憑證式國債管理方式
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[摘要]國債作為協調貨幣政策和財政政策的重要工具，一直以來，都強有力地支持著中國宏觀經濟的健康、穩定運行。當前我國國債發行的兩大主要品種是記賬式國債和憑證式國債。從目前憑證式國債的市場情況分析，憑證式國債發行還存在較多問題，作為監管機構的中國人民銀行應完善憑證式國債的發行、管理方式。
[關鍵詞]記賬式國債；憑證式國債；發行；管理
一、現狀
當前我國國債發行的兩大主要品種是記賬式國債和憑證式國債。記賬式國債是由財政部通過無紙化方式發行，以電腦記賬方式記錄債權并且可以上市交易的債券；而憑證式國債是以財政部為發行主體、以國家信用為保證、面向城鄉居民和社會各類投資者發行的儲蓄類債券。自1994年憑證式國債開始發行以來，至今已經有十年的歷史。在十年的發展過程里，憑證式國債以其較低的發行成本、穩定的收益、變現的靈活性等特點受到了發行主體和廣大投資者的青睞，對籌集財政資金、促進經濟發展、擴大人們投資渠道等方面發揮了重要的作用。
從近幾年憑證式國債發行市場的實踐情況來看，目前憑證式國債發行及管理均已進入了較為成熟的階段，這主要體現在以下幾個方面。
（一）完善了憑證式國債的承銷方式
在2002年組建了憑證式國債的承銷團，成員由40家資產質量好、管理規范性強、網點普及性高的金融機構組成，并且推行了成員資格年審制，在年度發行期結束后進行綜合考評，對承銷團成員優勝劣汰，有利地加強了中國人民銀行的監管職能和推動了承銷團成員完善和提高服務質量。另外按照“自由申報、總量平衡”的市場化的原則確定各承銷團成員的國債承銷數量，改變了以往按儲蓄存款增長額的一定比例分配發行任務的方式，理順了發行機制，量化了承銷機構的責、權、利關系。
（二）豐富了憑證式國債發行品種
從1997年開始，憑證式國債改變了以往單一的發行期限進行了多元化改革，陸續推出了2年、3年、5年期三個品種，對于發行主體財政部而言，均衡了債務負擔；對于購買主體投資者而言，滿足了不同的購買需求。
（三）開拓了憑證式國債的金融附加功能
1999年中國人民銀行和財政部聯合下發了《憑證式國債質押貸款辦法》，規定了1999年及以后年度發行的憑證式國債，可在原購買銀行辦理質押貸款業務。憑證式國債質押貸款業務的推出，是憑證式國債在具備儲蓄功能的同時又兼具了融資的功能，滿足了投資者短期融資的需要，也促進了商業銀行小額貸款業務的開展。
（四）實行了憑證式國債的分段發行制度
從2001年開始實行憑證式國債的分段發行制度，即將憑證式國債的發行期分為若干個時間段，在每個階段內都有固定的發行計劃。這樣的改革措施合理平衡了國債的發行進度和數量，解決了憑證式國債以往年度年初熱銷、年末滯銷的不均衡問題。
二、問題
憑證式國債發行、管理方式上的改變，在很大程度上促進了憑證式國債的規范運作和健康發展，提高了承銷機構的服務意識，方便了社會公眾購買，但由于法規建設及監管方式發展的相對滯后，作為憑證式國債的監管部門中國人民銀行及其分支機構在對憑證式國債的監管方面仍存在許多真空地帶，局限在統計分析及檢查調研上，難以有效地監管承銷機構在發行過程中存在的超發、惜發和兌付過程中的套取資金行為并切實防范由此帶來的各種風險。
（一）超發、惜售現象突出
目前憑證式國債的承銷團中除去國家郵政儲匯局外，其余的均為商業銀行。商業銀行的經營目標都是追求利潤最大化，當自身持有國債的收益高于其他投資行為時，必將出現惜售行為。這種現象在基層的商業銀行較為普遍，因其投資渠道狹窄又缺少專業的理財人才，從而購買國債獲取穩定的收益就成為其重要的投資項目。而當商業銀行經營良好，投資渠道廣泛時，就會出現超發的行為，一方面可以獲得暫時性的大量資金，另一方面又可以獲得發行及兌付的手續費。目前對商業銀行超發、惜售憑證式國債的監管僅局限于要求其加強自律意識，并無有效的監管措施。
（二）商業銀行被動持有憑證式國債所帶來的經營風險難以預測
商業銀行承銷憑證式國債的經營風險主要體現在銀行儲蓄利率變動的市場條件下，有可能出現大批的投資者提前兌付憑證式國債套現的情況，將本來應該由投資者承受的市場風險轉嫁到承銷機構身上。當承銷機構被動持有的憑證式國債積累到一定程度的時候，就可能影響到銀行資金的流動性，嚴重的情況就會出現資金運營的風險。
（三）投資者購買需求與基層銷售網點分配之間的矛盾
憑證式國債因其安全性最高、操作簡單、收益穩定等優點，受到了眾多投資者尤其是中老年投資者的關愛。在每次發行期的首日，都可以看到排隊爭購的現象，可見憑證式國債已經日漸成為一項重要的投資項目。但是在實際的發售過程中，經過承銷機構總部往下的多重分銷過程，真正分配到基層網點的發售數量很少，與投資者購買憑證式國債的實際需求不相適應。另外廣大農民購買難的問題尤為突出。憑證式國債操作簡單、收益穩定的特點是非常符合農民投資心理的，但是由于農村的銀行網點較少，而農村主要的金融機構農信社又被排除在憑證式國債的承銷機構之外，農民投資者的購買需求與農村銷售網點少之間的矛盾就顯得十分突出。
三、對策
針對目前出現在憑證式國債發行、管理方式上的問題，作為監管機構的中國人民銀行及其分支機構和作為承銷機構的各商業銀行及其分銷網點應當在以完善憑證式國債的發行、管理方式。
（一）制定和完善憑證式國債發行、管理方式的相關制度規定
目前人民銀行尚無正式的憑證式國債監督管理辦法出臺，使得各級憑證式國債的監管部門均是在沒有系統健全的制度規定情況下進行監管，對于很多實際性問題的監管處理缺乏法律依據，同時也使各承銷機構發行、兌付憑證式國債的隨意性增強，而規范性減弱，不利于建立統一、良好的發行秩序。筆者認為人民銀行應該借鑒已經頒布實施的《商業銀行柜臺記賬式國債交易管理辦法》中的有關規定以及憑證式國債發行、兌付過程中的實際問題，盡快出臺《憑證式國債監督管理辦法》，樹立人民銀行國庫部門作為憑證式國債監管部門的權威地位，進而才能更好地加強對承銷機構的監督管理。
（二）擴大承銷團的機構成員
作為農民購買憑證式國債困難這樣老生常談的問題，解決的方法無外是增加基層農村網點機構數量和發行數量。從發行數量來看，各網點的分銷數量都是被上級機構額定好的，由于各承銷機構要考慮到全轄的分銷情況來統籌安排，發行數量上必然會向經濟基礎較好的地區傾斜，所以增加農村網點發行數量的難度較大。從增加基層網點機構數量上看，各商業銀行在增設網點之前，必然要考慮成本與可能實現的利潤，而目前的現實情況是許多農村網點均處于虧損的狀態中，所以期望商業銀行在農村增設網點也不現實。那么解決農民購買難的問題就只有擴大承銷團的機構成員，把農村的主力金融機構農信社吸收進來較為可行。
（三）繼續改善憑證式國債的服務水平
由于憑證式國債主要是面向城鄉居民發行，因而投資者中最多的就是缺乏金融知識的中、老年人，因此憑證式國債的宣傳和服務工作就顯得尤為重要。作為監管機構的人民銀行應該在政策導向和業務咨詢上提高水平；而作為承銷機構的各商業銀行要在業務創新方面不斷突破現有模式，提高憑證式國債發行、管理的科技含量。通過電子化的方式實現對憑證式國債的發行、兌付等情況進行遠程實時管理；實現債權計算機管理，提高債權管理的安全性、科學性；實現同城同行的通存通兌，方便投資者購買和兌付等，使有限的資金更好地服務于國家經濟建設。
（四）進一步豐富憑證式國債的期限結構
目前的憑證式國債發行期限結構主要集中在三年和五年兩個發行期限內，缺乏短期和長期發行期限的憑證式國債。建議在今后憑證式國債的發行實踐中嘗試發行短于兩年、長于五年發行期限的憑證式國債，以達到滿足不同投資者的購買需要，形成多種償還期限，平衡國家債務負擔的目的。
（五）開發儲蓄類國債新產品
由于目前的憑證式國債是固定利率的儲蓄類國債，如在發行期內遇到儲蓄利率大幅上調，那么相應所帶來的市場風險則會因投資者的提前兌付而完全轉嫁到作為承銷機構的商業銀行身上。考慮到商業銀行的經營風險，作為發行主體的財政部和作為監管機構的人民銀行應當聯合考慮開發浮動利率的儲蓄類國債，基準利率可以根據儲蓄利率和二級市場國債收益率相結合而進行的測算來確定，甚至可以考慮與通脹率進行掛鉤，一方面保證投資者本金幣值的安全，另一方面將商業銀行的經營風險市場化。
參考文獻
[1]馬洪陸百普。中國宏觀經濟政策報告[M].北京：中國財政經濟出版社，2000.
