財政政策和國債

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為了拉動國內需求，目前我國實行積極的財政政策。為此，必須正確認識和解決好動態的財政收支平衡、財政赤字和國債的問題。

一、堅持動態的財政收支平衡

在財政收入有限的情況下，擴大財政投資，勢必會擴大財政赤字。對于是否以及如何堅持財政收支平衡的問題，學術界提出預算平衡論、功能財政論、周期預算平衡論和充分就業預算論。要根據一定時期的資源狀況（如短缺或閑置）以及宏觀經濟運行過程出現的矛盾，正確地處理財政收支平衡的問題。

我們認為，必須認識和運用財政收支矛盾和平衡規律，實行財政收支基本平衡的原則。但這并不意味著每一個年度都要強求預算平衡，而是可以實行動態平衡，即在一定條件下可每隔若干年實現一次財政收支基本平衡。由于財政政策效應存在著時滯，財政的一些經濟性支出增加后，可能造成當年財政赤字，但這些支出最終會形成生產力，從而會增加以后年份的預算收入。還應看到，由于經濟發展呈現周期性，不同年份經濟的繁榮或蕭條以及供求狀況不會一成不變，如果固守年度財政的平衡原則，就可能不利于促進經濟增長和實現充分就業。因此，要區分兩種類型的財政赤字。一種是結構性赤字，它是假定經濟達到充分就業以及政府取得充分就業的收入時出現的預算赤字，是對經濟周期性因素加以調整后的赤字，這在一般情況下應予以杜絕。另一種是實際赤字，這是緣于經濟運行尚未達到充分就業水平所產生的財政赤字，是未對周期性因素加以調整的財政赤字。在出現經濟蕭條，資源大量閑置和失業嚴重的狀況下，可以實行“逆周期”調節，實行適度的擴張性財政政策，借以擴大總需求。在經濟效益提高和稅制較為完善的情況下，資源的充分利用和經濟的增長，有利于最終實現預算平衡或盈余。因此，根據經濟周期變動和資源狀況，在一定的條件下，可實行動態的財政收支平衡原則。1998年我國中央財政赤字960億元，中央財政共發行國債3891億元（不含財政部向四大國有獨資商業銀行發行的2700億元特別國債），國債收入主要用于擴大公共設施和基礎產業建設。1999年，我國在實行穩健的貨幣政策的同時，要繼續實施積極的財政政策。

宏觀經濟學認為，在資本存量超過黃金律的情況下，經濟中的資源配置就不再是帕累托最優，每個人都可以通過減少資本存量而生活得更好。另一方面，根據在離散時間或連續時間下的凱恩斯——拉姆齊規則，資本的邊際產量相對于時間偏好率（或主觀貼現率）越高，降低目前的消費水平而在以后享有更高消費水平，這越劃算。財政可運用國債這一經濟杠桿，合理調節儲蓄、資本存量和消費。在公共財貨是消費品的模型中，典型的行為者具有“幸福函數”（即瞬時效用函數），且所有的物品為正常的，政府支出一般會是順周期的（費萊明，1987）。政府支出的水平將受到征稅的邊際成本的影響。要是政府支出的一部分用于投資品（如基礎設施），就會被視作是對經濟受到擾動的反應。在均衡條件下，政府支出的一部分也可作為當前生產的投入（布蘭查德、費希爾，1989）。1986~1997年，我國最終消費年均增長率8.2%，低于GDP年均增長率9.8%，我國消費率在“八五”期間和1997年分別為59%和59.9%（1991——1995年間世界平均消費率為78%~79%）。我國消費對經濟增長的貢獻，在1996、1997年分別為62%和60.6%。目前我國只有在擴大投資的同時擴大最終消費，才能使投資最終獲得市場和效益，也才能增加投資的乘數效應和加速數。不過，目前我國應主要擴大城鄉居民的消費支出。其中，財政可增加對低收入者的轉移支付。還有，有條件的地方，可實行一次性住房貨幣補貼，這將有利于促進關聯強度大、帶動效應明顯的住宅業的發展。另外，據測算，如果我國農村人口消費水平達到城鎮人口的消費水平，至少要增加33，400億元購買力。因此，必須加快農村城市化步伐，提高農村人口收入水平。國債資金應主要繼續用于基礎設施。其原因是:基礎設施具有公共品和準公共品的特點，且目前我國在基礎設施方面的人均資本存量較低。此外，對符合產業政策的技術改造和某些高新技術項目，國債資金也可給予必要支持。必須加強國債資金撥付和使用的管理和監督，提高經濟效益。

二、國債的效應和適度規模

（一）要正確地看待國債發行同貨幣供應量變動的關系

國債的發行能否以及會在多大程度上引起貨幣供應量變動，這取決于以下三個因素:一是要看由誰認購國債，二是政府是否及時動用國債收入，三是國債的發行對商業銀行準備金變動的影響。

如果由公眾（個人和企業）用現鈔和活期存款購買國債，流通中的貨幣就會以相等的數額減少，商業銀行在中央銀行的準備金會變少（原因是公眾為購買國債而開出商業銀行的支票）。但當財政支用國債收入后，又會增加商業銀行準備金，其所形成的貨幣供應量同公眾購買國債前的貨幣供應量是等額的。

倘若由商業銀行購買國債，就由商業銀行開出由自己支付的支票，使商業銀行在中央銀行的準備金減少。俟財政動用這項國債收入，商業銀行在中央銀行的準備金又會等額地失而復得，致使貨幣供應量保持不變，但商業銀行的資產結構卻發生了變動。然而，要是商業銀行以所認購的國債出售或抵押給中央銀行，中央銀行購買國債或給予再貼現，就會使商業銀行在認購國債時所減少的準備金得到等額補充。不僅如此，在財政動用這筆國債資金時，還會增加商業銀行在中央銀行的準備金。

至1998年末，我國全部金融機構各項存款余額為95698億元，各項貸款余額為86524億元。因此，財政部可通過向商業銀行發行一些長期國債，將一部分儲蓄存款轉化為投資。這有利于提高商業銀行資金運營效益，減少國債發行費用，并調節產業結構。這一般不會增加貨幣供應量。還需說明的是:如果這一部分國債資金被束之高閣的時間長于這一部分儲蓄存款的閑置時間，就會引起貨幣供應量的收縮;要是商業銀行以所認購的國債出售或抵押給中央銀行，且財政動用了這筆國債收入，會導致貨幣供應量擴張。因此，在確定國債規模、償還期限和國債收入的動用時限以及在辦理再貼現時，必須顧及由此而引起貨幣供應量變動的問題。其中，國債收入應優先用于在建項目。

如果由中央銀行直接認購公債，中央銀行給財政部開具支票，當財政部用以支付商業、勞務和其他支出時，作為賣方的公司、企業、個人將所得收入存入商業銀行，使商業銀行的存款及其在中央銀行的準備金得以增加，從而會產生派生存款。簡言之，當中央銀行直接認購國債時，會增加高能量貨幣的投放。這是中央銀行實行債務貨幣化，它在總需求特別嚴重不足時并非絕對不可用，但目前我國不宜強調采用這種方法。

（二）要消減國債的“擠出效應”

當國債的發行引起利率上升以及由此導致企業和個人支出（特別是投資）減少時，就出現“擠出效應”。它會減弱政府支出增加的擴張效應。在以國債彌補財政赤字時，若用貨幣融資法（即由中央銀行直接認購或在公開市場購買國債），就會增加名義貨幣存量。因之，利率趨于降低，投資隨之增加。而在采用債務融資法（由個人、企業和商業銀行認購國債）時，由于名義貨幣供應量不會增加和赤字財政所造成的價格上升（由總需求和國民收入增加所使然），以及一部份流通中的貨幣用于購買國債，導致實際的貨幣供應量減少和利率攀升，從而減少了個人和企業的投資以及由此產生的公債的擠出效應。擠出效應的大小取決于貨幣需求的收入彈性、貨幣需求的利率彈性、投資的利率彈性和投資乘數。由于我國尚未實現利率市場化，財政政策的傳導機制有著自己的特點。目前我國物價水平較低，信貸資金供過于求，且自1996年以來已七次調低銀行貸款利率。這些都有利于消減國債的擠出效應。應在增加財政投資的同時，采取措施（包括銀行貸款、在必要時的稅收優惠以及發揮財政資金的補助和貼息等導向作用在內），根據產業政策，鼓勵集體、個體和社會其他方面增加投資，以形成投資需求的持續性。此外，要適當增加貨幣供應量，以阻遏利率上升。這既有利于克服國債的擠出效應，又能增加財政投資的配套資金。

還應看到:第一，在資源閑置和存在失業的情況下，隨著產品需求的擴大，實際收入和產量也會增加，因而擠出效應是不完全的。再者，由于儲蓄水平隨收入的上升而做到“水漲船高”，利率（因貨幣需求的利率反應性）不會上升到完全抑制投資的地步。儲蓄的增加有可能為較多的預算赤字融資，而無需完全取代私人支出。第二，當實現充分就業時，擠出效應就可能成為現實。這時擴張性財政政策所引起的總需求擴大，會導致物價上升而非產量增加。目前我國資源閑置嚴重，社會就業壓力較大，在此情況下，不會出現完全的國債擠出效應。

（三）要適度確定國債規模

確定國債規模，應考慮多種因素。國債規模不能超逾政府的償債能力和國民的應債能力。可主要用以下兩類指標來衡量國債規模是否適度:一類是反映國債與國內生產總值（或國民生產總值）關系的指標，其中，較重要的有債務負擔率（國債余額占當年GDP的比率）;另一類是反映國債與財政收入關系的指標，其中較重要的有財政債務依存度和償債率。

從我國情況看，1994~1997年，中央財政債務依存度分別為52.14%、53.68%、55.61%和51.5%，國家財政債務依存度分別為20.3%、22.7%、24.9%和26.9%，而國際公認的國家財政債務依存度和中央財政債務依存度的警戒線分別為15~20%和25~30%（目前發達國家財政債務依存度一般只有10~15%）。我國財政債務依存度尤其是中央財政債務依存度是偏高的。另一方面，1991~1998年我國國債負擔率分別為5.14%、5.25%、5.5%、5.21%、5.45%、5.6%、8.1%、10.3%，遠低于國際公認的警戒線和發達國家的公債負擔率（如美國在1993年為69.2%，日本和法國在1992年分別為52.7%和29.6%）。

與發達國家相比，我國財政債務依存度偏高而國債負擔率又偏低，究其主要原因，一是我國財政收入占GDP的比重偏低（1997年為11.56%）;二是發達國家龐大的公債余額已歷經數百年之久，相形之下，我國國債余額（到1997年末國內債務余額為5511億元）算是“小荷才露尖尖角”;三是我國國債償還期限平均說來偏短。為了適度確定我國國債規模，應當考慮多種因素。國際上公認的幾種用以反映應債能力和償債能力的警戒線都是可以參酌的，尤其是債務負擔率的警戒線值得參考。我國國債規模的控制，要考慮我國資源閑置的狀況，要顧及財政收支平衡同社會總供求平衡的關系以及財政與信貸統一平衡等問題，而不宜僅用單項指標來衡量。

要解決我國財政債務依存度偏高和債務負擔率較低的矛盾，并遵循國際上較為公認的公債管理中宜減少公債換發的原則，一要逐步提高財政收入占GDP的比重，二要適當延長國債的平均償還期限，其中特別要適當增加長期國債所占比重。與此同時，要合理確定短、中、長期國債的結構，以利于降低國債發行成本，均衡各年份國債還本付息的負擔，并使中央銀行能靈活機動地利用國債市場而調控經濟，以國債期限結構變動來緩和經濟周期波動。另外要發展國債貼現和再貼現業務。

根據宏觀經濟理論關于政府預算約束的數理分析，稅收的預期現值等于在經常項目上的政府購買的預期現值加上政府最初的凈債務。資本帳戶支出不會影響對現值預算平衡的預期（薩金特，1986）。為了使我國在今后若干年內能實現財政收支基本平衡，使當前的債務水平等于將來某個時刻出現最初盈余的貼現現值，提高償債能力，必須做到:（1）經濟增長率一般宜高于國債增長率，降低債務——收入比率。該比率取決于實際利率、產出增長率和非利息預算盈余之間的關系。（2）要提高經濟效益，強化稅收征管，穩步推進“費改稅”，完善稅制，并把現有的預算外資金中由財政部門管理的那一部分納入預算內管理，以提高財政收入占GDP的比重和財政收入的彈性系數（根據我國歷年數據測算，經濟每增長1%，財政收入增長不及0.7%）。（3）要做到“量出為入”與“量入為出”相結合，優化財政支出結構，保證重點，壓縮一般。（4）要建立償債基金。其資金來源主要擬為:從稅收收入中劃出一部分;從上交財政的國有資產經營收益中提取一部分;收回有償使用的那一部分國債資金的本息。借鑒歷史上歐洲國家實行“減債基金”（即償債基金）的失敗教訓，必須控制國債規模，并嚴禁償債基金被挪用。（5）隨著我國證券市場的發展，在條件具備時采用國債銷售發行法，可試行市場購銷的償還法，即政府通過中央銀行等金融機構在證券市場上陸續收購某種國債，在該債券到期前逐步給以清償。

主要參考文獻:

（1）[美]薩金特:《宏觀經濟理論》，中譯本，中國經濟出版社，1998年4月版。

（2）[美]多恩布什、費希爾:《宏觀經濟學》，中譯本，中國人民大學出版社，1997年10月版。

（3）[美]布蘭查德、費希爾:《宏觀經濟學》，中譯本，經濟科學出版社，1992年3月版。