費改稅認識

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一、界定概念：“費改稅”的內涵與外延

“費改稅”是針對目前我國“費大于稅”的不規范的政府收入格局而提出的一項政策主張。從規范分析的意義看，在社會主義幣場經濟體制下，稅和費都是政府收入的形式，各有各的地位和作用，兩者并不能互相替代。稅收是以政治權力為基礎的政府收入形式，它可以且應當成為政府收入的主要形式。收費則是以交換（或直接提供服務）為基礎的政府收入形式，在政府收入體系中，它居于補充或輔助地位。在目前我國的政府收入格局中，規范性的政府收入和非規范性的政府收入同時并存。前者指的是列入預算管理的財政收入，后者指的是游離于預算之外的預算外收入和制度外收入等。前者主要來源于稅收，后者的來源基本上是各種各樣、形形色色的政府收費。而且，相比之下，在數額上，后者又大于前者。于是，形成了所謂“費大于稅”這種特殊的矛盾現象。“費改稅”并不是要將所有的“費”均改為“稅”，而是把那些具有稅收性質或名為“費”實為“稅”的政府收費項目，納人稅收的軌道。對那些本來即屬于收費范疇或名與實均為“費”的政府收費項目，則要按照收費的辦法加以規范。在此基礎上，糾正由“稅費不清”、““稅收缺位”或“收費越位”而導致的政府收入格局的不規范現狀，實現“稅費歸位”。

二、統一認識；從宏觀層次看待“費改稅”

應當看到，對于“費改稅”的必要性，目前人們的看法并不一致。若不能實現認識的統一，這項改革舉措的出臺，很可能要受到一定程度的阻礙，其效果也要大打折扣。因此，統一認識，特別是在全黨范圍內統一認識，是首先必須做好的一件事。從表面上看，“費大于稅”是所謂的”費稅之爭”或財稅部門和其他政府部門之間的”權力之爭”。然而，如果脫出部門或微觀的局限，而站在整個經濟社會發展的宏觀層次上考慮問題，便會發現：“費大于稅”矛盾的實質，是政府收入機制不規范以及由此引發的政府部門行為不規范。可以說，“費大于稅”已經成為我國各項改革事業進一步推進和社會主義市場經濟體制進一步完善的極大障礙。

——政出多門的各種政府收費的一個共同特征，是自收自支、不納入預算管理。既能夠自收自支，收費項目的多少和收費數額的大小便同各部門、各地區的利益掛上了鉤，其收費的積極性自然會越來越高；既能夠不納入預算管理，支出去向脫離了各級人民代表大會和廣大人民群眾的監督，各類腐敗現象也就有了土壤和溫床。如此演化下去，各種政府收費日益擴展，非財稅部門介入財稅性分配，不僅整個國民收入分配渠道陷于混亂狀態，而且，以權謀錢、以權換錢等不規范行為，亦由此產生并蔓延開來。

—一國有企業的困難與其負擔重直接有關。但負擔重并非“稅負重”，而是五花八門的“費負”重。國家經貿委的調查表明，國有工業企業的各種不合理負擔，大體占到當年其實現利潤與稅收之和的20％，甚至超過了當年實現的利潤。對北京地區6家國有企業的典型調查表明，他們所承受的來自各個政府職能部門的收費項目，多達206項。處于如此重負之下的國有企業，怎能不陷入困境？不解決政府收入機制不規范的問題，國有企業又怎能走出困境？

——對于政府機構膨脹和行政管理費支出增勢迅猛，人們通常把它歸結為行政管理體制改革滯后。其實，除此之外，更為重要的原因，還在于由政府收入機制不規范所帶來的政府部門預算約束的弱化。倘若政府部門的收入機制是規范化的——以稅收為主要來源，且全部納入預算，那么，在經濟發展水平一定的條件下，其每年可取得或可供其使用的收入便是一個既定不變的量。其支出的規模便不能不受其收入規模的約束。“費大于稅”的政府收入格局以及各種收費所具有的自立章法、按需而征的性質，使得政府部門的收入變成了在相當程度上可以“隨意”上調的量。有了如此寬松的環境，政府機構的膨脹和行政管理費支出的迅速增長，便是一件自然而然的事情。進一步說，如果政府收入機制不規范的問題得不到解決，即使在行政上下大氣力壓縮了政府機構的編制并相應削減了行政管理費支出，由于政府收入的調節—一顯然只能是“上調”——余地仍在，在我國，曾出現過數次“反復”的政府機構的膨脹之風和行政管理費支出的擴張之勢，很可能會再一次刮起和出現。

——這些年，政府部門財力分配格局上所存在的“弱干強枝”現象，一直困擾著我們。所謂“弱干強枝”，是將政府部門之間的財力分配格局比喻為一棵樹。這棵樹的“樹干”弱，經不起風吹草動；而它的“樹枝”繁茂，致使頭重腳輕。這種分散的財力分配格局，不僅存在于中央政府和地方政府之間，而且，在各個不同級次的政府與其所屬的職能部門——如省一級政府與其所屬各廳、局之間，甚至每一級次的政府與其下屬級次的政府——如省一級政府與市、縣級政府之間，也有類似的表現。財力分散了，各部門、各地區的支出，除了依靠政府集中調配的那一塊兒規范性的資金外，還分別擁有各自非規范性的財源，可以自立規章，自收自支。其結果，肯定是中央政府以及各個不同級次的政府宏觀調控能力的削弱。人們常說的所謂“諸侯經濟”、“王爺經濟”，都是在這種背景下產生的。長此以往，勢必危及國家的政令統一和長治久安。

諸如此類的事情，還可舉出許多。站在這樣的高度來認識，“費改稅”顯然是為規范政府收入機制，從而規范政府行為，完善整個社會主義市場經濟體制而須采取的一項重大改革舉措。

三、改革目標：建立與市場經濟相適應的規范化的政府收入機制

如果將今天的政府收入機制不規范視作我們為改革而付出的成本或代價—一事實上，“費大于稅”的政府收入格局，正是伴隨著經濟體制的轉軌而出現并蔓延開來的，那么，在改革已歷時十九個年頭，各方面的體制框架已經基本構建起來的條件下，我們應當也必須轉到規范政府收入機制上來。

市場經濟體制相對于計劃經濟體制的一個顯著的變化，就是各個經濟行為主體之間的利益邊界越來越明晰了。這意味著，市場經濟體制下的政府收入機制，必須是規范化的。即：

——以法制為基礎。即是說，政府取得收入的形式和數量，要建立在法制的基礎上，無論哪一種形式、哪一種性質的收入，都應當先立法，后征收。

——全部政府收入進預算。政府預算的實質是收支的透明化和公開化，它體現著立法機關和廣大人民群眾對政府收支行為的監督，也即是說，政府的收與支，必須全部置于各級人民代表大會的監督之下，不允許有不受監督、游離于預算之外的政府收支。

順便指出，在實行市場經濟體制的國家中，一般不存在“預算外資金”的概念。我國現使用的“預算外資金”概念，是建國初期從前蘇聯和東歐國家那里引進、并在計劃經濟體制下沿襲下來的。預算外資金是同計劃經濟密切相關的范疇，它同市場經濟不相容。從這個意義上講，隨著市場經濟體制的日益完善，在我國，預算外資金終歸要退出歷史舞臺。

——財稅部門總攬政府收入。即所有的政府收入完全歸口于財稅部門管理。不論是稅，還是費，或是其他什么形式的收入，都要由財稅部門統一管起來。即便出于工作便利的考慮，把某些特殊形式的收入，如關稅、規費交由特定政府職能部門收取，那至多也是一種“代收”、“代征”。要切斷各個政府職能部門的行政、執法同其經費供給之間的直接聯系，從根本上鏟除“以權謀錢、以權換錢”等腐敗行為的土壤。

——政府收入以稅收為基本來源。以政治權力為基礎、能夠帶來穩定可靠的收入，且可無償使用的稅收，同市場經濟條件下的政府支出格局——以“滿足社會的公共需要”為主體——是一種對應關系，必須作為政府收入體系中的“主力隊員”而居于主導地位。至于其他的政府收入形式，如以交換為基礎的收費，只能作為輔助或補充財源而擔負起拾遺補缺的職責。

中國在選擇市場經濟體制的同時，也就注定了要走政府收入機制規范化的道路。黨的“十五大”報告對規范政府收入機制作出了戰略部署。總書記所談到的“完善分配結構和分配方式”，其中一個重要內容，就是完善政府的分配結構和分配方式。從根本上說，規范政府收入機制，是完善整個社會的分配結構和分配方式的基礎或前提條件。沒有政府部門分配結構和分配方式的規范化，就不可能有家庭、企業部門分配結構和分配方式的規范化。況且，今天我國分配領域所存在的種種不規范狀況，在相當程度上，也是由政府收入機制的不規范所帶動或引發的。所以，通過“費改稅”將各種非規范性的政府收入轉變為規范性的政府收入，是遲早要干、非于不可的一項跨世紀工程。“

四、分步到位：采取積極而穩妥的政策措施

“費改稅”的實施，牽扯到沿襲多年的既得利益格局的調整，舉凡涉及既得利益的改革舉措，歷來都要遇到相當大的阻力。對于這項改革可能遇到的困難，我們必須有充分的估計。但與此同時，我們也要看到實施這項改革的各種有利條件：首先，我國是由共產黨領導的社會主義國家，黨代表著全國人民的根本利益。只要全黨上下統一認識，步調一致，“費改稅”甚或難度更大的改革，并非是辦不到的事情；其次，我們也曾有過成功的先例。建國之初，各地的稅制很不統一，既有老解放區各個革命根據地沿用下來的原各自單獨制定的稅制，也有新解放區所實行的差異很大的五花八門的稅制。但隨著1950年l月《全國稅政實施要則》的頒布，一個全國統一的稅收制度便很快建立起來，并在全國范圍內統一實行；第三，我國有史以來范圍最廣、力度最大的一次政府機構改革，目前正在緊鑼密鼓地進行。隨著機構精簡和人員分流，原有的收費主體會趨于減少，“費改稅”的難度和回旋余地，自然會相應緩解和加大。關鍵的問題是，圍繞“費改稅”而采取的政策措施，既要積極——保證順利出臺和實施效果，又要穩妥——盡可能化解阻力，換取各方面的認可和支持。在當前，可選擇的比較現實和可行的思路是：分步到位。

—一先中央，后地方，逐步在全國推開。

世界各國特別是實行市場經濟體制國家的政府收入結構有這樣兩個顯著特點；其一，中央一級政府基本沒有收費，稅收（包括社會保障稅）是其收入的基本來源；其二，以收費的形式取得收入，并且，收費在收入結構中占有相當的比重，通常發生在地方各級政府那里。其中的原因不難解釋，在市場經濟條件下，規范化的政府收費只有兩類，一是規費（fees），另一是使用費（usercharges）。前者指政府部門向公民提供特定服務或實施特定行政管理所收取的工本費和手續費，如行政規費和司法規費；后者指政府對其所提供的公共設施的使用者按照一定的標準收取的費用，如高速公路通行費、橋梁通行費。無論規費，還是使用費，所具有的一個共同特性是：收費項目與家庭、企業的日常生活密切相連，且是一種直接的服務報償關系。毋庸贅言，同家庭、企業日常生活密切相連的公共事項，本來就是地方（非中央）政府的職責范圍。

有鑒于此，“費改稅”的工作，可以也應當從中央一級政府做起。既然實行市場經濟體制國家的中央一級政府基本沒有收費，那么，我國中央政府各部門現存的收費項目，經過清理，絕大部分都可以納入“費改稅”的范圍。而且，追根溯源，在我國，非規范性政府收費的興起，最初也是發生在中央一級政府——一如“預算調節基金”和“能源交通重點建設基金”。只要中央政府帶了頭，率先實現了中央一級政府收入機制的規范化，“費改稅”便可依次延伸到地方各級政府，從而在全國范圍內逐步推開。

——先清理，后規范，逐步納入統一預算。

第一步，對現存的各種政府收費項目，進行全面的清理。在清理的基礎上，區分為必要、合理的收費和亂收費兩大類。將那些己經構成政府部門運轉的必要前提且征收性質比較合理的收費項目，作為規范的對象保留下來；把那些既不必要也不合理、純屬亂收費的項目，堅決取消掉。

第二步，對作為規范對象保留下來的收費項目，按照“稅”和“費”的性質，區分為名為“費”實為“稅”的收費和名與實均為“費”的收費兩個系列。

將前者通過“費改稅”納入稅收的軌道，或是擴大現有稅種的稅基，并入現行有關稅種統一征收，或根據其性質，改設新的稅種另外征收；把后者通過“規范費”的辦法，納入規范化的收費軌道，或作為規費，依照規費的內涵與外延加以管理，或作為使用費，依照使用費的原則和標準加以征收。

第三步，以此為基礎，將通過“費改稅”納入稅收軌道和通過“規范費”分別作為規費和使用費管理與征收的政府收入，先采取過渡辦法，暫時單獨編制預算——由財稅部門統一管理和征收，但收入全部返還各有關政府職能部門使用。

第四步，逐步創造條件，將全部政府收入納入統一的政府預算。