信用社改革財政初探
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摘要：我國目前全面推開的農(nóng)村信用社改革試點方案帶有明顯的“路徑信賴”痕跡。但任何制度變遷都具有進程的漸進性和歷史的邏輯性，如果違背這一規(guī)律，就會引起混亂。我國目前推行的農(nóng)村信用社改革試點方案及出臺的一些措施，是受我國目前農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展水平、金融體制的制度環(huán)境和農(nóng)民素質(zhì)及組織化水平的影響和制約所致。要克服路徑依賴就應優(yōu)化外部環(huán)境，并增大制度創(chuàng)新供給。
關鍵詞：農(nóng)村信用社，改革，路徑依賴
為了促進農(nóng)村信用社的可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)村信用社的市場競爭能力，中央政府于2004年8月17日頒布了《關于進一步深化農(nóng)村信用社改革試點的意見》(國發(fā)[2004]66號)。新一輪的農(nóng)村信用社改革在全國除西藏和海南外的29個省市全面推開后，仍然引來了學術界和金融界的廣泛爭議，批評意見較多的是認為新一輪農(nóng)村信用社改革方案帶有明顯的“路徑依賴”。本文試根據(jù)我國目前農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展水平、農(nóng)村金融的制度環(huán)境及農(nóng)民民主意識和組織化水平等方面對“路徑依賴”問題進行一些評論。
一、農(nóng)村信用社改革中對“路徑依賴”的批評
“路徑依賴”類似于物理學中的“慣性原理”，即一旦進入某一路徑(無論是好的還是壞的)就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。沿著既定路徑，經(jīng)濟和政治制度的變遷可能進入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化；也可能順著原來錯誤的路徑往下滑，甚至被鎖定在某種無效率的狀態(tài)。一旦進人了鎖定狀態(tài)，要脫身而出就變得十分困難。因此路徑依賴對制度變遷有極強的制約作用，如果制度變遷中的路徑依賴一旦形成，它的既定方向就可能在以后的發(fā)展中得到自我強化。
目前，我國全面推開的農(nóng)村信用社改革方案，被許多學者批評為“進入某種路徑依賴”。他們認為，農(nóng)村信用社交由省級政府管理是進入行政干預的“路徑依賴”；成立省級聯(lián)社是進入了道德風險擴大的“路徑依賴”；國家對農(nóng)村信用社增資擴股是進入了所有權(quán)主體缺位的“路徑依賴”；農(nóng)村信用社改革目標的多質(zhì)性是進人利益主體多元化的“路徑依賴”；農(nóng)村信用社改革方案缺乏科學的評價體系是進入了無效監(jiān)管的“路徑依賴”等等。總之，這些措施的出臺將農(nóng)信社鎖定在一種無效狀態(tài)。
二、對農(nóng)村信用社改革“路徑依賴”的客觀分析
不可否認，我國目前的農(nóng)村信用社改革試點確實帶有“路徑依賴”的明顯痕跡。但制度的變遷對路徑具有很強的依賴性是不可避免的，所以說制度變遷同時具有進程的漸進性和歷史的繼承性。如果違背這一規(guī)律，就會激發(fā)矛盾，引起混亂。因此，我認為我國目前推行的農(nóng)村信用社改革試點方案及出臺的一些措施，受到我國目前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、金融體制的制度環(huán)境和農(nóng)民素質(zhì)及組織化水平的影響和制約。
1.農(nóng)村信用社交由省級政府管理雖帶有行政干預的“路徑依賴”，但這是受我國目前農(nóng)村金融的特定產(chǎn)權(quán)制度和特定經(jīng)濟體制的影響所致。
《關于進一步深化農(nóng)村信用社改革試點的意見》(國發(fā)[2004]66號)文件把農(nóng)村信用社的管理權(quán)移交給省級政府，其目的是為了減少縣、鎮(zhèn)兩級政府的行政干預，增強農(nóng)信社的自主發(fā)展能力，降低其對中央銀行的依賴。但持批評意見的學者認為，這是進入了行政干預的“鎖定”狀態(tài)，在此路徑依賴下，為省政府干預農(nóng)信社提供了理由和捷徑。第一，經(jīng)濟發(fā)展需要金融支持，地方政府勢必會通過各種方式爭取金融資源的支配權(quán)，以此來推動地方經(jīng)濟的發(fā)展。因此，地方利益這根“指揮棒”會有意無意地將地方政府的宏觀、間接管理演變?yōu)槲⒂^、直接的干預。第二，省政府不可能直接深入到基層管理，那么縣、鄉(xiāng)政府就有可能扛著省級政府的大旗理直氣壯地插手農(nóng)村信用社的事務。第三，按官方文件規(guī)定，農(nóng)村信用社出了問題，央行可提供臨時性支持，但前提條件是省級政府承諾還款，還款資金從中央財政給地方財政轉(zhuǎn)移支付中扣劃。在這種情況下，信用社的“自擔風險”就轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖壵摹皞鶆诊L險”。而省級政府承擔風險的方式無非是把用于地方發(fā)展建設的資金扣劃給中央，最終承擔風險的還是地方老百姓。因此，將農(nóng)村信用社交由省政府管理，帶有明顯的行政干預的“路徑依賴”。
實際上，我國農(nóng)村信用社的發(fā)展已深深地植根于我國農(nóng)村特定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)制度、人文環(huán)境、法律制度甚至社會習俗之中。農(nóng)村信用社改革和農(nóng)村金融發(fā)展，不可能脫離這些制度特征而走出一條純粹的路。因此，農(nóng)信社改革具有行政干預的“路徑依賴”是歷史和邏輯的必然。其一，在體制形成上，長期以來都是政府主導型的。無論是20世紀50年代農(nóng)村信用社的設立，還是后來的幾次體制變遷，均是采取自上而下的在政府主導下的強制性變遷過程，而不是從自身需要出發(fā)而自下至上的誘致性變遷。其二，在管理權(quán)限的分配和轉(zhuǎn)移中，往往走不出“一收就死，一放就亂”的怪圈。其三，從目前農(nóng)民的文化素質(zhì)及組織化水平看，還不具備真正意義上農(nóng)信社社員的“民主管理、民主監(jiān)督、自我約束、自擔風險”的參與和管理素質(zhì)。因此，將農(nóng)村信用社交由省級政府管理可能是制度成本較小的一種選擇。
2.成立省級聯(lián)社并增資擴股雖帶有所有權(quán)主體缺位及道德風險擴大的“路徑依賴”，但這是受我國目前農(nóng)村經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)化、市場化、貨幣化程度不高的影響所致。
《關于進一步深化農(nóng)村信用社改革試點的意見》(國發(fā)[2004]66號)文件指出，在所有權(quán)結(jié)構(gòu)上，農(nóng)村信用社將在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎上，重組農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行或農(nóng)村信用合作社，由各省市根據(jù)各自的情況自主選擇。從目前情況看，大部分省市都選擇了建立省信用聯(lián)社的模式。由此，持批評意見的學者認為，這是進入了所有權(quán)主體缺位的“鎖定”狀態(tài)，陷入內(nèi)部人控制和道德風險擴大的“路徑依賴”。第一，省級聯(lián)社只享受權(quán)利無須承擔責任。因為在省聯(lián)社的體制下，評價機制優(yōu)劣的不是信用社的股東，而是省聯(lián)社，任命縣聯(lián)社主任的也是省聯(lián)社，但對信用社經(jīng)營管理的責任卻無須承擔。第二，省聯(lián)社的體制形成了對整個農(nóng)信社事實上的壟斷，使得信用社的市場退出幾乎成為不可能。第三，國家對農(nóng)村信用社增資擴股后，農(nóng)信社的所有權(quán)主體更加模糊。如果說是農(nóng)民的，而農(nóng)民沒有參與管理；是集體的，集體決策機制尚未形成；是信用社主任的，他只決策卻不承擔決策成本。所以最終所有權(quán)主體是缺位的。因此，成立省級聯(lián)社這種權(quán)、責、利不對等的改革模式，不是對道德風險“路徑依束”的修正，而是對道德風險的擴張。
當然，產(chǎn)權(quán)制度與組織制度的改革應是農(nóng)村信用社改革的關鍵，改革的目標是建立起產(chǎn)權(quán)明晰、管理科學、自我約束、自擔風險的農(nóng)村金融組織。但事實上，我國農(nóng)村信用社從誕生那天起，就一直作為非正規(guī)金融機構(gòu)而存在，在農(nóng)村金融的制度變遷中，本身就是從非正規(guī)金融逐步向正規(guī)化制度化金融轉(zhuǎn)變的過程。在目前我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、市場化、貨幣化程度不高的情況下，在社員(股東)如此分散的狀況下，建立怎樣的產(chǎn)權(quán)約束和管理制度，既沒有成功的經(jīng)驗，也沒有國際成功的范例。那么“摸著石頭過河”的漸進式改革顯然成為深化農(nóng)信社改革的基本特色。在當前農(nóng)村信用社這一特殊的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)下，只能探索，建立一個規(guī)范有效的委托機制來最大限度地實現(xiàn)所有者的權(quán)益。即成立省級農(nóng)村信用聯(lián)社，“遵照章理，民主管理；根據(jù)授權(quán)，依法管理；依照規(guī)范，科學管理”，從而構(gòu)建一個“國家宏觀調(diào)控、加強監(jiān)督，省級政府依法管理、落實責任，信用社自我約束、自擔風險”的行業(yè)監(jiān)督管理體制，把龐大的非正規(guī)農(nóng)村金融機構(gòu)納入正規(guī)的地方金融管理之中。
3.農(nóng)村信用社改革目標的多質(zhì)性和顯失公平的補貼政策雖帶有利益主體多元化和短期行為的“路徑依賴”，但這是受我國目前農(nóng)村信用社資本構(gòu)成多元化和職能定位多元化的影響所致。
中央政府為激勵和促進農(nóng)村信用社改革，幫助化解不良貸款，采取了四大扶持政策，主要是通過保值貼補利息的補貼、安排專項貸款和發(fā)行專項中央票據(jù)等政策來消化解決農(nóng)村信用社的歷史包袱。對此持批評意見的學者認為，這就造成這次農(nóng)村信用社改革的目標仍然不明確，進入了利益主體多元化的“鎖定”狀態(tài)，帶有明顯的短期行為“路徑依賴”。第一，中央要支農(nóng)，地方要發(fā)展，監(jiān)管部門要防范風險，信用社自身要發(fā)展，多元的目標沖突、模糊的職能定位使農(nóng)信社在改革試點中無所適從。第二，偏頗的補貼政策，實際上是鼓勵虧損和“鞭打快?！?。第三，對長期累積的歷史包袱雖然給予臨時性的虧損補貼，但對以后類似的問題如何解決，沒有明確。這樣就會造成政策性虧損將成為農(nóng)信社虧損的永遠借口，那么政策性補貼也將成為無底洞。
實事上，我國農(nóng)村信用社由于資本構(gòu)成的多元化、職能定位的多元化，在長期的發(fā)展過程中已形成四大利益主體，即國家、地方政府、農(nóng)信社和農(nóng)民。而這次中央政府大力推進農(nóng)村信用社改革的意圖是為了對農(nóng)村金融資源的重新分配，強化服務“三農(nóng)”的功能，對農(nóng)村信用社的補貼和注資，也是為了解除累積的歷史包袱，刺激信用社參與改革的熱情，激活服務農(nóng)村的功能，最終最大的受益者應該是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。其一，國家的宏觀調(diào)控使地方政府更加關注“三農(nóng)”，地方政府的依法管理會使農(nóng)村信用社更好地服務“三農(nóng)”，信用社規(guī)范經(jīng)營會增強自身服務“三農(nóng)”的能力，盡管利益主體是多元的，但最終受益的是農(nóng)民。其二，很多省市選擇成立省級信用社而沒有選擇農(nóng)村商業(yè)銀行，就是為了避免商業(yè)銀行因追求利益最大化而偏離服務“三農(nóng)”的傾向。其三，國家對“三農(nóng)”的扶持，除財政專項支持外，另一方面是通過對農(nóng)村信用社的政策性補貼使農(nóng)民受益。因此在農(nóng)村信用社承擔有政策性業(yè)務的情況下，國家對農(nóng)信社的補貼和注資不能說是短期行為，它是扶持和加快我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的措施之一。
4.農(nóng)村信用社改革方案缺乏科學的評價指標體系雖帶有無效監(jiān)管的“路徑依賴”，但這是受我國目前金融業(yè)經(jīng)營管理水準普遍不高的影響所致。
這次農(nóng)村信用社改革方案出臺后，由于沒有建立一套科學有效的評價指標體系，持批評意見的學者認為，這是進入了一種人為操作的“鎖定”狀態(tài)，陷入無效監(jiān)管的“路徑依賴”。第一，評價指標本末倒置，考核過于簡單。如把獲得央行票據(jù)支持作為評價指標之一，而對如何降低不良貨款沒有明確的指標要求。第二，評價指標無因果關聯(lián)。如把存款和支農(nóng)貨款增加多少作為衡量改革的考核指標，而具有科學評價意義的貨款覆蓋面和補貼的依賴指數(shù)等指標卻沒有得到體現(xiàn)。第三，對農(nóng)村信用社整體業(yè)績的評價和改革整體效果的評價沒有一套可操作的指標體系。因此，這樣的改革仍然陷入無效監(jiān)管的“路徑依賴”。
當然，農(nóng)村信用社的改革如果能建立一套科學有效、切實可行的評價指標體系，對化解金融風險、優(yōu)化資產(chǎn)質(zhì)量、提高經(jīng)營效益、增強有效監(jiān)管和保證健康發(fā)展都要重要的意義。但農(nóng)村信用社的改革是在我國整個金融制度和經(jīng)營管理現(xiàn)狀的大背景下進行的，由于我國目前整個金融業(yè)的經(jīng)營管理水準還普遍不高，在國有商業(yè)銀行尚未能做到這些時，很難想象讓農(nóng)村信用社一步到位。當然，由于目前社會信用環(huán)境不是太好，加上信息不對稱，貨款有呆滯的道德風險；由于農(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu)和管理體制不完善，經(jīng)營有內(nèi)部人控制的道德風險。這些確實都要求農(nóng)信社在今后的改革過程中要不斷完善治理結(jié)構(gòu)和評價監(jiān)控體系，始終把風險管理和內(nèi)部控制放在重中之重的地位來設計和實施。
三、克服“路徑依賴”的思考與建議
“路徑依賴”理論告訴我們，在制度變遷與制度創(chuàng)新過程中，必須十分重視并不斷解決“路徑依賴”問題，以避免被“鎖定”在無效狀態(tài)。我國農(nóng)村信用社改革中的“路徑依賴”雖然是歷史和邏輯的必然，但應不斷克服這種“路徑依賴”，努力使改革進入良性循環(huán)的軌道。
農(nóng)村信用社改革的總體目標是產(chǎn)權(quán)明晰和治理完善，具體應該是機構(gòu)運作的市場化，應擺脫政府的隱性擔保，嚴格市場的進入和退出，真正實現(xiàn)優(yōu)勝劣態(tài)；改革措施有利于風險防范，克服農(nóng)村金融體系的脆弱性，監(jiān)管手段實現(xiàn)低成本；產(chǎn)品創(chuàng)新實現(xiàn)多樣化，有利于緩解農(nóng)戶和涉農(nóng)中小企業(yè)貨款難的問題。
1.農(nóng)村信用社的進一步改革應遵循漸進性和歷史繼承性。制度變遷對路徑具有依賴性，這是客觀規(guī)律，如果違背這一規(guī)律，就會激發(fā)矛盾。因此，農(nóng)村信用社改革應根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和制度環(huán)境區(qū)別對待，不搞一刀切。在農(nóng)村經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，應將農(nóng)村信用社改組為政策性金融機構(gòu)，只針對未脫貧的農(nóng)戶給予貨款支持，把消除貧困、平準主要農(nóng)產(chǎn)品價格波動，降低農(nóng)民的系統(tǒng)性風險作為主要業(yè)務范圍；在大部分農(nóng)民已經(jīng)脫貧的地區(qū)，應建立區(qū)域性的合作金融機構(gòu)，在合作金融支持下，使脫貧農(nóng)戶實現(xiàn)初步致富并滿足擴大再生產(chǎn)的需要；在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，應建立商業(yè)性金融服務機構(gòu)，服務對象為抗風險能力強、經(jīng)營前景好、信用等級高的農(nóng)戶，以實現(xiàn)高層次擴大再生產(chǎn)的需要，從而帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
2.農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新應注重市場化運作。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的商品化、市場化、貨幣化程度的進一步提高，農(nóng)民必然對農(nóng)村合作金融制度產(chǎn)生強烈的需求。農(nóng)民自發(fā)組織、自愿參加，農(nóng)戶集所有權(quán)、控制權(quán)和收益權(quán)于一身的農(nóng)村合作金融機構(gòu)必然具有生命力。應循序放開農(nóng)村金融體制中自生自發(fā)秩序形成的渠道，以市場化運作規(guī)范合作金融機構(gòu)的發(fā)展。
3.農(nóng)村信用社改革的模式選擇應因勢利導。我國對農(nóng)村信用社的幾次改革，都是由政府自上而下的推動，受到原有體制弊端和歷史遺留問題的牽制與拖累，必然帶有“路徑依賴”。作為微觀經(jīng)濟活動，農(nóng)信社的改制和模式選擇，基層信用社應該最有發(fā)言權(quán)。因此，應采取自下而上的自發(fā)誘導式的改革，農(nóng)信社可根據(jù)自己的實際情況，選擇適合自己的運行模式，政府只利用法律法規(guī)因勢利導地根據(jù)市場需要推動農(nóng)信社多種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和組織形式的改革，讓市場這只“看不見的手”來高效配置農(nóng)村金融資源。
4.農(nóng)村信用社改革應優(yōu)化外部環(huán)境，增大制度創(chuàng)新的供給。農(nóng)村信用社改革是金融體制改革的一部分，應納入整個金融體制改革的全局去考慮，要不斷優(yōu)化改革的外部環(huán)境，增大制度創(chuàng)新的供給。第一，應改革農(nóng)發(fā)行的業(yè)務范圍，在欠發(fā)達地區(qū)應將服務網(wǎng)點延伸到農(nóng)村最基層，真正起到政策性扶貧的作用。第二，應有相應的法規(guī)約束地方政府的管理行為，使地方政府對農(nóng)信社的管理不越位，監(jiān)管部門對農(nóng)信社的監(jiān)管不缺位。第三，逐步推進民營資本對農(nóng)村金融市場的參與，建立各種新型的金融機構(gòu)，更好地為“三農(nóng)”服務。第四，改革郵政儲蓄資金流出農(nóng)村的機制，將一定比例的資金返還給農(nóng)信社用于支農(nóng)，給農(nóng)信社更大的生存空間。第五，成立政策性農(nóng)業(yè)保險公司，為農(nóng)戶種養(yǎng)殖業(yè)系上“安全帶”，同時政府應采取財政貼息的方式來解決農(nóng)信社信貸風險補償問題。
總之，農(nóng)村信用社作為在一個特殊的歷史背景和經(jīng)濟環(huán)境下成長起來的金融企業(yè)，必須在商業(yè)化經(jīng)營的前提下，努力探討適合自身業(yè)務發(fā)展模式和盈利模式的產(chǎn)品創(chuàng)新戰(zhàn)略、服務創(chuàng)新戰(zhàn)略和手段創(chuàng)新戰(zhàn)略，從而不斷提升自己在金融市場上的占有率和競爭力。
