農村稅政分離變革

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在農村稅費改革中，各地在歸并和減免農村稅費的同時也在積極進行農稅征管體制的改革。雖然各地的具體作法不盡相同，但是，建立獨立農稅征收系統并實現征稅權與基層政府的行政管理權的分離是基本的原則和方向。本文以湖北麻城市農稅征管體制改革及其實踐為例，分析此項改革的實踐成效及其影響。同時，也試圖指出當前農稅征管體制改革面臨的困難和風險，希望引起人們的關注和討論。

一、改革前的農稅征收方式及其弊端

湖北麻城市是老革命根據地，也是著名的“黃麻起義”的發生地。全市面積3747平方公里，總人口116.3萬，是湖北省黃岡市的第一大縣市。20世紀80年代改革以來，麻城社會經濟迅速發展，1986年撤縣設市，成為大別山地區唯一的縣級市，1992年被國務院批準為對外開放城市。早在1998年，麻城全市國內生產總值達到32.6億元（不變價），財政收入達2.2億元。全市綜合經濟實力跨入全省山區五強縣（市）行列，綜合經濟效益位居全省十強縣（市）行列。

麻城有豐富的農業資源，是湖北的農業大市，也是國家和省定的商品糧（棉）生產基地縣（市）之一。2001年，農業四稅（農業稅、農業特產稅、耕地占用稅和契稅）加上屠宰稅占全部財政收入（2.6億）的20%以上，而財政部門征收的稅費占全部財政收入的48%.[②]面向農村的稅費是地方財政的主要來源。農村稅費的征收也一直是地方和基層政府的農村工作的重點和難點。稅費改革以前，稅費征收體制及其方式有幾個突出特點：

一是“多頭征收”：農村的農業稅、農業特產稅、屠宰稅、“三提五統”分別由財政、地稅和經管等不同部門分別征收；

二是“政府征稅”：雖然農村稅費由不同部門征收，但是，這些部門通常將農村稅費征收任務分派給鄉鎮政府及村民委員會，由鄉鎮政府和村委會征收。為此，還實行一定形式的責任制，如將完成征收任務和財政上交與鄉村干部工資直接掛鉤。鄉鎮政府的財政收入也取決于稅費收繳完成狀況。在實踐中，鄉村干部不得不將稅費征收作為頭等大事，將主要的時間和精力投入稅費征收工作。鄉鎮政府及村民委員會組織及鄉村干部事實上是稅費征收的主體；

三是“戶交村結”：雖然有關文件要求農村稅費征收要“戶交戶結”，征收到戶、結算到戶，但實際上，鄉鎮通常是將任務分解到村，由村組再分解到戶，農民和農戶向村委會上繳，征收機關則只與村一級結算，稅票開到村。事實上是由村代征代繳，間接征收。

四是“突擊征收”，每年夏秋兩季，各鄉鎮及村組干部都展開稅費征繳行動，集中時間和力量對稅費進行突擊征收；

五是“行政強制”，一方面對抗拒不交的農民“拔釘子”，對完不成上繳任務的干部克扣工資和資金，給予一定的處罰；另一方面對于完不成任務的鄉鎮政府和村組實行“硬結賬”，政府完不成任務可以從下撥款中扣除，而有不少村組及干部則不得不先借款墊解上交。

顯然，稅費改革前農村稅費征收體制是一種“稅政不分”、“以政代稅”的體制，不僅政府的行政管理權與征稅權不分，而且農村基層政府成為征稅的主體。在實踐中，一些鄉村干部百分之七八十的時間投入到完成稅費任務之中，難以有效地進行公共管理，也難以給農民提供服務，其結果是鄉鎮政府“種了別人的田、荒了自己的地”。上述體制也是一種“委托代征”的間接征稅體制。不僅鄉鎮政府成為征稅部門的執行者，村組也成為稅費征收的者。由于稅費征收機關與納稅者脫節，不可避免地出現征管“盲區”，難以了解每個農戶的稅收任務及完成狀況，也不可能杜絕村民所反映的稅費“分配不公”和“層層加碼”的問題，出現隨意核定稅費任務、轉稼負擔，出現所謂的“有地無稅”、“有稅無地”和“平均攤派”等問題：“戶交村結”及行政強制迫使村委會及村組干部借貸上交，這是形成村級債務的重要原因。據對麻城市熊家鋪的調查，全鄉22個行政村，截止1998年底，村級負債總額高達368萬元，村平均16.8萬元，最高的達40.2萬元，村人平313.5元，最低也有幾千元，幾乎村村負債，資不抵債的村有3個，赤字金額達18.3萬元，公積金（積累虧空）有赤字的村有19個，赤字金額214.7萬元，村平11.3萬元。[③]究其原因，主要是“該收的收不上來，而支出不斷增大，村干部只有拆東墻補西墻。有的鄉、總支干部、村組干部靠高息借貸完成財貿任務，只管當年過得去，不管后果。[④]依托行政部門并靠行政手段征收稅費也不可避免地出現行政強制，特別是在農民負擔較重的情況下，不可避免引發干群矛盾，近些年鄉村干群之間的沖突也大都是由于稅費征收引發的。因此，農村稅費征收體制的不順，征收行為不規范，不僅引發農村諸多的矛盾，也是加重農民負擔的重要原因。

二、農稅征收體制的改革與創新

2002年，麻城市進行農村稅費改革。稅費改革的基本目標是實現農民負擔的“減輕、規范和穩定”。稅費改革不僅僅是稅費的歸并和減免，或“費改稅”的問題，更重要的是需要制度的改革和創新以規范農民負擔及農村稅費的征收行為。也正因如此，中共中央、國務院在關于進行農村稅費改革試點工作的通知就要求進行一系列配套改革，其中，一個重要方面就是對農稅“實行科學規范的分配制度和簡便易行的征收方式。采取以農業稅收為主的方式，把農民負擔納入規范化、法制化的管理軌道。實行符合農民意愿、能夠為農民所接受的稅收征收辦法，便于基層操作和群眾監督?！盵⑤]基于此，在稅費改革過程中，麻城市在大幅度減輕農民負擔的同時，也大力推進農稅征管體制的改革和創新。此項改革主要包括如下幾個方面：

首先，明確農稅征收主體。根據《湖北省農業稅征收管理實施辦法》（試行），麻城市委、市政府印發了《關于加強農稅征管工作的實施意見》，明確規定，農業稅及其附加由各級財政機關負責征收，只有農稅干部才能履行農業稅征收職能，行使稅收執法權；農稅征收過程中，必須是農稅干部開票和收稅。

第三，重建農稅征繳網絡。一是在全市20個鄉鎮辦建立了農業納稅大廳，實行微機管理，進行常年征收；二是在全市718個村都建立了農業稅收納稅點，在邊遠山區、分散的自然灣、村、組，設立流動納稅點。實行“定點征收、定時征收、定額征收”的三定征收方式，方便農民交稅。鹽田河鎮山大人稀，農稅人員每到一個自然灣，就豎起一個“農稅流動納稅點”的牌子，被人戲稱為“農稅大篷車”。從而形成了固定納稅點和流動納稅點相結合遍及鄉村的征收網絡。

其次，建立協稅護稅制度。鄉鎮政府和村級組織不再直接征稅，鄉村干部也不再是征稅的主體，只是協稅護稅；2003年全市聘請了協稅護稅員2000多名，每個村2-3名。協稅員的主要職責是：做好稅收政策宣傳、掌握和提供涉稅資料、送達有關稅收文書、協調征納雙方關系和督促動員納稅人履行義務等項工作，但是不得直接經手票款，不能直接進入農戶收稅。

第四，完善委托代征制度。麻城有著豐富的農業特產資源，針對麻城蠶繭、糧食等農產品集中季節性上市的特點，與收購部門建立委托代征制度，并根據委托代征的數額在農業稅征收經費中給予一定的報酬，充分調動代征部門的積極性。

總之，農村稅費改革后，麻城初步建立了“以村組干部協稅護稅為基礎，以農稅干部直接征收為主體，以‘三定’征收為方向，以有關部門代扣代繳為補充的征管模式，初步形成了由農稅干部、鄉鎮、村組干部及有關部門人員組成的職責明確、各司其職、分工協作的征稅、協稅、護稅網絡?！盵⑥]

從實踐來看，麻城改革收到了比較明顯的成效。從2003年上半年夏征的情況看，全市農稅征收實現了“時間過半、完成任務過半”的“雙過半”目標。盡管有4-5月份“非典”的干擾，但截止5月22日，全市農稅入庫1450萬元，占全年任務6926萬元的21%；到6月底，稅收任務完成全年任務的70%以上。出現了多年少有的高效率地完成農稅征收任務的局面。

從我們的調查來看，農稅任務的迅速完成無疑與全體農稅干部們辛勤工作分不開。不少農稅干部上山下鄉、走村串巷地宣傳和催征，如歧亭財政所的馮進賢經過耐心地工作，使連續14年從未交稅的兩個村民組一次性結清欠款。在征收中，農稅人員采取靈活多樣的征收辦法，如對于主動一次性完成全年任務的納稅戶給一定的獎勵等等。這些都對動員和鼓勵農民納稅起了積極作用。不過，我們也應該看到，農稅征收效率的提高本身與農村稅費改革及征管體制的改革有直接的關聯。

2002年，麻城進行了比較徹底的稅費改革，農民負擔大幅度減輕。稅費改（革）后，全市農民總負擔（兩稅兩附加）為6926萬元，比改革前減少5437萬元，下降43%；畝平負擔82.14元，比改革前減少61.6元，下降43.2%；人平負擔69.51元，減少45.27元，減負39%以上。在我們調查的有些農戶甚至減少50%以上。稅費減輕了，農民上交的積極性及支付能力也增強了，不少多年未交稅費的“釘子戶”和“困難戶”也主動上交，出現了“多年來從未有過的農民踴躍納稅的喜人局面”。

稅費改革不僅減輕了農民的稅費負擔，一系列配套改革也有效地制止了亂收費、亂攤派的行為，規范了政府的行為和農稅的征收方式，為農村稅費征繳提供了制度條件。尤其是改革大大強化了農稅干部的責任，要求他們從簡接的征管者向征收者轉變，努力完成征管任務。從麻城農稅夏征中，我們也發現，農稅征收體制及征收方式已經開始發生一些變化。最為突出的表現之一是從鄉村干部征收為主向農稅干部征收為主轉變；二是農稅干部從間接代征向直接催征轉變；三是從向農民收稅向農民主動納稅轉變；四是從農稅的突擊征收向常年征收轉變。這些均表明改革在實踐中開始發生作用。在農稅干部的征收行為和征收方式發生變化的同時，農民的納稅行為也開始發生了變化，其結果是大大提高了征稅的效率。

其實，農稅征收體制及征收方式的轉變不只是具有效率上的意義，更重要的是有著重要的社會政治意義，尤其是麻城的改革旨在建立一種相對獨立的農稅征管系統，獨立行使征稅權，而鄉鎮政府不再直接征稅，從而實現“稅政分離”，這對國家與農民的關系及農村基層治理方式有著深刻的影響和意義。

三、農村基層治理的轉型與變革

在任何社會中，國家“征稅”和政府“收費”在本質上都是對社會資源的吸取，涉及到公民與國家的利益分配。在我國鄉村，尤其是像麻城這樣的農業縣市，稅費的主要來源及征收的對象主要是農民群眾。稅費關系也直接體現為國家、政府與農民的關系。從稅費改革以前的國家與農民的稅費關系來看，基本上可以用農民的話來概括，這就是“交完國家的、留足集體的、剩下的是自己的”。農民的收獲在國家、集體與農民之間分配。這種分配的基礎是農村現存的產權制度。一方面是國家基于產權的保護即社會公共管理而獲取“稅收”，另一方面是鄉村集體組織基于土地產權的擁有而獲取的“費收”，其實質是“地租”。農民在向國家交稅的同時也向村集體交“租”（費）。在稅費的征納方式上，農民向國家繳納的稅也常常是通過村集體代收的。當村集體收齊農民上交的稅后，統一上交國家，村集體也因此成為納稅單位及國家與村民之間的中介。如果僅從農民上交的角度看，可以說農民交給國家的稅不過是交給集體的租的一部分，或者說是集體從所收的租之中提出一部分上交國家。由此，國家、集體與農民的關系一方面表現為國家與農民、國家與集體的稅賦關系，另一方面也表現為農民與集體的租費關系。由此結成國家、集體與農民的“三元結構”。

在稅費征繳的基礎上形成了國家、村（村委會和村集體）與農民三者的利益和權力關系是鄉村社會最基本的經濟、社會和政治及權力關系，三者的互動及權利交換也構成了鄉村最基本的政治和權力結構或稱“治理結構”。從集體產權的角度看，農村稅費改革前村委會代收代繳有其必然性和合理性。因為，現行的村委會即是村民自治組織，又是村社區合作經濟組織。依據《村民委員會組織法》，“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”，實際上是村集體土地的所有權的行使者。村民不過是集體土地的承包人，村民與村集體的關系不過是一種“租佃關系”。在此情形下，村集體作為所有者應是納稅的主體，而村民則只需向村集體交納“租費”。換句話說，從農民上交稅費的角度看，農民完全可以不與國家發生關系，只需要上繳集體，由集體上交國家，而國家征稅所面對的是集體而非個人。國家事實上無權、也沒有必要向農民直接收取稅費。也正因如此，國家通過村集體（村委會）征繳稅費具有合理性。

然而，我們看到，農村稅費改革的重要措施就是歸并現行的稅費，取消“三提五統”，僅收取“兩稅”、“兩附加”，另一方在征收方式上由過去由村委會代收代繳轉變為由財稅干部直接征收。農民的“兩稅”和“兩附加”事實上也不再由村集體來確定和分攤，而是由國家按承包的耕地面積及常年產量來計算。農民的上交也不再上交村集體，而由鄉鎮為代表的政府直接收取。這一改革表明村集體和村委會已經不再能直接向村民收取“承包費”，其收入已經不再是依產權獲得的收益（如原有的“三提”），而僅僅是從國家稅收中返回的“兩附加”。由此，村集體事實上喪失了依據集體產權向農民獨立自主地收取“租費”或占有生產剩余的權力和地位。換言之，村集體變成了國家稅收的分配、計量及協助征收的單位，而不再是擁有獨立產權的主體。按照一些村干部的說法，“村被架空了”。這也表明，國家權力進一步下伸到鄉村社會并直接面對農民，原來的國家、集體與農民的“三元結構”正向“國家與農民”的“二元結構”轉變。這無疑是稅費改革及農稅征收方式改革所引發的國家、集體與農民關系及鄉村治理結構的革命性變化。

不僅如此，稅費改革及稅費征收方式的變化也促成了鄉鎮政府的功能及其行為方式的轉變。如前所述，稅費改革前農村稅費征收體制的主要特征之一鄉鎮“稅政不分”及由此出現的“以政代稅”，鄉鎮政府直接從事稅費征收并成為事實上的征收主體。這種做法不只是鄉鎮政府功能混亂和變異的表現，更重要的是，其本質是政府行政機關直接從事稅費收繳，集收支大權于一體。由于稅收本身具有無償性和強制性的特點，一旦與行政權合一，“既花錢、又收錢”，不僅違背了政府機關職能分工、相互制約的原則，也不可避免地助長了政府權力的擴張和專橫，難以杜絕亂收費、亂花錢及形形色色的“違規”和腐敗行為，其必然的結果就是加重農民的負擔，并引發干群之間、政府與農民之間的矛盾。其實，早在英國革命時期，1679年的《權利法案》就規定國王未經議會同意不得征收和支配稅收，從而確定了現代民主政治中“行政權、征稅權及預算權”相對獨立的原則，作為“花錢”的政府不得直接“收錢”（征稅）。事實上，我國的《預算法》和《稅收征收管理法》也對嚴格預算管理及依法獨立征稅作了明確的規定，如《稅收征收管理法》第二十九條就規定，“除稅務機關、稅務人員以及經稅務機關依照法律、行政法規委托的單位和人員外，任何單位和個人不得進行稅款征收活動?！倍惙ㄟ€特別指出，“本法所稱稅務機關是指各級稅務局、稅務分局、稅務所和按照國務院規定設立并向社會公告的稅務機構?！睆亩鞔_稅收執法主體及征稅權的獨立性。麻城在農稅征管體制改革中切實貫徹了這項原則，開始實現從傳統的由政府直接征收向稅務部門直接征收的轉變，這無疑是一個歷史性的進步。它不僅使鄉鎮政府從繁重的稅費征繳工作中解脫出來，更專職地從事為農服務和公共管理，實現政府職能的轉換，更重要的是，此項改革促成了農村基層政權內部的職能分工及行政權力的重新定位。改革削弱了行政部門的直接征稅權，為對行政權力的監控提供了可能和條件。

顯然，從麻城的改革和實踐來看，農稅征管體制的改革不僅引起國家、集體與農民關系的結構性變化，也促成了政府職能的分工及行為方式的轉變。尤其是鄉村征稅權的獨立、征稅系統的重建以及鄉鎮政府的職責轉換表明中國鄉村社會的治理結構及治理方式正發生著歷史性的轉型和變革。

四、有待解決的矛盾和困難

改革本身是充滿風險的事業。在任何時代，改革和創新都不可能是一蹴而就的，任何一位改革者都會深深體會到其中的艱難。應該說，迄今麻城農稅征管體制的改革是成功且富有成效的。但是，他們自身也意識到其中面臨著諸多亟待解決的問題。其中包括國家農稅征管立法滯后，農業稅征管條例一直未出臺，而所依據的《稅收征收管理法》對農稅征收的實用性和可操作性不強，難以為農稅征收提供有效的支持；另外，目前一些鄉鎮債務比較嚴重，農民要求以債抵稅、以欠抵稅，造成農稅征管的矛盾和困難。不過，農稅征收體制改革與實踐中最大的難題莫過于征收任務與征管能力的矛盾和困難。

麻城是一個農業大縣，在近120萬人口中，97.1萬是農業人口，30多萬個農戶。稅費改革后，農稅部門成為農稅征收的主體。然而，目前全市鄉鎮農稅征管人員為386人，平均每人要承擔農業稅收任務20多萬元，負擔2個村800多個農戶的征收工作。鹽田河鎮一個農稅人員要負責5個村的農稅征收，鐵門崗鄉一個農稅人員要承擔近70萬元的農稅征收。特別是，麻城有不少鄉鎮山大人稀，居民分散，面對如此分散而人數眾多的征收對象，現有的農稅人員直接征稅征管能力明顯不足。不僅如此，近年來農民流動日益頻繁，相當數量的農民舉家外出，有的人走田荒，給農稅收繳造成困難。有鑒于此，人們提出增加農稅干部，強化征管隊伍的建議。應該說，這在目前是必要的和可能的，尤其是當鄉鎮政府不再直接從事稅費征管之后，部分富裕人員可以充實農稅征管隊伍。但是，我們也必須注意到，增加征管人員也意味直接增加農稅征收的成本，降低征管效益。特別在現行地方財政比較困難的情況下，增加人員不僅面臨政策上困難，也有財政承受能力的局限，過度的增加征管人員也將使稅費征收得不償失。

解決征管任務和征管能力矛盾的另一種對策選擇是充分發揮鄉村組織和干部的協稅作用，甚至采取一定形式的委托代征。也正因如此，麻城市在農稅征管體制改革中建立了協稅護稅制度，每個村聘用2-3名協稅員，協助農稅的征收。在2003年的夏征過程中，對鄉鎮和村組實行“兩掛鉤”辦法，對鄉鎮將任務完成情況與資金調度和?？顡芨稈煦^，對村組與轉移支付掛鉤，“即對完成情況好的鄉鎮在資金調度、?？顡芨渡蟽炏瓤紤]，對村、組把兩附加和轉移支付與村完成任務情況掛鉤?！憋@然，這也是旨在通過調用現有鄉鎮和村組織的力量來彌補專職農稅征管能力的不足。這無疑是為了緩解征管力量不足的一種現實的選擇。然而，我們也不能不看到，這種協稅在目前情況下依然是一種代征的辦法，與改革前對鄉村的委托代征并無多大差別。尤其是一旦與直接經濟的或超經濟的強制結合起來，雖然的確可以強化征管能力，但委托代征方式的內在矛盾和危險依然存在。

從歷史上看，歷代王朝在農村稅費的征收上代有不同，如明代有的地方也曾實行過“自封投柜”的辦法，就是由納稅人依次到縣衙門前繳納賦稅，自己包封銀兩，親自投入木制的銀柜中。但是，基本的方式是“民收民解”，利用鄉里組織及鄉紳代征代繳，代征者通常無薪，完不成任務則以家財充抵。這不僅是因為皇權控制能力的局限，也是降低征收和治理成本的需要。然而，歷代均未能消除代征者欺上瞞下、加征加派、從中漁利的弊病，也難以杜絕因上催下抗難以完成糧款任務使代征者陷入傾家蕩產、無人應役的境地。如宋仁宗至和二年（1055年），規定里正負責催稅及承擔本縣差役（充當衙前）。而里正一旦充當衙前，往往傾家蕩產。所以，民不敢露富，貧不敢求富，人爭相逃脫為里正衙前，甚至出現民以死求免充里正衙前的慘狀。[⑦]其實，這種狀況不僅僅存在于歷史之中，當代中國的農村一些地方也的確發生過。如2000年湖北省云夢縣下辛店鎮一位村黨支部書記就因為借貸上繳，被債主所逼又得不到上級支持而服毒自殺。[⑧]同樣，稅費改革前，麻城也曾出現不少村組干部采取借貸上交的現象。從某種意義上說，上述情形也是代征代繳體制必然的產物和結果。因為，在任何社會中，委托者與受托者之間的信息始終是不對稱的，委托者也難以對受托者進行有效地監督。過分地放縱和過分地施壓都會使受托者的行為發生變異。也正因如此，委托代征有著內在的危險和風險，我們對此必須高度重視。

當然，基于農稅本身的不合理性及其高成本以及其在國民經濟中所占的比重的有限性，國家可以考慮取消農業稅，正如現在一些地方取消農業特產稅那樣。這無疑是一種“一勞永逸”的解決辦法。但是，從歷史的經驗來看，如果地方政府的財政來源不能有效地解決，即使低稅或無稅均不可能真正減輕農民的負擔。歷史上有不少時期實行“什一稅”甚至“三十稅一”，但農民負擔依然沉重，究其原因也在于，為了生存，地方政府和官吏不得不巧立名目、上下其手、自行加派，進而成為“小民的無盡的負擔”。對于當前已經陷入財政困難的農業縣市來說，如何保障其合理的穩定的財政來源，顯然是取消農稅首先必須解決的問題。否則，農民負擔同樣可能反彈。當然，取消農業稅及農業特產稅并不是取消農村所有的稅種，更不是不需要獨立而高效的農村稅務征管機構。因此，對于農村稅費征管體制的改革仍然有其現實性和必要性。麻城的改革也因此具有其歷史的地位和現實的意義。至于改革中出現的困難和問題并不僅僅是麻城獨有，它也是全國農村改革中普遍存在且必須解決的問題。畢竟，在中國這樣一個農業大國，面對廣闊的鄉村和分散的農民，征收任務與征管能力之間的矛盾將是永存的，而如何以最小的征收成本取得最大的效益則始終是一個民族的難題。其實，這也是中國鄉村治理的困難之所在。

[①]本文是2003年6月份筆者與汪志強、袁方成等對麻城市調查基礎撰寫的，得到了“教育部人文社會科學重點研究基地基金”的支持，也是鄉村公共財政和農村稅費改革項目研究成果之一。在此特別感謝麻城市委、市政府、市委市政府辦公室、財政局等相關部門對我們的調查工作的信任、支持和大力協助！

[②]據《麻城市2001年財政收入分稅種完成情況表》測算，參見麻城市人民政府網站：/Myweb3/zfzc.htm

[③]戴福生：《山區農村村級債務成因及對策》，麻城人民政府網站：/Myweb3/mczfb/web/37.html

[④]戴福生：《淺談村級債務》，麻城人民政府網站：/Myweb3/mczfb/web/36.html

[⑤]《中共中央、國務院關于進行農村稅費改革試點工作的通知》（中發[2000]7號），2000年3月2日，湖北省農村稅費改革領導小組辦公室編：《湖北省農村稅費改革政策手冊》，2003年1月版，第6頁。

[⑥]麻城市財政局：《全面轉換征收主體、努力創新征管模式》（打印稿），2003年6月。

[⑦]參見趙秀玲著：《中國鄉里制度》社會科學文獻出版社1998年12月版，第31頁。

[⑧]何紅衛：“高利貸逼死村支書”，《農民日報》2000年3月8日。