財(cái)政支農(nóng)政策選擇

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摘要：隨著中國(guó)積極財(cái)政政策的轉(zhuǎn)型和公共財(cái)政政策框架的逐步建立，財(cái)政支農(nóng)工作面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。針對(duì)中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)工作中存在的主要問題，借鑒國(guó)外財(cái)政支農(nóng)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善中國(guó)的財(cái)政支農(nóng)工作提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；財(cái)政支農(nóng)；財(cái)政補(bǔ)貼；政策選擇

1中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)工作的主要問題分析

11財(cái)政支農(nóng)資金投入不足，不符合相關(guān)政策法規(guī)的要求

改革以來，盡管財(cái)政支農(nóng)總量有所提高，但農(nóng)業(yè)投入特別是公共物品的投入不足，是制約中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。國(guó)家財(cái)政農(nóng)業(yè)投入的增長(zhǎng)幅度大大低于國(guó)家財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度，1978年、2000年的國(guó)家財(cái)政收入分別為1132.26億元、13395.23億元，增長(zhǎng)了10.8倍，而國(guó)家同期財(cái)政農(nóng)業(yè)投入分別為150.0億元，1237.5億元，只增長(zhǎng)了7.2倍，財(cái)政收入增幅是財(cái)政農(nóng)業(yè)投入增幅的1.5倍。從總量上看，國(guó)家財(cái)政農(nóng)業(yè)投入不符合《農(nóng)業(yè)法》中關(guān)于“每年用于農(nóng)業(yè)的支出不得低于經(jīng)常性財(cái)政收入增長(zhǎng)”的要求。加入WTO后，中國(guó)農(nóng)業(yè)面對(duì)的是競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的國(guó)際市場(chǎng)，按照WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，中國(guó)農(nóng)業(yè)綜合支持率可以達(dá)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5%，而目前僅為3.3%，“綠箱”政策12項(xiàng)支出（其中10項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼）內(nèi)容中中國(guó)有6項(xiàng)空白。因此，財(cái)政農(nóng)業(yè)投入的上升空間還很大。

12財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不盡合理，不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

由于農(nóng)業(yè)比較利益低，各級(jí)政府更偏重于將財(cái)政資源投向投資見效快、易出政績(jī)的“硬性”公共產(chǎn)品，而不愿投向期限長(zhǎng)、具有戰(zhàn)略意義的“軟性”公共產(chǎn)品。在財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)中，用于生產(chǎn)性的支出比重下降，而用于各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)的比重上升，且在農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)比重上升的同時(shí)，其內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)不合理。人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)較快，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)業(yè)事業(yè)的發(fā)展面臨資金的困擾。財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的保障能力明顯不足。國(guó)民的基礎(chǔ)教育是純粹的公共產(chǎn)品，是國(guó)家財(cái)政應(yīng)首先保障的支出，但是，財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入明顯不足。以1998年為例，農(nóng)村義務(wù)教育的學(xué)生達(dá)到1.23億人，占當(dāng)年全國(guó)義務(wù)教育學(xué)生總數(shù)的65%，但農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入僅占全國(guó)基礎(chǔ)教育投入的56%.農(nóng)村基礎(chǔ)教育的人均經(jīng)費(fèi)低于全國(guó)平均水平18個(gè)百分點(diǎn)。在投入渠道上，來自國(guó)家財(cái)政預(yù)算內(nèi)的投入僅占農(nóng)村義務(wù)教育投入總量的34%，66%的教育投入是靠集資、收取學(xué)費(fèi)和社會(huì)捐款解決的。

13財(cái)政支農(nóng)方式不合理，政策工具缺乏靈活性

財(cái)政支農(nóng)方式不合理突出表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼過多地用于流通環(huán)節(jié)。1996～2000年，每年用于糧、棉、油、糖流通的補(bǔ)貼在300億～800億元，占農(nóng)業(yè)支持總量的30%左右，占國(guó)家政策性補(bǔ)貼支出的70%左右，年均增幅為27.16%.然而，如此巨額的補(bǔ)貼主要都是補(bǔ)在流通環(huán)節(jié)，補(bǔ)在價(jià)格上。根據(jù)財(cái)政部農(nóng)業(yè)司有關(guān)專家分析：國(guó)家通過對(duì)糧食流通企業(yè)的補(bǔ)貼方式來間接補(bǔ)貼農(nóng)民，國(guó)家需要耗費(fèi)7元錢才使農(nóng)民得到1元錢，對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)太小。

14財(cái)政支農(nóng)管理體制不完善，資金使用效果不明顯

現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)資金管理體制不完善，涉農(nóng)部門多，條塊分割較為嚴(yán)重，導(dǎo)致資金使用分散，實(shí)施效益不理想。從1997年到2000年的4a時(shí)間里，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投入以每年7%的速度遞增，而同期限的農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度由1997年的4.6%分別下降為4.3%、3.8%、2.5%.

2國(guó)外財(cái)政支農(nóng)政策的經(jīng)驗(yàn)及啟示

21巨額的財(cái)政投入對(duì)國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到明顯的支持作用

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度分析，伴隨一國(guó)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，各國(guó)政府普遍實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)和農(nóng)業(yè)支持政策。如美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，政府對(duì)農(nóng)業(yè)提供的財(cái)政支持相當(dāng)于農(nóng)業(yè)本身GDP的25%以上；日本、以色列等國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出相當(dāng)于農(nóng)業(yè)GDP的45%～95%；即使像印度這樣的發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)支出也相當(dāng)于農(nóng)業(yè)GDP的10%.在20世紀(jì)，日本于50年代末60年代初實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)政策，韓國(guó)也于60年代末開始實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策。中國(guó)進(jìn)入90年代以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已大致相當(dāng)于日、韓經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的水平，因此有必要實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策。

22高度重視農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

發(fā)達(dá)國(guó)家科技在農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)中的貢獻(xiàn)份額較大，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的科技貢獻(xiàn)率為70%～80%，農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化率達(dá)到80%～85%.中國(guó)農(nóng)業(yè)科技水平比發(fā)達(dá)國(guó)家落后15～20a，農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化率只有30%～40%，在農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)中的貢獻(xiàn)率只有30%左右。如果中國(guó)的農(nóng)業(yè)科技儲(chǔ)備增加，成果轉(zhuǎn)化率提高，那么對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)人多地少的農(nóng)業(yè)大國(guó)而言，農(nóng)業(yè)潛力將會(huì)得到進(jìn)一步的釋放。

23注重財(cái)政補(bǔ)貼的運(yùn)用，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平

財(cái)政補(bǔ)貼作為一種有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有積極的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)濟(jì)合作組織成員國(guó)2001年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為3000億美元以上，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持占農(nóng)戶收入的比重達(dá)31%.其中，美國(guó)、加拿大、墨西哥為20%左右，歐盟為35%，日本、挪威、瑞士、韓國(guó)等高達(dá)60%以上。美國(guó)準(zhǔn)備繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品支持計(jì)劃的資助力度，擬在今后10a內(nèi)增加資金490億美元，增幅高達(dá)63%.日本則規(guī)定，凡是農(nóng)民集體和公共團(tuán)體購(gòu)買農(nóng)用機(jī)械和設(shè)施所需費(fèi)用，30%～40%由政府補(bǔ)助金承擔(dān)。

24多種財(cái)政支農(nóng)政策工具協(xié)調(diào)使用

美國(guó)除了采用常規(guī)的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼、價(jià)格支持、稅收減免、優(yōu)惠稅率、出口補(bǔ)貼等微觀政策工具扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展外，還非常重視財(cái)政投融資工具的使用，如聯(lián)邦財(cái)政撥款建立政策性的金融機(jī)構(gòu)或資助其它農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策工具主要包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入補(bǔ)貼、出口補(bǔ)貼、稅收減免等支持措施。隨著改革進(jìn)程的深化和可持續(xù)發(fā)展意識(shí)的增強(qiáng)，有些財(cái)政支農(nóng)措施已經(jīng)開始同環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、產(chǎn)品質(zhì)量控制等要求掛鉤。

3借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，完善中國(guó)公共財(cái)政框架下的財(cái)政支農(nóng)政策

31逐步加大國(guó)家財(cái)政支農(nóng)力度，確保財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)

在公共財(cái)政框架下，財(cái)政支農(nóng)的界定是以市場(chǎng)是否失靈為依據(jù)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本特點(diǎn)和農(nóng)產(chǎn)品的特殊性質(zhì)決定了農(nóng)業(yè)是存在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域。為此，應(yīng)根據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際狀況，適時(shí)調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，適當(dāng)加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，增加政府財(cái)政支農(nóng)資金投入總量，遏制其占GDP、財(cái)政總支出、財(cái)政收入等比重的持續(xù)下滑，保持投入的穩(wěn)定性與長(zhǎng)期性；充分利用WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中“黃箱政策”保留支持空間（8.5%）和“綠箱政策”條款對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行保護(hù)和補(bǔ)貼。

32優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支農(nóng)資源的配置效率

財(cái)政支農(nóng)支出的增長(zhǎng)推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的持續(xù)增長(zhǎng)又進(jìn)一步推動(dòng)了政府增加財(cái)政支農(nóng)的力度。有關(guān)研究表明，農(nóng)業(yè)科技投入的邊際回報(bào)率最高，農(nóng)村教育投資和農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的邊際回報(bào)率次之，農(nóng)牧戶自身投資的邊際回報(bào)率最低。因此，在中國(guó)財(cái)政支農(nóng)資源極為有限的條件下，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)顯得尤為重要。根據(jù)WTO的規(guī)則和公共財(cái)政的要求，堅(jiān)持“有所為，有所不為”的方針，可考慮較大幅度增加農(nóng)業(yè)科技投入，力爭(zhēng)由現(xiàn)在的11%提高到本世紀(jì)末的15%，農(nóng)業(yè)科技推廣投入比重由目前的30%～40%提高至50%以上；農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入比重可提高到8%，基本解決農(nóng)村義務(wù)教育的資金缺口；適度增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，壓縮農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)支出，提高財(cái)政支農(nóng)資源的配置效率。

33調(diào)整財(cái)政支農(nóng)方式，靈活運(yùn)用多種財(cái)政支農(nóng)政策工具

根據(jù)國(guó)際農(nóng)業(yè)支持政策的調(diào)整取向，改進(jìn)補(bǔ)貼方式，減少對(duì)中間環(huán)節(jié)的間接補(bǔ)貼，增加生產(chǎn)環(huán)節(jié)的直接補(bǔ)貼，提高財(cái)政政策效率；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等掛鉤，鼓勵(lì)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)方式；注重對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)虧損的補(bǔ)貼，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)防災(zāi)補(bǔ)損職能，支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的全面展開。

注重財(cái)政支農(nóng)政策工具和方式的多樣化和靈活性。除價(jià)格補(bǔ)貼保護(hù)外，利用財(cái)政貼息、投資補(bǔ)助等多種手段，引導(dǎo)社會(huì)資金投入農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)稅收杠桿的利用，通過啟動(dòng)免征農(nóng)業(yè)稅政策和其它稅收優(yōu)惠政策直接增加農(nóng)民收入；利用財(cái)政投資融資手段優(yōu)化農(nóng)業(yè)信貸體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

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