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          地方公債發行
          
						
						
						
						
						
          
						
						
					
          					
					 
           
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          在目前我國尚不允許地方政府發行公債的背景下，許多地方政府職能部門已經以“多元化融資”等名義舉借了大量債務[1]，可見，是否允許地方政府發行公債已成為目前我們無法回避的問題。筆者認為，要明確回答這一問題，必須首先回答發行地方公債在我國是否具有理論與現實的可行性，特別是要明確在現階段發行地方公債是否會引發地方政府債務的過度膨脹等問題。
           
          一、發行地方公債的理論依據是否存在
           
          為逐步建立和完善市場經濟體制，我國政府確立了在近幾年內初步建立與市場經濟相適應的公共財政基本框架的改革目標。根據公共財政理論，地方政府確有發行地方公債的理論依據：
           
          （一）源于時期受益原則的經濟依據
           
          根據公共財政理論，地方政府及其財政的基本職責是有效率地為當地居民提供他們所偏好的地方公共產品[2]，這種側重于資源有效配置的職責，使受益原則成為地方政府行為必須遵循的基本準則之一，因為成本與受益的一致性，通常是保證產品有效供應的一種必要條件。就受益原則來看，它的中心含義是“受益者付費”，即受益轄區內的個人應當根據受益程度的大小分擔地方公共產品的成本，其中，如果受益者受益的時期不同，其受益的程度也就存在差別，其所應承擔的成本費用也就應當有所不同，這種根據受益的不同時期分擔地方公共產品成本的原則就是一種“時期受益原則”。
           
          根據時期受益原則，地方公共產品的成本應當由受益的不同時期分別承擔，換言之，地方公共產品的成本應當由整個受益期內的人們加以分擔。在地方政府提供的各種公共產品中，存在著受益期長短不同的公共產品。有些公共產品的受益只限于一個財政年度，典型的如一般行政性服務等經常性項目；有些公共產品的受益期則及于多個財政年度，典型的如防洪、公路等公共基礎設施等資本性項目。由于受益期長短不同，公共產品成本的分擔方式存在著極大差別。對于效益只限于某一個財政年度，不能遞延到以后財政年度的經常性項目而言，通過一般性稅收來籌集所需資金往往是地方政府的最佳選擇，因為稅收是現期的財政負擔，與這類產品形成的現期受益正好在時間上和人群分布上相對稱。而對于效益不僅體現在本財政年度，也體現在以后多個財政年度，即產品形成的受益遞延到以后許多年度，有的可能長達幾十年的資本性項目而言，提供這類產品的成本應當在整個受益期內進行分割，由各期受益的人們分別承擔，由此，地方政府債務融資，特別是中長期債務融資正好滿足了這一要求，因為這類資金的償債負擔只是在未來年度才得以形成，只要債務融資的償債期限與受益期限大體一致，成本與受益就可以在時間和人群分布上達到近似的一致，符合廣為認同的受益公平原則，并可能通過這一機制將項目利益與成本內部化而提高地方政府活動的效率。
           
          當然，地方政府也可以通過一般性稅收為類似的資本性公共產品提供資金，但這意味著成本與受益發生了時間上和人群上的分離，即成本由當代人負擔，利益遞延于后代人，實際上是當代人在出資供應那些受益向后代人外溢的公共產品。從經濟學意義上講，只有在當代人把后代人的利益看作是自己的利益或者是在當代人將后代人的利益看得很重的時候，這類公共產品的供應才可能完全或部分地發生。否則，正如在沒有補償的情況下，效益外溢的產品通常是供不應求的一樣，這類地方公共產品的供應也將如此。同樣道理，地方政府的債務資金也應當專用于資本性公共產品的提供，否則，如果將債務資金用于現期消費（補充經常性支出的不足），也會發生成本與受益在時間上和人群上的分離，只是這種分離意味著債務資金在為當代人謀利的同時，將負擔轉嫁到了后代人的身上，因為債務資金的使用無法產生收入的增量，未來償債的資金來源只能是從未來的稅收中支付。這種當代人對后代人的“透支”，不僅背離了有效決策所要求的受益原則，而且極易造成現期公共開支的規模由于缺少成本約束而過大。
           
          由上可見，時期受益原則還提供了合理的財政融資原則的理論基礎：即根據不同類型公共產品在受益期上的差別，選擇不同的財政融資來源，以便將各自的成本按照受益時期分擔在不同時期的受益者身上。顯然，正是時期受益原則的應用為地方政府舉債提供了基本的經濟依據。
           
          （二）源于分級財政的體制依據
           
          根據公共財政理論，由于地方政府在獲取當地居民對本地公共產品的偏好信息方面具有天然的，優勢（更接近于當地居民），因此，應當被賦予決定提供什么，如何提供和何時提供地方公共產品等方面的決策職責，即地方政府及其財政的基本職責是有效率地為當地居民提供他們所偏好的地方公共產品。但是，這一職責是否意味著應當把與決策責任相聯系的籌資責任、管理責任和監督責任全部劃歸這一級政府呢？
           
          從理論上說，公共產品的決策制定、資金安排、日常管理和執行情況的監督等職責是可以加以分解的。在許多情況下，不僅沒有必要把產品供應的決策責任、籌資責任、管理責任和監督責任全部劃歸某一級政府，而且常常需要將上述職責在不同級次的政府之間進行合理的分工。例如，就管理職責來看，管理職責分工的目標在于節省管理費用、提高管理的經濟效率，如果某些管理性事務不存在規模經濟效益（統一管理帶來的單位管理費用的節約），那么將這類管理職責劃歸最接近項目所在地的政府層級來說應當更為合理和有效，因為低層級的政府是最具備條件獲取當地信息的，而實現高效管理的一個必要條件就是首先獲得管理所需的各種必要信息。再如，就監督職責來看，為了確保各級政府管理職責的正常、合理、有效地實施，監督這些政府的執行情況肯定是必不可少的。從政府的角度看，這一職責集中于上級政府應當更為有效，因為上級政府的特有權威和超然獨立的地位更適合于擔負監督下級政府執行的責任。
           
          但是，就籌資責任而言，將它與決策責任聯系在一起考慮可能更為合理和有效。其理由在于，要進行有效率的決策，公共產品供應的決策者應該為其決策的后果承擔責任，即決策由誰做出，就必須承擔（至少是部分承擔）此項決策所產生的后果。否則，如果決策責任與后果承擔不一致，就會極易造成決策者的決策偏離合理的目標，無法實現資源配置的最優化。籌資責任與決策責任的結合，實際上就是提供了一種將決策責任與后果承擔一致起來的一種機制。因為對于決策者而言，由其承擔籌資責任意味著它的決策要受到一種硬預算的約束，這種約束機制必然會促使決策者在決策時，盡可能地將提供公共產品的成本與利益聯結起來，從而有助于提高決策的高效性。否則，如果在賦予決策者以決策責任的同時，不賦予與履行該職責相稱的籌資責任，那么就會形成決策在預算上的軟約束，導致決策者在決策時，難以控制擴張的沖動，形成支出決策乃至規模的過度膨脹，進而可能迫使決策者從非正規的渠道獲取收入，并把希望寄托在中央政府幫其解脫困境之上。
           
          將籌資責任與決策責任聯系在一起考慮的一個重要結論就是：如果一種公共產品由某一層級地方政府負責供應，那么，為了增強該級地方政府的責任心，保證地方公共產品得以合理、有效的提供，最好同時將決策責任和籌資責任也歸為該層級政府。這意味著地方政府在擁有可以決定地方公共產品供應規模與結構的權力和責任的同時，也應當擁有執行和實施這些決策所需要的財政資源，即地方政府應當具有足夠的、由地方控制的、用于提供地方公共產品的財政收入，而且應當在籌資的方式、來源、規模和某些稅基、稅率的決定上，具有相當的靈活性。可以說，獨立的收入基礎是地方政府有效率地提供地方公共產品的重要制度保證。當然，決策責任與籌資責任的一致性，還意味著如果地方政府的供應決策受到了中央政府的干預（典型的是制定服務標準），并因此而增加了供應產品的成本時，中央政府就不得不承擔與此相應的一份籌資責任，即對增加的產品成本提供一定的補貼。
           
          由上可見，決策責任與籌資責任的一致性，實際上與我們通常所說的“事權與財權相統一”的財政分權原則是一致的。因此，若僅從債務融資上看，如果由地方政府所決策提供的公共產品中，具有應該并可以通過舉債以籌集資金的項目。那么，與此相應的債務籌資責任就應當同時由地方政府來承擔，即舉債權也是規范的分級財政體制下各級政府應有的財權。
           
          二、發行地方公債的現實基礎是否已經具備
           
          如前所述，在公共財政模式下，地方公債制度的建立具有充足的理論依據，而且從國際范圍看，盡管各個國家的政府構成、地方政府的具體職責、地方轄區的人口規模以及在財政收入的籌集方式和偏好上均有所不同，但總起來看，舉債不僅是美。國、日本等發達國家地方政府普遍采用的融資手段，而且也越來越受到發展中國家的青睞。然而，理論必須與實際相結合，國際經驗也必須結合現實的國情，就我國而言，在現階段是否具備了發行地方公債所需的各種現實條件呢？筆者認為，根據我國的國情，目前已經初步具備了建立地方公債制度所需要的前提條件。
           
          第一，發行地方公債的體制基礎在我國已經存在。我國1994年實行的分稅制財政體制改革，雖然在各級政府之間事權的劃分等諸多方面還存在許多亟待解決的問題，但是，分級財政體制的初步建立，已使地方政府擁有了相對明確的事權和財權，這就意味著地方政府可以作為發行公債的經濟主體，地方政府舉債的體制基礎已經確立。
           
          第二，地方政府存在對地方公債資金的需求。由于我國在計劃經濟時期，出于盡快建立起工業化體系的初衷，幾乎將所有有限的資金都用到建設生產企業上去了，造成道路交通、城鄉電網、住宅等建設周期長、見效慢且微利的基礎設施等公共產品的供應長期滯后于國民經濟社會發展的需要。盡管近年來實施積極財政政策，各級政府加大了對于這類公共產品的投入，但仍未擺脫它的瓶頸制約。據建設部預測，“十五”時期我國僅是城市建設固定資產投資就需至少1000億元。由此可見，為了保證基礎設施與經濟增長的協調發展，我國仍需大量的資本性公共產品的投入，依然面臨著巨大的資金缺口。而這一資金缺口的彌補，既不可能完全依賴于中央和地方政府的預算資金，特別是在目前許多地方政府財政極為困難的情況下，也不可能把希望繼續寄托在中央公債上，因為目前中央政府因國債發行而帶來的財政風險正在逐步加大，而完全依賴于私人投資也是不現實的，因為大多數基礎設施畢竟不屬于高利潤率的產業。因此，多元化融資無疑是目前增加基礎設施投入，擺脫其對經濟發展制約的最佳選擇。而地方公債的發行，又無疑是彌補當前地方財政資金不足，減輕中央政府的債務壓力，改善地方資本性公共產品供應狀況的有效措施之一。
           
          第三，社會資金中存在對地方公債的應債能力。隨著改革開放以來，我國經濟的，持續高速增長，社會閑散資金和居民所得都有了很大提高，2002年城鎮居民人均可支配收入為7500元，雖然幾次降低銀行儲蓄存款利息，但居民儲蓄存款有增無減，2002年城鄉居民儲蓄存款余額已達到8.7萬億元。然而，這些資金除了繼續存款和購買國債以外，投資渠道十分有限。從國際經驗來看，地方政府債券，特別是投向明確，收益相對穩定的市政債券是居民儲蓄資金的一種較好的投資選擇。
           
          第四，我國部分地方政府已具有一定的承債能力。地方政府發行公債的條件之一是地方政府要取得社會居民的高度信任，意即地方政府應具備一定的承債能力或償債能力。目前各級政府的可支配財力差別較大，但是，對于省級政府來說，其承債能力相對較高，特別是對于一些經濟發展較快的城市或地區而言，其承債能力更是毋庸置疑。
           
          第五，國債管理水平的提高以及國外地方公債管理的經驗為我國地方公債的規范管理提供了條件。我國中央政府近20年的國債發行實踐，尤其是1994年以來在國債發行、流通市場等方面所進行的市場化改革以及東南亞金融危機以來我國對于債務管理制度的強化和提高，使我國在公債發行方式、品種結構、期限結構、利率結構以及監督管理等方面都積累了豐富的經驗，為發行和管理地方公債打下了基礎。與此同時，國外地方政府在長期發行公債的實踐中所總結出的經驗，如地方公債的適度規模與投向、地方公債的風險控制方法等也都將有助于提高我國地方公債管理的起點水平，促進地方公債制度的不斷完善。
           
          三、現階段發行地方公債是否會引發地方政府債務的過度膨脹
           
          目前之所以在是否允許地方政府發行公債這一問題上令學術界和決策者猶疑不決的一個重要原因，是擔心由此可能會引發地方政府債務的過度膨脹。因為在目前中央政府尚且不允許地方政府發行公債的情況下，地方政府就已經在憑借各種名義舉借和承擔了大量債務，一旦確立了地方公債的合法地位，地方政府是否會借此進一步大量舉債，以致造成地方公債發行的失控，進而導致整個國家的債務失控？
           
          筆者認為，這種擔心是可以理解的，但問題在于是否不允許地方政府發行公債，地方政府的債務規模就不會失控，債務風險就不存在或者會更小呢？答案是否定的。因為，其一，地方公債的非合法化，只能造成地方政府的舉債行為由“顯性化”變為“隱性化”，現階段地方政府存在的大量或有債務既是明證。其二，由于在現有法律框架下，即使合理的地方政府債務融資也需“猶抱琵琶半遮面”，因此許多不應通過地方政府進行債務融資的項目，也趁機“渾水摸魚”，進而加大了地方政府的債務負擔。其三，由于地方政府債務融資的非顯性化，直接造成地方政府的債務融資無法采取規范化的債務融資管理制度，既無法保證債務融資程序的規范化，也不能保證債務資金的高效使用，而債務資金是需要到期償還本息的，因而極可能成為誘發地方政府財政危機的“定時炸彈”。其四，地方政府債務融資的非規范化，還造成地方政府融資主體的多元化，即誘發幾乎所有地方政府部門乃至政府所屬事業單位，都在以政府名義籌集資金，最終導致連地方政府本身也難以說清該級政府到底有多少債務。
           
          由上可見，隱性化的債務比顯性化的債務更容易失控，債務風險也更大。當客觀上存在可以通過債務融資以滿足地方資本性公共品資金需求的情況下，一味地禁止地方政府以籌資成本相對較低的地方公債形式合法籌資，只能導致地方政府從其他更糟糕的渠道來獲取所需資金，包括可能引發官民矛盾的強制性稅費。因此，從法律上明確我國地方政府的舉債權，創立地方公債制度，不僅是完善我國財政管理體制的重要舉措，而且是通過地方公債這一制度創新，變“堵”為“疏”，把隱性化的債務還原為顯性化的債務，使之處于有效的監控制度之下，從而達到規范現有地方政府融資行為，治理“三亂”，并進而增強中央政府調控能力的重要舉措。
           
          應當看到，當社會上存在制度創新條件時，人為地阻止這種制度創新，其結果很可能是適得其反。然而，任何一種制度的創新又都是風險與受益的并存，即便從國際上看，地方公債制度雖然在許多國家的不同經濟發展階段都發揮了積極的作用，但因地方公債過濫發行而導致的地方政府乃至中央政府的債務危機也是存在的。不過，既然我們不可能“因噎廢食”，那么，只要能夠將風險控制在制度體系所能夠接受的水平上，由制度創新所帶來的好處就可以被我們所充分享受。因此，我們認為，允許地方政府發行公債，不僅不必然引發地方政府債務的過度膨脹，而且是避免其債務膨脹的有效控制手段之一，適時地賦予地方政府合法的舉債權，應是建立和完善我國公共財政框架的必然選擇。