簡談德國財政轉移支付制度對我國啟示

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摘要：結合國內實際情況，研究和借鑒德國轉移支付制度的有益經驗，選擇適當的轉移支付方式，對規范和完善我國的財政轉移支付制度、縮小地區間的財務差距具有重要的現實意義。

政府間的財政轉移支付，即：一個國家的各級政府之間在既定的事權、支出范圍和收入劃分框架下財政資金相互轉移，包括上級財政對下級財政的撥款，下級財政對上級財政的上解，共享稅的分配以及不同地區間的財政資金轉移。政府間財政轉移支付制度是解決中央與地方財政縱向不平衡和地區間財政橫向不平衡的矛盾、規范中央與地方財政關系的有效途徑。自1994年實行“分稅制”財政體制以來，我國已初步形成了以稅收返還為主要內容的轉移支付制度，并起到了一定的積極作用，但是，轉移支付制度本身在規范性、有效性、公平性、科學性等方面還存在著許多問題，地區之間的橫向財政不平衡問題仍然存在，特別是東西部地區經濟差距極大。最近，黨中央提出了開發西部地區的戰略決策，其中財政政策就是重要方面之一，我認為，規范、科學的政府間財政轉移制度在此可以起到積極、有效的作用，結合國內實際，借鑒德國轉移支付制度中有益的經驗作一些深入的探討，無疑對規范和完善我國的轉移支付制度、縮小地區間的財力差距、選擇適當的轉移支付方式能得到一些有益的啟示。

一、德國的財政體制概況

德國是一個聯邦制國家，過去的聯邦德國有11個州，兩德統一后一共有16個州。政府分為聯邦、州和地方（市或縣）三級，各級政府在財政管理上具有獨立性，憲法明確規定了三級政府的職責和支出范圍。聯邦政府負責國防、外交、造幣和貨幣管理、海關和邊防、郵政電訊、鐵路和航空、高速公路和遠程公路、社會保險、國有企業的支出和農業政策等等。各個州政府的職責是負責治安、中小學教育和高等教育、科學研究（聯邦參加高校和跨地區的研究開發工作）、州內公路、地區經濟結構和農業結構的改善、護岸等。各個城鎮負責公共福利、文化設施、公共交通、能源的供給垃圾和污水處理、建設規劃等等。

聯邦德國財政體制的一大特點就是共享稅的比例較大，聯邦憲法規定各級政府的稅種如此劃分：收入最多的個人所得稅、工資稅、公司所得稅、資本收益稅、流轉稅和進口營業稅都屬共享稅；屬于聯邦政府的稅收有：礦物油稅、燃料油稅、照明材料稅、煙草稅、燒酒稅、咖啡稅、茶葉稅、汽酒稅、糖稅、醋酸稅、關稅、保險稅、證券交易稅、資本轉移稅等等；屬于州政府的稅種有：機動車輛稅、財產稅、遺產稅、贈與稅、地產交易稅、消防稅、啤酒稅、鹽稅、彩票稅等等；劃歸地方政府的稅種有：營業稅（上交給聯邦和州各9％）、地產稅、飲料稅、狗稅、酒類營業許可稅、娛樂稅、漁獵稅等等。

在全部稅收中，所得稅占主導地位，其次是流轉稅。

各級政府財政支出的具體分工是：國防、外交、科研與發展、社會保障、國有企業的支出等等，由聯邦財政負責；在經濟發展、運輸和郵電等方面的支出中聯邦負責2/5以上，州負責1/3以上；教育、社會治安、住宅、土地規劃和城市建設的支出主要由州負責；社會保障、一般行政管理經濟發展、運輸和郵電也是州財政支出的重要項目；保健、體育與休養，公共地區服務（如排除廢水廢料、處理垃圾、街道照明等支出主要由地方財政負責，這兩個項目通常占地方財政支出的1/3左右，其他較大數額的項目有社會保障、教育、一般行政管理、運輸與郵電等。

二、德國的財政轉移支付制度

德國的財政轉移支付制度包括縱向與橫向兩個方面。縱向財政轉移支付制度是指中央與地方之間的轉移支付制度，橫向財政轉移支付制度是指地區間的轉移支付制度。

1.縱向財政轉移支付制度

縱向財政轉移支付制度為確保各級政府履行各自職責提供了必需的財源。該制度的大致內容如下：

（1）稅收協調是縱向財政平衡的主要形式。聯邦政府規定的稅種劃分中，共享稅在全部稅收中所占比重最大，三級政府的稅收總額中有3/4來自共享稅，聯邦稅收總額的69％來源于共享稅，州政府有80％的稅收來自共享稅。共享稅的分成比例由法律形式固定下來，公司所得稅和資本收益稅由聯邦和州五五分成，各得50％，工資稅和個人所得稅地方政府得15％，州和聯邦各占42.5％。在聯邦與州的財政收支出現不平衡或其他失誤時，經聯邦參議院批準可以進行適當調整。流轉稅的具體分成比例由聯邦和州定期（在實際操作中每兩年一次）協商確定。其中，對增值稅的分配采用按人口進行分配的方法，這就起到了均等化的作用。德國政府就是通過以上的稅收共享及分成比例的調整來協調中央與地方財政關系的。

（2）聯邦政府在實行稅收分享的同時，還采用預先補助的方式，預先補助就是在實施橫向財政轉移支付前，在各州的分享額中提取25％以補助貧困州。另外，聯邦政府撥付補助金，聯邦政府每年從銷售稅中提取20％用作相對貧困州的補助金。

（3）聯邦政府實施返還性轉移支付。這主要是指對某些規模小或擁有重要港口的州實行返還性轉移支付，使之有能力每年保養和改造港口。

（4）聯邦政府幫助貧困州和有經濟發展需要的州進行投資。兩德統一后，從1995年至2004年，聯邦政府每年向東部地區投資66億馬克，用于改善東部的基礎設施及經濟結構。

（5）聯邦政府建立“德國統一基金”。1990年5月，聯邦政府為扶植新州發展設立了為期5年，數額1150億馬克的“德國統一基金”，其中200億馬克通過聯邦征收團結互助稅附加費等方式征收，其余的通過金融市場借貸，基金的本金及利息由聯邦政府和老州負擔。

（6）德國各州對州以下鄉鎮也實行縱向轉移支付，分為一般性分配金和特別需要分配金兩類，也就是通常所稱的無條件撥款和有條件撥款。

2.橫向財政轉移支付制度

橫向財政轉移支付制度是在各州之間進行財政轉移支付，即財力強的州拿出部分財政收入“捐給”財力弱的州。其資金來源有二種，一種是扣除了劃歸各州銷售稅的25％后，把余下的75％按各州居民人數直接分配給各州，另一種是財力強的州按橫向平衡機制將部分稅金直接劃給財力弱的州。

橫向財政轉移支付的具體操作分為以下三個步驟：

（1）先測定各州居民人數。聯邦統計局規定，居民人數應是6月30日這一天的州居住人員數。加權人口數根據居民人頭數及密度和規模系數計算得出；

（2）然后由聯邦和州財政部門分別測算出“全國居民平均稅收額”和“本州居民平均稅收額”。如果某州的“居民平均稅收額”大于“全國居民平均稅收額”的2％以上，這個州就屬于富裕州，有義務向貧困州轉移資金；若某州的“居民平均稅收額”只相當于“全國居民平均稅收額”的95％以下，那么該州就被列為貧困州，可以得到來自富裕州的轉移支付：“居民平均稅收額”相當于全國平均數95—102％的州則既不上繳也不能得到轉移支付。

（3）最后是實行橫向平衡的資金劃撥。若富裕州的“居民平均稅收額”大于“全國居民平均稅收額”的2％一10％之間的，則其超出部分乘以州的實際人口，得到的數額30％留用，70％上繳作為轉移支付之用。超過幅度在10％以上的，則超出部分全部上繳用作平衡捐款。若貧困州的“居民平均稅收額”低于“全國居民平均稅收額”的92％，則首行將其收入額補足到92％，在92—100％之間的差額再乘以系數37.5％，兩部分相加就是可以得到的轉移補助額。也就是說，貧困州最多只能補助到全國平均財政收入的95％（92％十8％×37.5％），對比之下，富裕州的人均財政支出最多不超過“全國居民平衡稅收額”的104.4％（102％+8％×30％），最高與最低之間相差9.4個百分點。整個財政平衡的操作以劃撥方式通過各州和聯邦的財政結算中心完成。另外，在計算時對于有特殊需要的地區還采用一些特殊政策，如漢堡和不來梅兩個重要大城市所在的州，在測算州居民平衡稅收額時，居民數可以乘上135％的系數。海港城市（漢堡、不來梅、埃姆登）在測算稅收總額時可以扣除海港維護費。

三、從德國的財政平衡制度得到的啟示

1.轉移支付制度的法律化

在德國，各級政府之間的事權都是由憲法明確規定的，據此而劃分的財政收入和財政支出范圍也由法律形式確定下來。一般說來，政府間轉移支付制度的基本原則由法律形式確定，不能輕易改動，但對具體的計算公式或補助標準，財政部或專門的工作委員會有權根據實際情況作出修改，這體現了法制性和靈活性的很好結合。轉移支付制度的法律化，對于我國建立科學、公平的轉移支付制度至關重要，這是正確處理中央和地方政府財政關系、有效貫徹中央政府政策意圖的充分保證，也是分稅制改革成功與否的關鍵。

我國1994年實行的分稅制，雖然對各級政府事權作了規定，但還不夠明晰和規范，存在一些不合理交叉。在安排地方經濟與社會發展的項目時，中央部門投資或補助缺乏標準，而且在實施分稅制后，短時期內下達了一系列補充規定，影響了分稅制的法律性。因此，我們可以借鑒國外的先進經驗，盡快建立和健全與財政轉移支付制度相關的法律制度，形成轉移支付制度的監督約束機制。各級政府的事權、支出范圍和財政的劃分，轉移支付的具體方式、計算依據、公式及數量，轉移支付的監管辦法、預算和決算等內容的確定，都應以法律形式固定下來，并建立起相應的配套措施，例如必要的司法和審計舉措，以保證轉移支付制度在立法、司法和審計諸方面的互相配合與協調，從而確保轉移支付制度的有效實施。

2.德國財政轉移支付制度中可借鑒的有益經驗

我國和德國相似，增值稅都為共享稅，但在增值稅如何分享的具體做法上有較大的區別：他們在分配增值稅時按各州人口數來分配，確實起到了均等化的作用；用我國的做法是：1994年實行稅制改革以來，規定增值稅中央得75％，地方得25％，并且實行中央財政對地方的稅收返還政策，稅收返還數額以1993年為基期年，按照1993年中央從地方凈上劃的收入數額，1993年全部返還地方，保證地方既得財力，并以此作為中央財政對地方的稅收返還基數。1994年以后，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅稅率的1：03系數確定，即兩稅每增長1％，稅收返還額增長0.3％。1994年上劃中央收入達不到1993年基數的，相應扣減稅收返還基數。這種共享稅實質上仍然保留了舊體制下收入分配不均的不合理因素，并把地區之間的收入差距加以保留且正當化。顯然，這對于增強中央財政的實力，實行地區間的橫向財政平衡是不利的，在這點上，我們不妨借鑒一下德國的做法，可以按照各個省、自治區或直轄市的人口數來確定具體的增值稅分配比例，在分稅的一開始就有意識地兼顧公平目標，逐步縮小稅收返還的規模，最終徹底摒棄“基數法”，實行“因素法”（考慮影響地方人均財政支出和收入的各項因素來確定對某地區的財政轉移支付額）。

另一方面，德國政府對貧困州和需要經濟發展的地區進行投資，自兩德統一后，聯邦政府每年向東部地區投資66億馬克，用于改善該地區的基礎設施和經濟結構；聯邦政府為扶持新州的發展，還以財政和金融的方式籌集和設立了為期5年的“德國統一基金”1千多億馬克。這些做法對于我國目前實施西部開發戰略具有一定的借鑒意義。我國是一個地域遼闊、人口眾多的國家，各地區間經濟、地理、社會各方面條件差異較大，中國的東南部經濟比較開放和發達，相比之下，西部經濟發展緩慢，但是，西部地區地理位置比較特殊，擁有非常豐富的自然資源，還具有悠久的歷史文化底蘊，著名的“絲綢之路”、古都西安、敦煌莫高窟等都深深凝聚著中華民族的璀璨文化，而且，在那些地區還聚集著許多少數民族同胞。無論就經濟角度，還是從社會歷史角度來看，黨中央在21世紀初實施開發西部的戰略決策，實在是英明之舉。

在大開發中，財政政策大有可為。首先，我們對于中西部地區的經濟發展要給予財政方面的大力支持，中央財政每年應向西部地區進行一定數額的投資，用于建設鐵路、公路、發電網、供水等基礎設施（當然還應結合考慮采用稅收優惠措施吸引外資和內資進行投資）。其次，我們可以設立為期十年的“西部開發基金”，其中一部分基金可以通過中央政府開設一些特別的稅種來籌集，也可在地方和中央分享的稅收中提取一定的比例（例如，在地區自留的增值或個人所得稅中提取20％，中央財政從其增值稅中劃出20％專門用于開發西部）來籌集；另外一部分基金則可通過金融市場來籌集，例如向銀行貸款，貸款的本金和利息在開發初期由中央財政、發達地區償還，在開發中期以后用投資收益來逐年償還，又如，發行類似于“三峽建設債券”的債券（可以暫時命名為“西部開發建設債券”），債券利率可稍高于銀行存款利率，這既有利于加快籌措開發基金，又為廣大的投資者增加了長期投資的渠道。另外，國家財政部還可發行長期國債，所籌資金專門用于對西部地區基礎設施的投資。

3.根據我國實際情況，借鑒德國的轉移支付制度

從轉移支付的方向來看，有橫向轉移支付與縱向轉移支付之分。根據我國實際情況，我們可以借鑒德國的成功經驗，實行縱向轉移支付為主、橫向轉移支付為輔、縱橫交錯的轉移支付制度。

首先，我國中央政府財力比較緊張，具有橫向轉移支付的要求。改革開放以來，由于財政體制原因，中央政府的財務非常窘迫，已連續多年出現高額財政赤字，不得不靠發行國債維持，國債依存度高達50％以上，造成中央財政的沉重債務負擔。在這種情況下，如果再單純依靠中央財政的縱向轉移支付來平衡地區間的財政差額，則會更加劇中央財政的財力緊張狀況，從而影響中央政府行使宏觀調控職能。因此，需要通過地方政府間的橫向轉移支付作為補充，既可均衡地區間的財力，又可減輕中央財政的負擔。

其次，地區財力差異很大，具有橫向轉移支付的能力。由于受自然、歷史、現實條件所限，各地區經濟發展極不平衡，地區財力極不均衡且差額較大。據資料分析，1996年我國人均財政收入為600元，而低于這一收入水平的省份有二十多個，最高的上海市為1976.6元，最低的貴州省僅為139.7元，上海是貴州的14.2倍。①從財力自給能力系數看，上海為578％，北京為366％，而貴州為40％，西藏為33％。這表明，我國各地區財力差距大，涉及范圍廣，具備橫向轉移支付的條件，富裕地區有可能也有能力向貧困地區轉移財力。

再次，在我國實行橫向轉移支付具有一定的基礎。過去我國雖然沒有直接的橫向轉移支付方式。但是各地區之間的人才、物力方面的交流，對受災地區的支援，發達地區對欠發達地區的對口扶持等形式（雖不規范、明確、固定），其實質是地區之間的橫向轉移支付，并且取得了一定的成效。這表明，在我國實行地區間的財政橫向轉移支付是完全有可能的。

另外，縱橫交錯的轉移支付方式除能綜合單向轉移支付方式的優點外，其最大的特別是：能夠充分發揮中央與地方政府、財務轉出地區和財力轉入地區兩個方面的積極性與主動性。中央政府的縱向轉移支付，既體現了中央政府的宏觀政策與權威，又調動了地方政府積極配合、有效使用轉移支付資金的積極性。地方政府間的橫向轉移支付，既能在一定程度上減輕中央政府的壓力（包括財政方面的壓力和為減少支出而與地方財政討價還價的精神壓力），又使財力轉出地區與財力轉入地區直接見面，形成明確的授受關系，有利于增強轉移支付的透明度，提高資金的使用效率。

從以上分析可知，建立科學規范的轉移支付制度及選擇適合國情的轉移支付方式既有必要也有可能，但要根據實際情況循序漸進，應與生產力發展水平相適應，與建立社會主義市場經濟體制的速度相匹配，與分稅制的逐步完善相配合。因此，我們可分幾個階段逐步達到預期的目標。

第一階段，在計劃經濟向社會主義市場經濟的轉軌時期，繼續實行現行過渡性的轉移支付辦法，但應逐步縮小稅收返還的規模，逐年增長轉移支付的數量，并從技術上為建立規范化的轉移支付制度做好準備。

第二階段，當我國初步建立社會主義市場經濟體制時，分級財政管理體制的框架也將基本形成。在這一階段，可逐步取消各種不規范的“補助”和“稅收返還”，建立起科學規范的政府間財政轉移支付制度。中央與地方政府間的財政平衡關系，完全依靠政府間的轉移支付來解決，主要采用中央政府對地方政府的縱向轉移支付方式。在這一期間，還可選擇部分省區（如沿海發達地區和邊遠貧困地區）進行地區間橫向轉移支付的試點，積累經驗，為全面推廣做好準備。

第三階段，從2011年（即第十二個五年計劃）起，我國將已形成比較完善的社會主義市場經濟體制，分級分稅制財政管理體制也已規范穩定，均等化撥款的技術條件也已成熟，屆時，我們可全面實施科學、規范的政府間轉移支付制度，將采用縱向轉移支付為主、橫向轉移支付為輔、縱橫交錯的轉移支付方式。