國債投資替代建設
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摘要：隨著全社會投資增長的加速和我國經濟自主增長能力的加強，連續實施7年之久的長期建設國債投資的局限性和弊端日趨顯現，以財政預算內投資和開發性金融的方式，逐步替代長期建設國債投資不僅必要而且可行。
一、替代長期建設國債的必要性
1長期建設國債持續實施的弊端
從1998年開始，我國實行以發行長期建設國債，增加政府投資為核心內容的積極財政政策。7年累計發行長期建設國債9100億元，取得了顯著成效。有效擴大了國內投資需求，遏制了通貨緊縮趨勢，保證了國民經濟持續快速增長，建成一大批重大基礎設施項目，辦成了一些多年想辦而未辦的大事。但是，發行長期建設國債，作為在需求不足的情況下所采取的階段性政策，連續7年之久的實施，不可避免地產生了下弊端：
（1）加大了我國財政風險。1998年后，由于連年發行長期國債等原因，我國主要的財政風險指標已經達到或超過了國際警戒線。
1997—2003年，我國國債依存度和償債率兩項指標連年超過國際警戒線，特別是中央財政的國債依存度超過國際警戒線一倍還多；2002年我國赤字率也超過了國際警戒線。同時，表面上我國國債負擔率離國際警戒線很遠，但是我國存在著巨額的“準國債”，如政策銀行金融債券、國有商業銀行的呆賬壞賬、養老保險欠賬、地方政府或有債務等，因此，我國實際的國債負擔率也已接近國際警戒線。說明連年發行長期建設國債，加大了我國的財政風險。
（2）國債投資效率較低。首先，長期建設國債投資在選擇、監督、約束項目及其經營者方面，存在計劃體制及國有企業委托制度的內生性障礙。其次，債權人對國債投資的使用主體不構成硬約束，不利于提高資金使用效率。第三，由于長期建設國債投融資是以國家財政為中介的投融資行為，國債的受益者不直接承擔債務的償還責任，使地方政府或企業在獲得國債投資資金時，往往產生“免費午餐”的感覺，客觀上造成長期建設國債投資的低效率。
（3）不符合我國投資體制改革方向。我國現階段的長期建設國債投融資是經濟體制轉軌時期的產物，其本質上仍然是計劃、行政配置投資的方式。長期實施，在一定程度上造成了舊投資體制的復歸。既不利于市場投資機制的完善和社會信用制度、信用體系的建設，也不符合黨的十六屆三中全會《決定》明確的：“進一步確立企業的投資主體地位，實現誰投資、誰收益、誰承擔風險。國家只審批關系經濟安全、影響環境資源、涉及整體布局的重大項目和政府投資及限制類項目，其他項目的審批改為備案制，由投資主體自行決策。國家主要通過規劃和政策指導、信息以及規范市場準入，引導社會投資方向，抑制無序競爭和盲目重復建設。”一系列投資體制改革精神。
（4）宏觀調控效應逐年遞減。首先，由于長期建設國債投資是計劃安排而不是市場選擇，投資的機制是行政審批而非市場機制，因而，每年年初各地區各部門都來爭奪國債投資，使得原本數量可觀的國債投資，因過度分散而成為杯水車薪。其次，由于長期建設國債投資實行的是行政性投資選擇機制，造成了層層的行政依附和企業對政府投資的依賴，強化了政府與行政機制對市場投資和市場投資機制的遏制作用，影響了我國宏觀調控的效果。第三，由于國債投資的方向大都為基礎設施建設，其產業發展鏈條短，對各地經濟的拉動作用既分散又有限。
（5）增加了今后宏觀調控的難度。連續7年發行長期建設國債，使經濟增長對積極財政政策產生了比較明顯的依賴性，似乎要保持7%以上的經濟增長，就必須實施積極的財政政策，增加了今后宏觀政策調整的難度。
2長期建設國債投資不宜簡單退出，而應該尋找替代方式
盡管當前我國社會投資和國民經濟自主增長能力有所加強，但是，經濟持續快速增長的基礎并不牢靠，制約我國經濟持續健康發展的深層次矛盾尚未得到根本解決。要實現全面建設小康社會的偉大目標，在本世紀頭20年，我國必須保持一定的經濟增長速度。所以，不應該簡單地讓長期建設國債投資退出，而應該積極尋找既能保證促進經濟增長，又能避免國債投資弊端的新型投資替代它。
二、替代長期建設國債投資的方案與措施
總體方案是：用國家預算內建設投資和開發性金融，逐步替代長期建設國債。建議2005年發行長期建設國債500億元，比今年減少600億元。2005年的長期建設國債投資，只用于以前年度開工的長期建設國債項目的收尾工作。2005年減少的600億元長期國債投資，分別由財政預算內建設投資額替代100億元，開發性金額投資替代500億元。
1逐步增加預算內經常性建設投資
為配合政府職能轉換，深化財政體制改革，對于公共財政職責范圍內的長期建設國債投資，應當列入政府預算內建設投資。以政府預算內建設投資，逐步替代公共財政職責范圍內的長期建設國債投資。其原因：一是許多長期建設國債投資項目，如農村基礎設施建設，公共醫療衛生、基礎教育、基層政權和公檢法司基礎設施建設等，本身就屬于公共財政投資范疇，理應由國家和地方財政預算進行投資。二是近年我國財政形勢逐年好轉，政府有財力增加預算內投資。2001年開始我國財政收入逐年增長，2003年突破了20000億元，2004年1—8月我國財政預算收入同比增長28.7%，實現財政盈余額3000多億元。建議2005年增加中央預算預算內經常性建設投資100億元。
2主要用開發性金融替代長期建設國債
為了保持國民經濟正常的發展速度和良好的發展勢頭，在減少長期建設國債發行規模的同時，要選擇既符合社會主義市場經濟本質要求、又能實現國家宏觀調控意圖的合適的金融工具，替代大部分長期建設國債投資。這樣，既能滿足國民經濟持續快速健康發展的需要，又能消除長期建設國債投資的弊端。借鑒國內外經驗，開發性金融可能是最佳的替代工具。
（1）開發性金融及其運行機制。開發性金融是以政策銀行的國家信用為依托，以發行開發性金融債券的形式籌集資金，并按照國家產業政策和中央政府宏觀調控的要求，與地方政府合作，運用市場機制進行投資。它把政策銀行的融資優勢和政府的組織優勢相結合，通過推動項目建設和制度建設，實現政府宏觀調控意圖。開發性金融具有政府財政“無償撥付”和商業性金融“有償貸放”雙重性質的特殊運行機制，是政府財政和商業性金融二者的巧妙結合。
（2）開發性金融具備替代長期建設國債的優勢。一是政策銀行發行的開發性金融債券不是國債，不會直接增加國家的財政風險。二是開發性金融投資運用的是市場金融機制，能夠提高投資效率，實現投資循環利用。開發性金融獨特的專業金融資產管理體制和運行機制，使其投資能夠順利回收、循環使用。三是開發性金融通過體制建設彌補市場失靈，帶動信用升級，以制度建設整合體制資源取得盈利，能夠在自身健康發展的同時拉動經濟增長，實現投資的高效率、增長的高質量。四是開發性金融能有效整合社會資源，推進社會信用體制建設和金融市場的完善，對整個社會資金有較好的示范作用。并通過對商業性資金的引導，調動社會資源，放大政府對經濟的調控能力，促進宏觀調控目標的實現。五是用開發性金融進行宏觀調控方便靈活，便于操作。由于開發性金融債券是政策性銀行發行的特殊金融債券，不是國債，因而其發行規模的增減無需通過嚴格、耗時、繁瑣的立法程序；政策銀行又是國務院直屬的金融機構，政府容易調控其政策方向和力度。
（3）開發性金融替代長期建設國債的范圍。近年來，我國的長期建設國債資金主要投向了四大領域：公共產品領域（一類）、準公共產品領域（二類）、部分競爭性領域（三類）、完全競爭性領域（四類）。一類項目屬于政府公共財政投資范圍，理應由政府預算投資。四類項目有較好的經濟效益，運用市場金融機制能夠解決。二類、三類項目既不屬于政府公共財政投資范圍，本身又沒有很好的經濟效益，市場力量不愿介入。這些項目又是國民經濟長遠發展必不可少的，由開發性金融替代比較合適。對于正在建設的存量國債項目，為保持存量建設國債預算安排的連續性和保證已開工國債項目的順利完工，建設仍由國債資金安排。開發性金融替代長期建設國債投資應從增量國債項目入手。
（4）開發性金融替代長期建設國債的管理。建設采取國家指導、財政支持、政策性銀行經營的模式進行管理。政府與開發性金融機構共同制定資金使用監督管理辦法，確保資金的安全。政府對開發性金融借款主體及其投資項目的資產管理承擔主要監管責任，對協議內的項目加強審計監督，促進項目規范管理，提高投資效益。開發性金融機構建立開發性金融借款資金賬戶，對借款資金的收支實行統一管理。雙方共同對開發性金融借款主體及其投資項目的現金流建設進行定性分類和定量管理。
（5）開發性金融替代長期建設國債的政策保障。國家應對政策銀行經營開發性金融替代長期建設國債投資的職能給予確認，以保障這項工作的正常進行。對于從事開發性金融的政策銀行應在利潤計劃和稅收政策方面有別于商業銀行，繼續執行“所得稅返還轉增資本金”政策。財政部、人民銀行以及銀行監管部門、發改委、政策銀行應針對開發性金融替代長期建設國債項目，制定相配套的政策和操作辦法。具體政策應該包括：
———貼息政策。財政部門應該根據項目的盈利能力確定不同的貼息政策。①對于微利項目，開發性金融機構貸款享受財政的全額貼息。②對于遠期效益項目，開發性金融機構貸款后，在項目建設期享受財政貼息；項目投產或實現效益后停止貼息。③對于近期即可見到效益的項目的貸款，給予借款人適當的期限和利率下浮優惠。
———融資和信貸規模政策。發改委、人民銀行對開發性金融替代長期建設國債，需要發行的開發性金融債券，在債券發行指標和貸款指標控制方面，要給予一定的傾斜政策。債券發行和貸款指標要獨立于開發性金融機構自身的計劃指標，單獨考慮。
———不良資產優先核銷政策。財政部門對開發性金融替代長期建設國債項目形成的不良資產，如果用市場辦法無法化解的，應給予優先核銷的政策。
