環比遞增方案，返還的結果是稅收額度多的地方返還多，稅收額度少的地方返還少，致使富的地方更富，窮的地方更窮。地區差距的存在導致基層政府收入來源的不平等；在轉移支付制度不規范的條件下，基層政府收入的不平等反過來又加劇了地區間的差距，而且導致了教育、公共衛生、基礎設施等公共產品供給的區域間不平等，這樣就使得財政轉移支付的最終目標難以實現。
（二）轉移支付制度的執行和監督環節
現行轉移支付工作由各級財政部門負責，但目前的情況是：一方面，專項撥款和結算補助的分配缺乏規范科學的法規依據和合理的分配標準，在實際操作中受人為因素的影響很大，帶有很大的隨意性。至于財政轉移支付資金能否按時按量到位，能否專款專用，還沒有專門的機構對此進行檢測和評價，也沒有相關法律作為準繩。另一方面，轉移支付資金一旦到了作為接受方的地方政府手中，地方政府如何分配和使用這些資金仍是一個比較復雜的問題。
在財政轉移支付環節上，“權力尋租”行為普遍存在，資金被擠占、挪用、截留、沉淀等現象導致部門獲利而國家受損。2002年底，129個中央預算單位財政撥款結余646.03億元，財政部在核定2003年部門預算時，僅將其中56.65億元納入部門預算，其余的589.38億元發生資金沉淀③。審計署審計長李金華向全國人大常委會報告2002年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況時表示，中央專項轉移支付管理中存在三個主要問題：一是有些項目重復設置，存在多頭審批現象。二是有些資金分配超范圍，對本系統安排資金偏寬。三是有些資金的分配與實際情況脫節。
二、借鑒澳大利亞經驗，完善我國轉移支付制度，統籌區域發展
地區經濟發展不平衡作為一個客觀的經濟與社會現象，具有一定的普遍性，發達國家和發展中國家概不例外，區別只是這種差距的程度、產生的原因、治理時機的掌握和政策措施的著力點等有所不同。澳大利亞作為發達國家，在轉移支付方面，其財政均等化模式的運用已成為一個典范。我國的政治制度和文化背景雖然與澳不同，但在自然地理分布和地區經濟發展不平衡方面卻比較相近，因此，我們可以借鑒其寶貴經驗，來完善和規范我國的轉移支付制度。
（一）澳大利亞轉移支付簡介
澳大利亞的轉移支付大致分為兩類：一類是一般性撥款，按照均等化原則，即按人均相關因素向各州和地方政府分配。另一類是特定撥款，澳憲法第96條對此做出了明確規定。通過特定轉移支付，聯邦政府將其部分管理權限轉移給州及地方政府。在2001-2002年度，特定轉移支付款項占整個澳州級政府獲得的財政受助總額的41%④。
綜合來看，有以下幾點值得我國借鑒：
1.政府級次少，稅務機構單一，整體稅制設計良好。澳大利亞稅收實行一級管理制，無論是聯邦政府還是州、地方政府，都只設一個稅務局，并且聯邦政府與州政府不存在隸屬關系⑤，三級政府都擁有各自的稅收和稅收管理權，較好地減少了行政成本，降低了交易費用，確保了穩定的財政收入。雖然澳大利亞的稅制較之我國復雜，稅種繁多，但其稅改周期短，充分適應了經濟社會發展，而且國民納稅意識普遍較高，高稅收換來高福利，使整個國家的“國民幸福指數”（GNH）相當高⑥。
2.中央財政在全國財政分配中占有主導地位。澳中央財政集中了全國75%以上的財力，但中央轉移支付的量比較大，以此將地區間社會服務水平拉平，妥善地處理了中央與地方的分配關系，保護了地方積極性。據統計，2002-2003財政年度財政總收入約2500億澳元，其中聯邦財政收入約占70%，聯邦財政本級支出約占其收入的40%，其余收入用于對州財政的轉移支付⑦。
3.合理運用特殊目的轉移支付（SPPs），以利于國民經濟良性循環。特殊目的轉移支付（specificpurposepayments）屬于特定撥款，在中央政府的轉移支出中占有相當重要的位置，大約占到整個中央政府支出的13%，并且其投入主要集中在教育、衛生、交通、社保、住房等領域（前三項約占75%）⑧。合理運用特殊目的支付資金的意義，就在于通過它促使地方政府按照中央的意圖投資有利于本地國民經濟良性運行和地區發展的公共產品，維持經濟的可持續發展。
