國庫監管

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國庫既是國家預算執行的重要參與者，又是中央銀行的一個職能部門，擔負著監管的重任。通過國庫監管，可以及時發現國家預算執行過程中存在的問題和對整個經濟、金融產生的影響，為國家制定、執行貨幣政策和財政稅收政策提供依據。但毋庸諱言，由于長期的工作習慣和思維慣性，目前大多數國庫還處于一種“核算型”模式，沒有真正轉變成“核算監管型”模式，在很大程度上制約著國庫監管職能的正常發揮。如何最大限度地發揮國庫的監管職能，更好地為經濟金融自身，已成為當前亟需解決的一個重大現實問題。

一、當前國庫監管工作存在的主要問題和難點

1、稅款入庫要“輾轉多日”。首先是稅款報解環節多，占壓時間長。按目前手工操作劃繳及信件郵寄傳遞方式，從基層征收機關開票繳稅到上劃縣支庫，要經過鄉（鎮）稅務所——基層經收處（含商業銀行基層處、所和信用社）——基層郵電所——縣（市辦局——縣（市）商業銀行（信用聯社）——縣（市）人行會計部門—一縣（市）支庫等7個環節。如果是中央預算收入，由縣級支庫上劃到總庫，還要經過地（市）級中心支庫、省分庫與同級會計部門和郵電局等10個環節。由于稅款劃撥環節多，傳遞速度慢，致使大量資金在途

不能及時使用。一筆稅款從開征到繳入支庫，正常情況下，同城需要3－5天，鄉（鎮）需要7—10天，邊遠地區一般需要15一30天，上解到中心支庫、省分庫、總庫所需時間更長。如遇個別環節受阻，所需時間還要延長。另一方面，少數商業銀行為了增強自身資金實力或保存款余額，有意無意地延壓稅款，轉移財政性存款，緩解或逃避全額上繳。

2、預算收入過渡戶“遍地開花”。

一段時期以來，征收、檢查、執法機關在各金融機構開立過渡賬戶現象普遍，有的單位還在幾家金融機構開立過渡賬戶。中國人民銀行、財政部、國家稅務總局和海關總署1998年底曾聯合組織清理“預算收入過渡戶”，共抽查15214個單位，查出過渡賬戶24530個，平均每個單位近2個過渡賬戶。假設每個過渡戶平均保留經常性存款余額5萬元，則僅僅這些被抽查單位每天就有稅款13億元被化為征收機關的儲蓄存款。預算收入過渡戶已成為一些征收機關的“蓄水池”和“調節器”，人為地減緩了稅款入庫速度，嚴重占壓預算資金，逃避監管，使財政性資金分散流失，甚至引發腐敗現象，其社會危害性不言而喻。

3、財政資金“空轉”心照不宣。

每當六月底和年末，一些地方為了確保財政收入“時間過半，任務過半”和全年任務的完成，便悄悄玩起了“空手道”，即實行財政資金的“空轉”：一些企業本來沒有創造利稅，但為了實現“雙過半”和全年財政收入目標，主管部門要求企業虛報一個利稅數，根據這個虛報的數字，企業向銀行或其他金融機構貸款，繳給當地財稅機關。財稅機關再通過種種渠道，把上交的貸款（名義上的“稅收”）返還給企業，企業再把返還款還給金融機構。雖然沒有實現真正意義上的“稅收”，但完成了一個虛擬意義上的資金循環。財政資金的“空轉”，最直接的惡果是造成了一種虛假繁榮，使據此制定的重大經濟決策發生偏差。

4、“買稅賣稅”粉墨登場。

“買稅賣稅”是指“買稅方”以支付手續費為誘餌，或以提供優惠稅收待遇為條件，使用本轄區的完稅證、稅收繳款書、增值稅專用發票等票據，向非本轄區的納稅人（“賣稅方”）代開完稅票據，將稅款繳入“買稅方”國庫的行為?！百I稅賣稅”美其名曰“轉引稅款”、“南稅北調”、“引進稅源”、“政府調控交稅”等等，但其本質是一種有計劃、有組織的集體腐敗行為，是稅收征管權的商品化和貨幣化，是一種利己、利“小團體”但損害國家利益的行為，不僅給宏觀經濟運行傳送虛假信息，影響了稅收杠桿調節經濟作用的發揮，而且侵蝕國家稅收，人為增加稅收成本，造成國家財政收入流失，積累了財政風險，還嚴重擾亂了稅收征管秩序，惡化了納稅環境。

5、不合規、不會法的撥款與退庫卻常披著“合法外衣”。

一些財政部門在地方利益或自身利益的驅動下，在預算支出中存在著超計劃撥款、不合理用途撥款、預算內資金向預算外賬戶支撥等行為，使國家資金的正常支出受到影響。有些征收機關搞不合理、不合法的退庫，也使國庫資金存在分散流失的可能。主要表現在超范圍、超比例提退代征、代扣、代收手續費；稅款不及時征收，對納稅人的申報不及時受理，等過了申報納稅期限再作為稽查收入進行征收，然后按“規定”提取30％的稽查手續費；有的利用過渡戶混庫，將低手續費的稅種改為高手續費的稅種，預算收人年終集中退庫，等等。上述違法行為常披著一層“合法外衣”，增加了國庫監管的難度，不利于中央銀行基礎貨幣的管理，容易造成支付危機和信用危機，加重了財政資金的風險程度，削弱了財政的宏觀調控職能。

6、人民銀行的機構收縮與“一級財政一級國庫”的原則相矛盾，國庫監管“脫節”。

自從人民銀行撤并原省級分行，設立跨省區的大區分行后，上述矛盾日益突出，與當前國庫業務的發展極不適應。據統計，目前人民銀行現有國庫機構3115個（含城區支庫和鄉鎮金庫），商業銀行國庫機構20092個，不少沒有人民銀行的市、縣沒有獨立的國庫工作機構，勢必影響國庫監管工作的加強，不利于財稅部門的配合與協調。人民銀行作為經理國庫的執行者，為了加強國庫監管，提高管理水平，需要一支既精通國庫業務，又熟悉財政、稅務等相關知識，調研分析能力強的干部隊伍。但目前國庫系統從上到下都沒有

專職的分析研究人員，基本上是由國庫經辦員兼職，在掌握與國庫業務相關的其他學科知識方面比較欠缺，在監管中難以及時發現問題并提出切合實際的改進措施和解決辦法，制約著國庫監管工作的正常開展。

7、國庫風險“陡增”，國庫部門已成為案發的“高風險區”。長期以來，由于國庫只管賬，不管錢，因而被認為是無風險地帶。然而，近些年來，國庫案件頻頻發生，表明我國國庫風險驟然增大，并已涉及到諸多環節，國庫部門已成為案發的“高風險區”。國庫風險產生的主要原因有三：一是風險意識淡薄，對內控制度缺乏全面、科學的認識，內控中的決策、執行和監督過程還難以相互制約；二是核算人員少，內控制度不易落實，這在縣支庫表現得尤為突出；三是長期單純枯燥的核算環境，極易造成國庫人員思想麻痹，同時，人民銀行與財政、稅務等機關長期的業務關系和往來，極易使國庫人員囿于“人情網”和行政干預之中。

二、對策和建議

1、健全國庫有關法制法規。

目前我國國庫法規制度還不健全，盡快立法建制，強化國庫工作的法律約束機制，已成為當務之急。建議對現行的《中華人民共和國國庫條例》及其《實施細則》進行修訂，并賦予國庫必要的管理權利。而且很有必要按照財稅金融體制改革的新要求以及國庫監管工作的新變化、新問題和新情況，制定《國家金庫法》，并出臺與之相配套的實施細則和有關重要業務的具體規定，使國庫監管走上法制化軌道。要進一步督導財政、稅務等部門嚴格按照《預算法》、《稅收征收管理祛》等法律、法規辦事，整治和禁絕當前財政資金“空轉”、“買稅賣稅”等不良現象。

2、建立獨立的國庫會計核算體系。

鑒于國庫會計具有獨立性、雙重性和特殊性，有必要建立獨立的國庫會計核算體系，使國庫資金劃撥由現行的曲線型變為直線型，消除金庫劃撥中的中間環節，實現國庫資金的高效率運作。為實現這一目標，應當制定一套完善的國庫會計核算制度和聯行制度，并且國庫要作為人民銀行系統的一個聯行單位，自行編制密押，自成國庫聯行體系。同時，給每個分支機構規定一個同城票據交換號碼，直接參加本地的同城票據交換，從而減少中轉環節，節省劃撥時間，疏通劃撥渠道，加快國庫資金的入庫和下撥速度，有效遏制稅款的延壓和占用。

3、實行財稅庫橫向聯網。

稅款積壓的原因很多，但最關鍵的是管理體制上的征收與繳庫職能一體化。治本之策只能是實現兩個突破，即突破稅款順序流轉的做法，突破稅款結算的商業銀行票據結算網絡為依托的思維定勢，推行“兩個分離”，即票據傳遞與資金運動分離（票款分離），征收與繳款分離（征繳分離）。運用現代高科技信息手段，按照效益財政的要求，最大限度地降低稅款入庫成本，構筑具有系統性、超前性的稅款直達國庫模式。為此，實現財、稅、庫計算機橫向聯網，以簡化入庫手續和程序，降低財、稅、庫工作人員的工作量，提高稅款入庫速度，保證預算收入及時足額入庫，盡可能杜絕壓稅現象的發生。同時，人民銀行應加大對經收處延壓稅款的檢查處罰力度。

4、構筑國庫“核算監管型”模式。

應增強國庫隊伍力量，改善國庫干部隊伍結構，抓好國庫干部的金融、財稅綜合業務知識培訓，不斷提高國庫干部的綜合能力，促使國庫由“核算型”向“核算監管型”模式轉變。當前應主要抓好四方面的工作：一是監測國庫資金運動情況，督促預算資金及時準確入庫，解決國庫資金入庫難的問題，并大力擠掉財稅收入中的“水分”，禁絕財政資金“空轉”、征收機關“以貸納稅”、“買稅賣稅”等違法、違規現象；二是嚴格監督庫款支撥，為實現財政收支平衡把關；三是嚴格監督預算收入的退庫，加強退庫管理；四是嚴格賬戶管理，禁絕財稅系統多頭開戶，防止國庫資金流失。

5、強化國庫內控機制。

為了消除國庫資金隱患，建立一套科學、規范和完善的國庫內控制度已勢在必行。具體來說，應從以下三個方面著手：一是操作程序標準化，即要嚴格按照《中國人民銀行關于國庫會計核算管理與操作的規定》操作，把分銷、細化

的崗位責任系統化，形成規范、合理、實用的標準化流程，以規范國庫會計核算管理；二是構筑三道防線，即自控防線、互控防線和監控防線，建立、健全國庫會計核算重要崗位的制約、監督機制，建立“前臺核算”與“后臺復核”相分離的機制等；三是嚴把“五關”，即憑證審查關、賬務復核關、部門對賬關、事后監督關和離崗（任）審計關，做到未雨綢繆，防患于未然，以徹底消除國庫風險隱患，防范國庫案件發生，確保國庫資金安全完整。