農村稅費改革和財政體制完善探討

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農村稅費改革是我國農村繼，實行家庭承包經營之后的又一次重大改革，改革的目的是減輕農民負擔。但在試點過程中也存在一些問題。例如，鄉鎮財政收入減少，村級收入大幅下降，鄉村工作運轉困難；農村義務教育財政保障有困難；稅負欠公平，農民負擔由地少的向地多的農戶轉移；計稅標準不合理，計稅價格與市場價格差距較大，土地面積、常年產量與實際不符；農村集體經濟負債數額較大等問題。要解決農村稅費改革出現的問題，關鍵我們要采取積極的對策，完善有關配套改革措施。

一、精簡鄉鎮機構和人員

目前，全國有4.5萬個，財政供養人員1280萬人，平均每個鄉鎮接近300人。鄉鎮機構龐大臃腫是農民負擔過重的主要原因，鄉鎮機構不精簡，不改革，農村稅費改革就成了一句空話。首先，要精簡鄉鎮機構和人員，按照精簡、統一、效能的原則，實行鄉鎮黨政機構合并設置，規模較大的鄉鎮可設3-4個綜合性辦公室；進一步壓縮鄉鎮干部和事業單位人員，堅決清理編外和臨時招聘人員。其次，要轉變鄉鎮政府職能。按照社會主義市場經濟發展的要求，科學界定鄉鎮政府的職能和機構設置，切實減少政府的行政審批，從抓過去生產經營，催種催收，轉變到落實政策、行政執法、提供服務上來。第三，要調整行政區劃，撤并小規模鄉鎮。目前，鄉鎮規模普遍小，有的還不到2萬人，合并后的鄉鎮規模一般應5萬人左右。

二、精簡和優化教師隊伍，合理配置教育資源

農村教師素質不高，隊伍龐大，農村學校布局不合理，教育管理機構人員多，既造成農民教育負擔過重，又造成縣鄉財政教育支出過大，據調查，目前許多縣市教師工資支出約占縣財政工資支出的50％以上，占鄉鎮財政支出的70％左右。近年來，精簡和優化教師隊伍，合理配置教育資源勢在必行。一是采取措施精簡和優化教師隊伍。要嚴格核定編制和崗位，清退代課老師，壓縮非教學人員；大力推行以競爭上崗、擇優選聘為主要內容的人事制度改革，分流不合格教師。二是合理調整學校布局。現在許多地方中小學生源減少，農村交通條件也有了很大改善，為適當集中辦學創造了條件，今后，加大合班并校力度，形成合理中小學學校布局，優化配置教育資源。三是改革農村義務教育管理體制。由過去的鄉級政府和農民集資辦學，改為由縣政府負責實施和管理農村義務教育，教育經費納入縣級財政，中央和省級政府要加大對農村義務教育的支持力度，確保農村義務教育的健康發展。

三、完善鄉鎮財政體制，規范縣鄉之間的分配關系

深化鄉鎮財政體制改革，增加鄉鎮財力是解決農村稅費改革后鄉鎮財政困難的關鍵一環。一是財權與事權相結合。從有利于鄉鎮政權建設和鄉鎮經濟、社會事業發展出發，將適合鄉鎮管理的收支下放到鄉鎮管理，做到鄉事鄉辦、鄉財鄉理，權責結合。二是統籌兼顧，適當向鄉鎮財政傾斜。正確處理縣鄉分配關系，合理分配縣鄉財力，在兼顧縣級財政支出需要的同時，最大限度地照顧鄉鎮財政利益，凡是從農村收取的農業稅，農業特產稅及其附加費，都要全部用于鄉村，保證鄉鎮組織運轉的基本支出需求。對財力不能保證基本支出需要的鄉鎮，縣、市、區應當視財力情況，通過轉移支付等形式予以補助。三是加強集體資金管理。稅費改革后從客觀上減少鄉鎮的財力，因此，要加強集體資金的管理，管好用好每一筆錢，集體資金不要平調、擠占和挪用，同時完善減人、減事、減費的配套措施，節約資金，防止收費反彈。

四、取消一切不合理收費，規范農村收費管理

稅外收費泛濫并缺乏有效約束是農民負擔過重的一個重要原因。所以，在推進農村稅費改革的過程中，各地都要對涉及農民收費項目進行一次全面清理，規范農村收費管理。第一，要全面整治涉農收費，堅決取消對農民的各種亂收費、亂攤派、亂集資、亂罰款，建立健全農民負擔監督機制。第二，要取消一切要農民出錢出物的達標升級活動，禁止強行征訂各種報刊、書籍。第三，取消一切沒有法律法規依據的行政事業性收費，對經營服務性收費進行規范整頓。對水電等具有壟斷性質的經營服務項目的收費實行上限控制。第三，對農村中小學亂收費、結婚登記亂收費和搭車收費等問題進行專項治理。

五、加強農稅征管工作，依法治稅

要結合農村稅費改革，進一步完善稅收征管體制，充實鄉鎮稅收征管隊伍，提高人員素質。大力推行公開辦稅，定時定點征收，方便農民繳納，提高稅收工作透明度。要加大稅法宣傳力度，增強群眾依法納稅意識。建議修改《稅收征管法》，明確制定一套涵蓋農稅征管全過程的統一程序，增加可操作性，同時，對有能力卻故意拖欠、抗稅者，及時依法打擊，以稅法的剛性調動納稅人的納稅積極性，使農稅征管邁入法律化軌道。鄉鎮應充分發揮本地資源優勢，大力招商引資，發展二、三產業，以市場為導向，調整農村產業結構積極培植稅源，增加財力，這是做好農稅征管工作的前提條件。

六、優化村級干部管理體制

"上面千條線，下面一根針"，各級政府、部門布置的任務，都要依靠村干部去執行、去落實。費改稅后，村級經費大幅度下降，要解決村級經費的矛盾，穩定村級干部隊伍：一是大力精簡村干部和村級吃補貼人員。目前農村班子膨脹太快，村、組干部過多，拿工資、吃補貼的人太多，是加重農民負擔的一個重要原因。二要合理確定村干部報酬，壓減基本辦公經費，緩解村級收支矛盾。三是適應農村經濟發展，村與村合并，擴大村級規模，減少干部人數。三是推進村民自治，實行村務公開。村內"一事一議"要實行上限控制，嚴格按照程序議事，得到多數農民同意，辦事要量力而行。

七、妥善處理鄉、村債務

現在不少鄉、村都有負債，而且呈現出負債數額大、覆蓋面廣、利息多、增長快的特點，已成為阻礙農村稅費改革和農村經濟發展的突出問題。對鄉鎮債務，要在全面清理、檢查核實的基礎上，摸清債務的來源、用途和現狀，區別不同債務情況，明確債務人，采取多種辦法加以處理和消化。對于確應由鄉鎮財政承擔的到期債務，要按照有關規定，建立鄉鎮償債準備金，分年逐步清償。對于不屬于鄉鎮財政承擔的其他債務，要按照"誰受益、誰負擔，誰借債、誰還款"的原則，分別進行清償。對村級債務要加強清欠工作的力度，對荒山、閑置房屋、設備等資產進行拍賣沖抵村級債務。

八、完善糧食購銷政策

農村稅費改革要與糧食購銷政策結合起來進行配套改革，就是將農業稅實征，采取農民無償繳納公糧的辦法，以公糧代定購，同時取消糧食定購政策，在國家牢牢掌握足夠的儲備糧的前提下，全面徹底地放開糧食市場與價格。按照中央部署的稅費改革方案測算，農業稅為7%，附加稅為正稅的20%，畝產為450公斤，按15億畝地算可收公糧567億公斤，完全可以滿足城鎮人口的口糧（480億公斤）。因此，可以取消定購任務，放開糧食價格。

九、穩定農村土

地承包關系

穩定農村土地承包關系是這次農村稅費改革的前提和基礎。這是因為我國現行的農業稅是按地征收，三提五統是按人征收的，實行的是"地稅人費"的原則。而這次農村稅費改革的主要特點是費改稅，并且稅一律隨地走，全部攤入田畝。土地的二輪承包是農民和政府都認可了的，大多數都發了土地承包證，已具有法律效力。如何重新丈量土地，等于事實上否定了承包合同的合法性，難免失信于民，不利于農村穩定。要加強完善第二輪土地承包的各種檔案資料，以土地承包清冊、土地承包合同書、土地承包經營權書等資料作為核定計稅面積的依據。

十、合理確定稅負，體現公平負擔的原則

農村稅費改革涉及千家萬戶，因自然條件、經濟發展水平的差異，農民的人均純收入有所不同，這就要求在實際工作中做到整體上稅負公平。調整農業稅及其附加的征收政策是這次改革的關鍵，而農業稅及其附加的征稅額取決于農產品產量、價格和農業稅稅率，除農業稅稅率和價格外，由政府統一定價外，農產品產量又取決于農產品單產（常產）和耕地面積（計稅面積）。計稅價格要由政府定，因此，測定農產品單產和核實計稅面積是農村稅費改革的重中之重。所以，必須使用二輪承包土地面積作為征收農業稅的依據，因為這個數據是和農民簽訂合同了的，比較準確，同時輔之實際丈量或航測進行校正。常年產量以2000年前5年農作物的平均產量來確定，一定5年不變。對不承包土地或承包土地明顯偏少并從事工商業得到農村居民，在農業稅負擔水平內向其收取一定數額的資金，用于鄉村集體公益事業

十一、加大中央和地方財政轉移支付力度，逐步降低稅率

當前，世界上許多國家對農業征稅都非常優惠，大多數都是征收所得稅，而且規定有很高的起征點和許多扣除項目。在試點區，稅費改革后的農業稅率基本上是按中發[2000]7號文件確定的，正稅稅率7%，增征附加20%，合計稅率為8.4%。但是8.4%只是名義稅率，是按收益額征稅的，農民的很多投入未作扣除，如果以農民實際所得衡量，農業實際稅率將高出很多，目前，我國農產品的成本居高不下，大部分農產品不具有國際競爭優勢，在國家不能給農業以最大補貼的同時，又從農民中拿走這么高的稅收，是不利于促進農業生產結構調整和農村經濟發展的。為了適應我國入世的新形勢，增強我國農產品在國際市場競爭力的要求，應加大中央和地方財政對農業轉移支付的力度，逐步降低農業稅率，力爭五年內將稅率降低5%左右。

總之，農村稅費改革的這些配套改革的措施，應和發展農村經濟、促進各項工作結合起來，農村稅費改革的目的才能達到，其成果才能得到鞏固和發展。要圍繞增加農民收入這個主題，繼續加快調整農業和農村經濟結構，加快農業產業化步伐。加強小城鎮建設，提升鄉鎮企業水平，促進農業剩余勞動力轉移，開辟農民增收新途徑。