中央和地方稅收結構優化
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分稅制財政體制根據財政分級、稅種分設和收入分征的原則，按照政府職能分工的層次和受益范圍來劃分中央和地方各級政府的事權和財權；并根據事權與財權相統一的原則，結合稅種對經濟影響的程度及征管效應，劃分各級政府之間的收入范圍及征管權限，使各級政府都能有一塊相對獨立的、能基本維持本級政府職能運轉需要的稅收收入。因此，沒有政府職能范圍的明確界定，就沒有中央與地方政府事權與財權、稅權與稅種的合理劃分，從根本上講，就談不上中央與地方各自稅收結構的優化。
（一）按公共財政理論的要求界定政府職能的范圍
公共財政的市場性表明：政府及其財政不能侵犯市場，只能活動于市場失效領域——公共領域。按照這一要求，公共財政的職能范圍應以滿足社會公共需要為口徑來界定，即凡不屬于或不能納入社會公共需要領域的事項，財政就不去介入；凡屬于或可以納入社會公共需要領域的事項，財政就必須涉足。鑒此，我們要確實按照社會主義市場經濟條件下公共財政的基本特點和內在要求，將國家財政職能主要集中到為全社會提供必要的公共產品和公共服務、正確進行宏觀經濟調控、為所有市場主體創造公平競爭的市場環境、根據經濟發展和財政收入狀況不斷提高人民群眾生活福利社會保障水平等方面。也就是說，在社會主義市場經濟條件下，財政要退出微觀經濟的經營管理領域，弱化市場性的生產建設和經營職能，而強化在社會資源配置、收入分配調節和宏觀經濟管理等方面的應有職能作用，以充分體現國家財政的社會性、公共性。
（二）根據政府職能范圍，確定各級政府的事權范圍
公共財政的理論表明，公共產品受益范圍是全體國民，則支出責任應屬于中央財政：受益范圍是區域公民，則支出責任應屬于地方財政。根據這一原理，將涉及省級資源配置和區域范圍受益的公共產品和服務劃歸為省級政府及其財政，并根據省、市、縣、鄉的分級體制，實行層次化管理。如地區性交通、治安、消防、基礎教育、環保、城建、城管、地方性法律的制定和實施及其對地區經濟發展的支持等支出應由地方各級政府負責。對跨地區的公共項目和工程，如跨地區的水陸空運輸、郵電通訊、大江大河的治理、防護林體系的建立、承擔國家安全、外交、調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控等支出應由中央政府負責。
（三）根據事權，劃分各級政府的財權
財權是與事權相聯系的。各級政府財權的劃分，在分稅制下實質上是稅權、稅種的劃分問題。科學合理地劃分稅權、稅種是分稅制的主體內容，也是中央稅體系和地方稅體系建設的基礎。
1.稅權的劃分。稅權是指稅收管理權限，基本內涵包括兩方面：一是稅收立法權。它包括稅種的開征、停征權，稅目、稅率的調整權，稅法的解釋權，稅收減免權等內容。二是稅收征收管理權。合理劃分稅權是中央和地方兩級稅制體系建立和有效運行的前提。從世界各國稅權劃分的現實看，政府間稅權劃分可歸納為集中型、分散型和混合型3種模式。基于我國的具體國情，我國宜采用集中與分散相結合的混合型分權模式。此模式的內容包括以下幾個方面：(1)中央制定稅收基本法、稅收權限法、稅收征納程序綜合法等基本法規；(2)中央稅立法權和征收權歸屬中央；(3)共享稅立法權歸屬中央，征收權根據共享的方式不同，分為中央專屬或中央、地方分征；(4)地方稅征收權歸地方，稅收立法權根據具體情況采用三種方式：一是中央集中式。對全國統一開征、稅基流動性較大、涉及社會收入分配、國家宏觀調控以及征稅范圍廣、稅源充裕的地方稅，基本立法權和附屬立法權大部分劃歸中央，如營業稅、社會保障稅等。二是中央、地方共享式。對全國統一開征、稅源分布地區差異較大、對宏觀經濟影響較小的地方稅種，中央確立基本法規，地方分享附屬立法權，包括制訂實施細則，決定開征、停征，進行稅目、稅率調整，確定減免事項，根據彈性稅制要素確定具體執行辦法等。如城建稅、房產稅等。三是地方獨立式。對于一些區域性零星稅源或受益性特定的稅種，由地方自行立法開征，報中央備案。
2.稅種的劃分。稅種的劃分應遵循以下原則：一是受益準則，即根據公共產品和公共服務的區域性和受益范圍來確定稅種性質，因為稅源的產生與各級政府提供的公共產品和公共服務直接相關，應該做到誰提供、誰得益，這樣更能體現經濟的公正原則，有利于調動各級政府開辟稅源、發展經濟的積極性；二是集散準則，即稅源豐裕且集中或稅基寬的稅種應歸為中央稅，稅源相對貧乏且分散或稅基窄的稅種，應歸為地方稅；三是規模準則，政府間劃分稅種時，還要考慮各級財政機制獨立運作的要求，通過劃分稅種使中央和地方稅收體系形成一定規模，有支撐各級政府財政局面的主體稅種；四是便利準則，稅種劃分既要考慮征收的難易程度，又要求劃分標準簡明，使得中央稅和地方稅界限明確，盡量保持稅種的獨立性，減少共享稅種。
二、中央與地方稅收結構的優化
從我國目前分稅制實施的情況看，由于政府職能范圍上的模糊性，導致了在事權劃分上的相互交叉和重疊。典型表現是：中央承擔了本該由地方管理的事務支出，地方承擔了本該由中央管理的事務支出，形成了“你中有我，我中有你”的事權劃分格局。事權劃分不清，使得分稅制的實施失去了應有的前提條件，導致中央與地方收入的不確定性和資金轉移支付數額的模棱兩可。這是其一。其二，現行分稅制收入劃分標準不統一：既按稅種又按隸屬關系劃分，如企業所得稅；既按隸屬關系又按行業劃分，如地方企業所得稅；既按稅種又按行業劃分，如營業稅；既按稅種又按稅目劃分，如個人所得稅中的利息所得稅歸中央；既按稅種又按征管機構劃分，如增值稅（屬共享稅，但海關征收的增值稅劃歸中央）。收入劃分上的多重標準，違背了國際分稅制的規范要求，既在理論上難以界定中央稅與地方稅的內涵和外延，也在實際工作中增加了國稅與地稅雙方的征管難度，不利于中央與地方各自稅收體系的完善。因此，重建分稅制下的財權劃分，重在取消多重標準的收入劃分方法，嚴格按稅種來劃分中央與地方的稅收收入，建立起中央與地方兩套獨立的稅收體系，才能從根本上規范中央與地方政府的財政分配關系，實現真正的“分灶吃飯”和徹底的分稅制。其三，中央財政收入占GDP的比重偏低，降低了中央財政的轉移支付能力，影響了中央宏觀調控的實施能力和協調地區經濟均衡發展的能力。其四，地方稅體系不健全，主體稅種不明確，收入不穩定，收入規模不足以支撐地方政府正常運轉和發展所需。其五，為了實現我國社會經濟的可持續發展和保證國民的最低生活水平，還需開征環境保護稅和社會保障稅等一些新稅種。其六，原設個別稅種功能老化，且相互交叉和重疊，需要改造和提升。鑒此，結合我國稅制改革的方向，應重新構建和完善我國中央稅體系和地方稅體系的稅種組成。
（一）中央稅收結構的優化
中央稅收結構應以消費稅、個人所得稅為主體稅，并輔之以關稅、證券交易稅、土地增值稅、固定生產投資方向調節稅、全局性的環境保護稅、海關代征的消費稅和增值稅，外加增值稅和企業所得稅兩個共享稅種。具體設想如下：
1.消費稅。消費稅稅源集中，收入豐厚，是國家調整產業結構和消費支出水平的重要手段，應由中央掌握。為了發揮消費稅在中央稅體系中的主導作用，有必要對現行消費稅進行改革和優化，其途徑是：一是擴大征收范圍，突破現行消費稅只對消費品征稅，不對消費行為征稅的格局，將一些高消費行為，如高爾夫球、保齡球、卡拉OK及桑拿等納入征稅范圍；二是變價內稅為價外稅。增值稅為普遍調節，消費稅是增值稅的補充調節，而在計稅時，增值稅以不含稅價計稅，消費稅以含稅價計稅，這既給納稅人稅款的計算帶來了不便，更影響了價格與稅負的透明度。三是納稅環節的后移，應將現行消費稅的生產環節課稅后移至零售環節課稅，這更能體現消費稅對消費者消費行為的調節。
2.個人所得稅。個人所得稅在發達國家基本上屬中央掌握的主體稅種。在我國由于受經濟發展水平的制約和人們收入水平的限制，其收入功能和調節功能相對較弱，并且稅源分散，征管難度大，將其歸屬于地方稅體系。把個人所得稅劃歸中央主要是考慮到目前不同區域間個人收入水平差距太大，若維持個人所得稅收入的地方性，不利于實現地區間財政的均等化，反而會加劇地區間公共產品服務的不均衡性。另外，從個人所得稅近幾年的收入情況來看，增長速度較快，潛力較大，應進一步通過完善稅制、加強征管，使之成為中央稅體系中的骨干稅種。其改革優化的途徑是：一是征稅模式的轉換，應將我國現行的分類所得稅模式轉變為以綜合所得課稅模式為主、分類所得課稅模式為輔的分類綜合所得稅模式；二是在稅率選擇上，綜合所得課稅適用累進稅率，分類所得課稅適用比例稅率；三是提高目前工資薪金所得的費用扣除標準。四是嚴格減免項目，防止稅源流失，拓寬稅基，同時，簡并稅率檔次，并適當調低最高邊際稅率，適度降低稅收負擔，以更好地體現稅收的公平與效率。
3.關稅。關稅具有直接的涉外性，體現政府的對外經貿政策，理應歸屬中央。關稅的優化既要考慮關貿總協定的要求，同時，也要充分重視我們在關貿總協定里理應享受的權利和優惠政策。
4.環境保護稅等稅種。盡快開征全局性的環境保護稅以促進全國性或跨區域的污染治理和環境保護。證券交易稅、土地增值稅、固定資產投資方向調節稅是為調節證券市場、房產市場和固定資產投資而開設的稅種，具有宏觀調控性，宜作為中央稅，中央可根據宏觀經濟形勢的變化決定其有廢。
（二）共享稅的構成與完善
1.增值稅。應仍維持共享稅的性質，具體分享比例可根據中央與地方各自按新辦法劃分后的收入規模來重新確定。從我國目前各稅種組織的收入情況來看，增值稅無疑占有舉足輕重的作用，它直接影響著中央與地方政府的收入水平。因此，改革和優化現行增值稅勢在必行：一要擴大征收范圍。可將現行營業稅中交通運輸、建筑業和銷售不動產項目納入增值稅的征收范圍，因為這些行業與增值稅征收鏈條關聯密切，更有利于激活企業投資的積極性；二要把現行生產型增值稅變為消費型增值稅，由于生產型增值稅對固定生產價值不予抵扣，因此仍存在著重復征稅，特別是對資本有機構成高的行業或企業更為嚴重，這不利于鼓勵投資和加速設備的技術更新；三要變多檔稅率制為單一稅率制。
2.企業所得稅。過去按隸屬關系和行業劃分企業所得稅的做法容易滋長政府對企業的干預，造成地方保護與地區封鎖，不利于統一市場的形成。把企業所得稅作為共享稅并實行同源分率計征有利于全國統一市場的形成。企業所得稅的優化要從以下幾個方面著手：一是應盡快合并現行的企業所得稅和涉外企業所得稅兩稅并存的局面，取消涉外企業的超國民待遇；二是稅負不宜過重，絕不能按計劃經濟時代國家與企業的產品關系和產品比例來確定企業所得稅的稅收負擔比例；三是稅率不宜采取累進制，以比例稅率為最佳選擇，提高稅負透明度，增強激勵功能。四是對企業稅后利潤再投資用于發展高新技術、提升傳統產業的可給予退稅，建立適應企業經濟增長方式轉變的稅收機制；五是適當提高折舊率，通過加速折舊促進企業技術更新改造和產品的升級換代。
（三）地方稅制結構的優化
與中央稅收結構的優化相比，地方稅收結構優化中的制約因素比較多，問題比較復雜，解決起來有一定的難度。主要表現在：(1)觀念上的制約。中央稅與地方稅的建設中，過去我們只注重中央稅的建設，輕視地方稅的建設；而在分稅制體制下，中央稅收結構與地方稅收結構同屬國家稅收結構中的兩個方面，二者缺一不可，不能厚此薄彼。但從我們目前的實際情況來看，地方稅收結構建設明顯落后于中央稅收結構建設的進程，從而嚴重影響了整個稅收體系的完善和總體功能的發揮。構建規范化的地方稅收結構，既是鞏固中央稅收結構的需要，也是完善整個稅收體系的需要。(2)稅權過于集中。稅制改革雖然賦予地方一定的管理權限，但總的來看，地方稅收法規制定權、解釋權、稅目稅率調整權以及減免稅收等都集中于中央，削弱了地方因地制宜配置本地資源、調控地方經濟、組織地方收入的積極性和主動性。(3)地方稅主體稅種不突出。地方稅稅種不少，但缺乏對地方財力具有決定性影響且長期穩定的主體稅種，由此決定了地方收入規模偏小，地方過份依賴于中央的無條件轉移支付。(4)行政性亂收費、亂攤派現象普遍，嚴重侵蝕了稅基，應盡快加以清理，加快費改稅步伐，為地方稅系的建立創造一個良好的稅基環境。
優化地方稅制結構的基本思路是：建立以營業稅為主體稅種，城鄉維護建設稅、資源稅、社會保障稅、農業稅、財產稅為骨干稅種，其它稅為輔助稅種的地方稅制結構。
1.營業稅。在目前地稅系統組織征收的稅種中，收入規模最大、收入最穩定的當屬營業稅。雖然隨著增值稅征收范圍的擴大，營業稅收入會有所下降，但是我國經濟特別是第三產業主要是服務業、業、娛樂業的發展，為營業稅的征收提供了廣闊的稅源，加之征管手段的日臻完善，營業稅仍將保持相當水平的收入規模。
2.城鄉維護建設稅。將現行的城市維護建設稅更名為城鄉維護建設稅，同時應改變目前城市維護建設稅“三稅附加”的從屬地位，應以銷售收入或營業收入為依據，使之成為獨立的稅種，并在此基礎上結合費改稅的要求，不斷擴大城鄉維護建設稅的征收范圍。
3.資源稅。把資源稅從共享稅變為地方稅的主要用意在于促進西部大開發、縮小地區差距。因為我國的礦產資源主要集中在中西部地區，這樣可以使西部地區在資源的開發和利用中獲得更多的利益，加快西部大開發的步伐。從資源稅的優化來看：一是擴大征收范圍，我們現行的資源稅只對礦產品和生產鹽征稅，而應逐步擴展到水資源、森林資源、林業資源、草資源等方面，以促進自然環境的保護與治理；二是提高礦產品和鹽的單位稅款，現行資源稅的單位稅款定得過低，沒有完全反映出劣等資源與優等資源的級差收益，不利于資源的合理開發和利用，反而助長了資源的無序開采。
4.財產稅。隨著人們收入水平的提高，個人所擁有的財產或有形、或無形將會越來越多，因此將財產稅作為地方稅的骨干稅種是有潛力可挖的，而且也是可行的。一是統一內外財產稅制，改造房產稅、土地使用稅、車船使用稅等，其改革的基本趨勢是擴大征收范圍，減少減免優惠；調整計稅依據，應按財產價值計稅；提高稅率水平。二是盡快開征遺產稅和贈與稅。該稅是對財產轉移或財產贈送所征的一種稅，開征此稅可以適當調節社會財富分配，限制不勞而獲，促進社會進步和穩定。
5.社會保障稅和區域性的環境保護稅。利用稅收形式籌集社會保障基金是世界各國的普遍作法，我國應開征社會保障稅，代替目前的收費形式，以法律形式保證保障基金的需要。西方發達國家基本上都把社會保障稅劃歸中央，并構成中央稅系的主體稅種。考慮到我國各地區經濟發展不平衡，現實社會保障具體管理辦法存在差異以及社會保障稅的典型受益性質等因素在開征初期，宜劃歸地方，構成地方稅體系骨干稅種。同時地方應針對區域性的環境污染與治理，開征環境保護稅。
6.農業稅。農業是整個國民經濟發展的基礎，按理農業稅應該成為我國稅收體系的重要稅種，但長期以來，農業稅收入只占稅收收入的很小比例，而另一方面，名目繁多的各類收費、攤派等非稅負擔，又使農民不堪重負，因此農業稅改革必須與整頓農業的非稅負擔結合在一起，要徹底取消各種不合理的收費和攤派，將合理收費部分并入農業稅，按量能負擔原則，確立合理的負擔率。
7.輔助稅種。實行“費改稅”規范地方政府收入形式，同時地方政府在中央授權的前提下，結合本地的特殊稅源，開征部分區域性和受益性強的地方輔助稅種。
【參考文獻】
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