煤炭資源有效利用

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一、我國現行稅制在資源有效利用方面存在的問題

（一）整個稅制結構缺乏對資源有效利用的支持

1.現行稅制中缺少保護環境、促進資源有效利用的專門稅種，相關優惠政策只散見于一些稅種中如：增值稅、營業稅（運輸業）、資源稅、企業所得稅、城市維護建設稅等。這些優惠政策雖然對煤炭資源的有效利用起到了一定作用，但是由于缺乏對煤炭這種不可再生資源的專門研究，針對性不強，因此弱化了稅收對煤炭資源有效利用的支持力度。

2.稅率的設計和調整沒有充分考慮對煤炭資源有效利用的程度，更沒有把保護煤炭資源作為稅率設計的原則之一。

（二）從單行稅種來看，稅種的要素設計不利于煤炭資源的有效利用

1.增值稅。煤炭行業實行的是生產型增值稅，稅率為13%，不予抵扣固定資產所含的增值稅。而煤炭企業外購資產中原材料所占的比重很小，固定資產所占的比重很大，因此，可計算抵扣的購進額僅占煤炭銷售收入的20%左右，遠遠低于一般工業產品70%。左右的比重，導致煤炭開采企業稅負較高，抑制了國有大型煤礦技術改造和設備更新的積極性。

2007年7月1日，國家在中部地區六省份的26個老工業基地城市的8個行業中進行擴大增值稅抵扣范圍的試點，山西省的煤炭行業也屬于試點范圍之內。從運行情況看，一是試點范圍過窄，僅僅限于太原、大同、陽泉、長治四個城市。二是增量抵扣限制了轉型效果。近幾年山西省煤炭收入增量處于減少趨勢，2004～2006年試點四城市煤炭增值稅收入總和環比增速分別為66.28%、47.67%和11.25%，逐年下降使增量大大減少，勢必造成抵扣的減少。三是先抵欠稅的規定使轉型只體現在賬面上，影響了優惠政策的效果。由于歷史政策的原因，山西煤炭企業欠稅金額較大，截至2006年底，山西省欠繳增值稅稅額占同期實現增值稅的2.19%，其中往年陳欠占欠稅余額的80.57%。按照規定，無論有無新增稅額，應首先抵減欠稅。把原來由于政策性因素形成的賬面欠稅用新政策來消化，勢必會影響企業投資的積極性，沒有新設備的投入使用，必然不利于資源的有效利用。

2.營業稅中交通運輸業的抵扣。在煤炭銷售收入中，運費所占的比例超過一半以上，同時有好多項目不能抵扣，抵扣范圍只占到實際運費額的85%左右，現有的增值稅運費抵扣率為7%，由此增加了煤炭企業的稅收負擔。

3企業所得稅?，F行企業所得稅稅法中沒有專門針對資源行業的稅收優惠政策，沒有充分考慮資源行業勞動強度大、危險系數高等特點，在計稅工資、固定資產折舊、固定資產投資減免等方面都沒有專門的優惠政策，這不利于發揮稅收促進煤炭企業擴大投資、提高設備技術水平等調節作用。

4.資源稅。我國的稅收體系對資源環境問題關注不夠，資源稅只是一個小稅種，地位低，功能弱。一方面煤炭資源稅稅額低，幅度小，而且不能適應價格變化，缺乏動態調節機制；另一方面煤炭資源稅缺乏對煤炭生產社會成本的補償功能；最為重要的是煤炭資源稅實行從量計征的方法，沒有考慮不同煤礦的回采率，從而沒有充分發揮促進資源有效利用的作用。

以山西省為例，2004年7月1日前，山西省煤炭資源稅定額從0.8元／噸到2元／噸不等，地方煤礦定額為1.6元，噸煤資源稅差額最大為1.2元，調節級差收入的作用不明顯。特別是2002年以來，煤炭市場供不應求，價格不斷攀升，不同煤種、煤質之間價格差距不斷拉大，噸煤價格最高差額在500元以上，使煤炭資源稅調節級差收入作用進一步弱化。2004年下半年開始，山西省的煤炭資源稅統一調整為3.2元／噸，煤炭資源稅徹底失去了調節級差收入的功能。

另外據有關資料統計，山西省國有重點煤礦現有平均回采率為50%，地方國有煤礦回采率為35%，鄉鎮煤礦回采率為15%，而煤炭資源稅實行的是按量計征的辦法，無法起到促進資源有效利用的作用。

5.城市維護建設稅?，F行城建稅的計稅依據為繳納的流轉稅額，其作用還沒有完全發揮出來，同時，城建稅按照企業所在區域實行差別比例稅率，市區（含縣級市）為7‰縣城、鄉鎮為5‰不在市區、縣城或鄉鎮的為1%。煤礦所在地大多都在偏遠山區，執行的稅率也較低，因而無法起到保護資源的作用。

（三）現行的稅收分成比例不利于煤炭資源的有效利用

煤炭企業繳納的稅收主要是增值稅和所得稅。1994年分稅制改革以后，中央逐步提高了增值稅和所得稅的分成比例，煤炭企業的稅收大多都上繳到中央，地方可用財力逐年下降，產生了以下不利因素：一是地方可用財力嚴重不足，許多縣級財政只能維持工資發放，抽不出資金來改善采礦區日益惡化的環境：二是由于稅收提成比例過小，許多地方采取收費的方式來彌補財政不足，導致不同程度存在亂收費現象；三是小煤窯是一些地方財政收費的主要對象，因而地方政府對關停小煤窯積極性不高，措施不得力。小煤窯的存在是對煤炭資源的一種掠奪性開采，不利于煤炭資源的綜合有效利用。四）稅收立法權過于集中不利于煤炭資源的有效利用

現在我國稅收立法權高度集中在中央，稅法調整需要很長時間，另外各地的具體情況千差萬別，導致對經濟發展中出現的新情況不能作出及時的反應。例如資源稅，在煤炭價格大幅上漲的情況下，煤炭資源稅卻遲遲沒有得到調整.調整后也存在調整不到位的情況。二、促進煤炭資源有效利用的稅收政策選擇

（一）改革完善現有的稅收制度，促進煤炭資源有效利用

1.增值稅。

一是將煤炭增值稅中央75%、地方25%的收入分成比例改為中央和地方各50%，為地方政府治理環境提供可用財力。煤炭開采給所在地區帶來了大氣污染、采空區沉陷、資源型城市轉型等一系列問題，調整煤炭增值稅中央和地方的財政收入分配比例，既可以直接增加地方可用財力，從而大大調動各級地方政府治理環境的積極性，同時可以減少亂收費現象的發生，有利于統籌區域協調發展，符合國家整體利益。

二是豁免歷史欠稅及滯納金，將增值稅轉型試點的優惠政策落到實處。以山西省為例，山西省的陳欠稅款有相當一部分是政策性因素造成的。1994年稅制改革時，煤炭行業由原來3%的產品稅改征增值稅，稅負水平上升到9%左右，但是國家對煤炭價格特別是電煤價格一直實行計劃管理，造成企業經營困難，形成大量欠稅，長期以來，滯納金金額已經超過了稅款1倍以上，許多企業已是無力繳清。因此，應豁免2000年12月31日以前、截至2006年12月31日尚未清繳入庫且符合相關規定的欠稅。

2.企業所得稅。

一是加大稅前扣除金額，減輕稅收負擔。一方面要針對煤炭采掘業勞動強度大、危險系數高的特點，提高計稅工資標準，建議應將計稅工資標準提高到2400元；另一方面由于煤炭采掘業事故隱患多、安全投入大，應鼓勵企業加大安全投入，明確煤炭企業可以提取“安全基金”并可在稅前全額列支；此外應當提高煤炭采掘業“維簡費”和固定資產折舊標準，使企業能夠改進設備，促進煤炭資源有效利用。

二是擴大煤炭行業投資抵免所得稅范圍。不僅對技術改造中使用國產設備允許抵扣企業所得稅，而且對技術改造確需引進國外的具有國際尖端水平的進口設備，也應允許抵免企業所得稅。

三是調整煤炭企業所得稅分成比例，建議由現在的中央60%、地方40%調整為中央40%、地方60%，提高地方政府可用財力，從一定程度上減少亂收費、亂攤派現象的發生。

3.交通運輸業營業稅。煤炭銷售價格中運費所占的比例在一半以上.現行的運費抵扣率僅為7%，而且有好多項目不能抵扣，大大增加了煤炭企業的負擔，因此應將運費抵扣率恢復到原來的10%，并實現全口徑的運費抵扣政策。

4.資源稅。從調節級差收入、提高資源利用率的角度來看，改革和完善煤炭資源稅是最好的途徑。應按照國務院公布的《關于深化煤炭資源有償使用制度改革試點實施方案》，建立與資源利用水平掛鉤的浮動費率制度，根據不同采區回采率實行不同的費率，并實行累進費率。在此基礎上，應著重在以下方面加以完善：

一是提高適用稅額，增強資源稅的補償功能。建議現階段應將煤炭資源稅平均稅額提高到5元／噸，煤炭行業費改稅后，進一步提高到20元／噸。

二是調整計稅依據，應將按銷售數量或移送數量作為計稅依據的政策調整為按實際產量征收或按年生產設計能力和上年實際產量核定定額，分月預征，年終匯算清繳。

三是適當下放稅權。應將稅額確定和調整權限，以及現行資源稅條例規定以外的臨時性減免稅權下放到省人民政府，便于各地根據資源狀況和資源市場價格變化情況，適時合理調整稅額，充分發揮資源稅調節作用和促進資源有效利用作用，增強地方政府調控地方經濟，組織地方收入的積極性和主動性。

5.城市維護建設稅。煤炭企業對當地的環境、道路損害都很大，因此建議對所有煤炭企業按照7%的稅率征收城建稅。

（二）建立煤炭行業特別稅收體系

1.向煤炭企業開征資源附加利潤稅。資源附加利潤稅的稅制設計，可參考土地增值稅的辦法，在扣除相關項目和社會平均利潤后，以煤炭行業的超額利潤為計稅依據，實行累進稅率。

2.盡快開征環境稅，加大環保力度。按照國際通行的“污染者付費”原則，對環境污染者開征環境稅。以在中國境內的企事業單位、個體經營者及城鎮居民所排放的污染物為課稅對象，根據對環境的影響程度設置不同的稅種，根據對環境的危害大小實行差別稅率，以遏制環境破壞、污染物的排放，促進資源的有效利用。應該遵循以下原則：一是堅持誰開發誰保護、誰污染誰付費、誰破壞誰補償的原則，明確界定納稅主體；二是應根據環境質量價值的變化，按污染排放總量征收原則；三是根據環境破壞和環境污染程度確定適用稅率，實行差別稅率，發揮好環境稅的特殊調節作用。

3.費改稅，提高煤炭資源利用水平?，F在煤炭行業的收費政策主要包括以下幾個方面：煤炭可持續發展基金（2007年山西試點）、環境保護基金（山西試點）、煤炭生產補貼款、煤炭專項維簡費、煤炭水資源補償費、其他收費。這些收費政策雖起到一定的作用，但是暴露出來的弊端也十分嚴重。一是立法層次低，征收不規范，征收難度大，任意拖欠現象嚴重；二是征收成本過高；三是資金使用效率低。據調查統計，縣營、村辦和個體私營煤礦的其他收費在8元／噸～30元／噸左右.而且這些收費項目實際向企業返還用于技術改造和環境保護等方面的資金很少。因此，應該通過提高資源稅稅額的標準和開征環境稅等措施，在不增加企業負擔的基礎上，逐步實現煤炭行業的費改稅，提高向煤炭企業的返還比例，真正將資金用于技術改造更新和環境保護等方面，提高煤炭資源的有效利用水平。