財政監管

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政府投資項目，簡單地說，就是利用財政性資金及由財政擔保的國內外金融組織的貸款、外國政府贈款，以及國際援助資金等進行投資形成的基本建設項目。政府投資項目財政監管是政府賦予財政部門的一項基本職能，是財政財務監督管理的重要組成部分。它是指財政部門依據現行的法律、法規和制度，以提高資金使用效率為中心，運用科學的技術、方法和手段，對項目經濟行為實施全過程管理和監督，以達到規范項目管理、保證工程質量、提高投資效益的目標。

適應建立公共財政框架管理的要求，政府投資要逐步減少對經營性項目建設投入，轉而增加對非經營性項目，特別是公益性事業和基礎設施建設的投入。這些公益性事業和基礎設施項目往往沒有直接經濟效益或者微乎其微，沒有社會資金愿意介入，不能通過市場規律自發調節，但卻涉及國計民生和社會穩定，有著重大的社會意義，只有通過政府強制集中和二次分配一部分經濟資源來建設解決。而財政則在其中扮演著社會資金二次分配執行者的角色，因此政府投資項目財政監管工作顯得尤為重要。

一、政府投資項目財政監管存在的問題及監管難點

1、項目前期概算不實、財政事中、事后監管被動

項目前期，一些項目受政治或領導意圖等非正常的因素影響，不重視項目可行性論證，拍腦袋定項目，投資估算、概算不實，資金來源未落實，項目建設先天不足，出現了“匆匆上馬，匆匆下馬”的怪現象或出現“騎虎難下”的尷尬局面。等財政在項目監管過程中發現因概算不實而致變更超概、資金無法落實時，已是為時已晚。

2、基本建設支出預算得不到嚴格執行、投資規模失控

基本建設支出預算是年度支出預算的重要組成內容，是經人大通過法律程序批準的，它的執行具有法律的嚴肅性。但是在實際執行中，不同程度存在著任意擴大投資規模、提高建設標準、更改既定設計的情況，致使預算超概算、決算超預算，“三算”之間得不到相互控制，導致建設資金不足、工程款拖欠的被動局面。

3、建設單位項目管理，財政監管不適應多樣化的投資管理要求

政府投資項目的良好財政監督，往往是建立在項目本身較完善的管理基礎上。目前，建設單位的政府投資項目管理往往薄弱，有些以主管部門負責實施管理，有些設立專門的臨時性機構進行管理，都存在人員管理松散或管理人力不足、管理人員缺乏專業知識、缺乏管工程的工作經驗等問題。有些已成立國資項目公司管理的項目，往往也受制度建設未跟上、人員素質達不到要求、外界監督不夠的影響，項目管理上也存在諸多問題，增加了財政監管的難度。

政府投資項目中基礎產業類資金來源一般以自籌和融資資金為主，項目建成后以營運收入還貸，而基礎設施類和公益事業類項目往往資金由財政安排。目前財政監管尚不能按項目的不同性質，資金的不同來源，采取不同的監管手段，造成財政監管過寬或過嚴的現象，不能適應多樣化的投資管理要求。

4、沒有建立統一的績效考核、責任追究制度，影響財政監督力度

沒有建立統一的績效考核制度是造成財政資金浪費的根源。政府投資建設的項目大都關系國計民生和社會穩定，時效性強，往往帶有一定的政治色彩，再加之受建設機構臨時性的制約，一些工程建設管理者只片面追求數量、追求高標準、追求大而全、快而美，不考慮資金的使用效率，不能處理好質量、進度與效益、成本之間的關系，致使項目建設在搶工期、創一流的同時，超規模、超標準，造成大量的資金浪費，大大降低了政府投資效益。

由于政府項目涉及面廣，管理部門多，沒有統一的責任追究制度，對監管中發現的違紀違法問題的處理存在著職責不清，協調不夠、信息不暢的問題，這使得在財政監管中發現的問題，如違反基本建設程序、招標不規范、超概算投資、工程簽證不規范等，長期得不到糾正，影響財政監督力度。

5、財政監管力量不足，相關職能部門之間職責交叉，財政監管難以到位

由于過去固定資產投資管理工作一直由建設銀行，財政部門在投資管理中缺乏經驗、缺少技術支持和人力資源，致使財政資金管理職能弱化和缺位。在政府投資項目監管過程中，財政、發改、審計等部門之間也存在分工不明、職責交叉情況，部門間搶權利，推責任，難以形成監管合力，財政監管難以監管到位。

二、加強政府投資項目財政監管的應對措施

1、參與政府投資項目審批，發揮財政部門在基本建設領域的職能作用

為加強政府投資項目財務監督管理和節約政府投資，財政部門在項目前期除對政府投資項目資金來源進行審核外，應參與項目建議書和項目概算的審核，對項目建設的必要性和估、概算投資合理性進行把關。財政監督要關口前移，充分發揮財政部門在基本建設領域的職能作用。

2、完善基本建設預算支出管理，嚴格建設資金撥付程序

要完善基本建設預算支出管理。一是要提高預算編制的科學性，在完善政府項目年度投資計劃審核制度的基礎上，財政部門統籌考慮財政預算的同時，結合各項目資金狀況，組織編制完整的年度基本建設支出預算；二是增加預算執行的嚴肅性，預算經財政報政府審定后，經人大通過法律程序批準后納入年度財政預算。項目基本建設支出預算經批準后，必需嚴格按照批準的規模、標準、內容進行設計、建設，任何部門和單位都不得擅自變更。對于擅自超規模超標準的基建支出，財政不予安排建設資金。

嚴格資金撥付程序。政府投資項目所需資金，先由項目建設主管部門提出項目資金撥付意見，經財政部門審核后，按照項目年度投資計劃、項目建設程序、基本建設支出預算、項目建設進度的“四按”原則撥付建設資金。建設項目竣工財務決算審查前，財政部門撥付的用于建安工程的財政性建設資金總額應控制在90%以內，尾款待竣工財務決算審批并通過綜合竣工驗收合格后按規定拔付。

3、推行財政性資金集中支付制度，努力提高財政投資資金的使用效益

對政府投資項目的財政監管應區別項目性質和資金來源不同分類監管，基礎設施類和公益事業類項目，建設期資金以財政資金和單位自籌資金為主的，適宜實行財政專戶管理,并推行財政性資金集中支付。財政部門可對一些達不到進度但已同意安排預算資金的基建項目，不急于安排基建支出預算和辦理資金撥付手續，財政部門根據輕重緩急和財政收支矛盾調配使用項目預算資金，將財政資金優先安排到急需用錢的地方去，充分發揮財政資金的最大效益。

4、建立項目財務總監制度，對非專戶管理項目進行全過程的財政財務監督

對政府投資基礎產業類項目，以及基礎設施類和公益事業類項目建設期資金以融資方式為主的，應充分發揮建設單位積極性，同時考慮銀行對融資監管的要求，因此，適宜以派遣項目財務總監方式進行管理。項目財務總監對項目招標合同、大額資金進行聯簽。項目財務總監履行財政財務監督職責；監督建設單位執行基本建設財務管理制度；幫助建設單位建立和完善建設項目內部財務管理制度；定期檢查建設單位賬冊和財務開支情況；監督建設工程合同的簽訂和執行；監督建設項目的概算、預算執行，初步審查工程結算和竣工財務決算。派遣項目財務總監，可以大大加強財政部門對以融資為主、基礎產業類的非專戶管理項目財政財務監督，在規范建設單位財務管理制度，節省政府投資方面發揮重要的作用。

5、做好項目工程招標、變更等環節監督，加大財政過程監督力度

針對目前建設單位項目管理薄弱、工程超概現象普遍，財政監管被動等情況，財政部門應加強政府投資項目的項目工程招標、變更等重要環節的過程監管。監督建設單位按建設工程招投標管理辦法對勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、大宗材料采購等活動實施招投標，參與工程招投標文件的會審。督促建設單位在工程變更方面嚴格按照基本建設有關制度規定執行，配合發改部門對工程變更、項目調概的把關，充分發揮財政部門評審、全過程監管的優勢，加大財政過程監督力度。

6、推行政府投資績效考核、責任追究制度，強化財政監督效果

建立重點投資項目績效評價指標體系，制定統一規范的績效評價管理辦法，明確績效評價的范圍、對象和內容，加強項目績效審計、評價管理和考核。在此基礎上，逐步實行政府投資預算的績效管理，強化政府投資管理責任，提高政府投資支出的有效性和管理的科學性。要將政府投資項目效益效率情況納入各級領導干部貫徹落實科學發展觀績效考核體系，強化各級領導干部責任意識。

結合項目建設考核評價情況，加快建立和落實政府投資責任追究制度，對失職瀆職、濫用權力和違法違紀引起重大投資項目決策失誤、導致重大投資損失的要依法追究相關責任人的責任。財政部門要加強和相關部門配合，保持信息暢通，對在財政監管中發現的違紀違法問題線索，應及時移送監察、紀檢部門，以提高違紀違法問題的查處力度。

7、利用評審機構和中介力量，加大工程概、預、決（結）算的審核

財政部門通過成立政府投資項目評審機構以及利用中介的全過程跟蹤評審力量，對發改或建設單位等部門報來的投資估算、項目工程概算進行審核，從源頭上控制基建項目高估冒算、“釣魚工程”現象，同時通過對項目工程預、決（結）算的審核，有效地節約財政支出。

8、明確政府投資項目財政監管職責，加強和相關部門工作溝通

在政府明確發改、財政、監察、審計、稽查等部門的監管職責和關系，明確監管的環節、目標和責任，建立監管協調機制下，財政部門以資金為主線,對政府投資項目財務活動進行全過程監督。財政部門在監管過程中要屢行自已的職責，監管到位，要看大局，加強和發改等部門的配合，保持信息暢通，在政府投資項目監管上形成協同監管合力。

本文根據自身的政府投資項目財政監管工作實踐，吸取各地政府投資項目財政監管經驗，同時根據政府投資項目財政監管的發展趨勢，對加強政府投資項目財政監管作一些有益的探討。各地政府投資項目財政監管的環境不同、基礎不同，財政部門需要根據各地具體情況作制度設計、組織實施，才能使政府投資項目財政監管工作更加到位。

摘要：作者根據自身的政府投資項目財政監管工作實踐，分析了我國現行政府投資項目財政監管存在的問題及監管難點，并提出了加強政府投資項目財政監管的應對措施

關鍵詞：政府投資項目；財政監管；問題；對策