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一、財政改革與國企改革呈高度的正相關性
與其他經濟成分相比,公共財政與公有經濟尤其是與國有經濟有著一種特殊的不可分割的聯系。財政一方面要承擔計劃經濟遺留下來的沉重負擔,另一方面又要適應政府職能的轉變,滿足不斷增長的必不可少的公共需要。這些特點表明,公共財政框架的建立與政府職能的轉化和國有企業的改革是息息相關的。主要體現在以下三個方面:
(一)在今后一定時期,國有經濟將仍然是我國公共財政預算的經濟基礎。改革開放以來,在以公有制為主體,多種經濟成分共同發展的基本經濟制度下,國有經濟不斷發展壯大。
(二)從政府彌補市場失效的角度看,公共財政的建立不能排除國有企業的存在。根據公共產品的特征,可以把公共產品分為兩種類型:一類是純公共產品,如國防、外交、貨幣發行、空間技術等;一類是準公共產品,如交通、通訊、能源、城市公共服務等。政府提供公共產品的方式主要有兩種:一類是直接生產,一種是向社會其他生產部門采購。一般來講,純公共產品和自然壟斷性很強的準公共產品一般由政府以直接生產的方式提供,而政府直接生產就必然依托國有企業,國有企業具有“公共企業”的特殊功能。而政府向社會其他生產部門采購時,對象也可能是國有企業。所以,無論政府采取什么形式,都不排除國有企業向社會提供公共產品。
(三)政府在調節和干預經濟時,為了保證市場競爭的公平公正原則,必然會進入一些壟斷性行業。政府干預壟斷性行業的主要方法有,由政府直接經營或者制定嚴格的經濟措施限制這些行業的壟斷價格和壟斷利潤,以保護市場競爭,促進資源的有效配置。從世界各國來看,有相當多的壟斷性行業是由國有企業直接經營的。
在我國傳統的計劃體制中,國家財政收入主要依靠國有企業。改革開放以來,非公有制經濟得到迅速發展,公有制經濟規模比重逐年降低,但是在財政收入來源中,公有經濟特別是國有經濟的成分比重一直居高不下。1995年全國工業總產值中,國有經濟的比重下降為33.95%,但提供的財政收入比重卻占71.15%。在傳統體制當中,國家的某些目標和職能需要通過國有企業來實現,國有企業除了以利潤和稅收向國家提供財政收入外,還擔負著充分就業及向職工提供福利等政府宏觀經濟目標,因此,“企業辦社會”的結果是企業效率低下。隨著時間的推移,這一日益突出的問題不僅制約了國有企業的經濟績效,而且減少了對財政收入的貢獻,再加上稅收監管的不力,預算外收入擠壓預算內的收入以及財政支出的不斷膨脹,造成90年代以來,國家連年出現財政赤字,面臨巨大的財政壓力。
財政壓力的最終緩解有賴于多項重大的改革措施:國企改革、金融體制改革和政府行政改革的同步推進。同時,財政改革的推進即公共財政制度的建立和公共財政職能的履行,將進一步深化國企改革。因此,國企改革和財政改革是相輔相成,互相促進的。規范的、完善的公共財政制度的建立,對于推進國企改革具有重大意義。首先,新型公共財政制度的建立為國企卸下沉重的財政負擔和社會負擔,使國有企業在改革中輕裝上陣。其次,新型公共財政制度的建立能夠為國有企業創造一個公平的競爭環境,使國有企業以一種嶄新的姿態面對改革。再次,新型公共財政制度的建立為國企改革帶來了各種新的實踐方式,使國有企業真正能夠在改革中求發展,在發展中促改革。最后,新型公共財政制度的建立為國企改革創造了穩定的宏觀經濟、社會環境,提供了巨大的財政支持,降低了國企改革的社會成本,減少了國企改革的后顧之憂。總之,新型的、規范的、完善的公共財政制度的建立將為國企改革的進一步推進開拓空間。
二、從公共財政收入角度看國企改革
1.發展非國有經濟的第三產業,擺脫財政和就業對國有企業的依賴,為國有企業創造公平的競爭環境。新型公共財政收入制度的建立,可以擺脫那種以國家所有權為基礎的財稅體系,改變國家財政收入對國有企業的嚴重依賴。重構公共財政收入制度的思路之一,就是根據變化了產業結構,所有制結構等經濟結構狀況,拓寬理財思路,調整有關財稅政策,提高非國有經濟和第三產業的財政貢獻率。
(1)發展非國有經濟,擺脫財政和就業對國有企業的依賴。非國有經濟的崛起使國企改革遇到了極佳的機會。隨著非國有經濟在中國經濟中比重的迅速上升,其產值和財政上繳的比重有了很大程度的提高,成了中國經濟新的增長源泉,給了國家財政新的支援。困擾國有企業的冗員問題,隨著非國有經濟的崛起也得到了一定程度的解決。非國有企業以它驚人的包容能力為數以千計的人提供了就業機會,相對于國有企業在提高就業方面的作用在逐步提高。
(2)大力發展第三產業,拓寬財政稅基。從財政收入來源的產業結構來看,我國的財政收入對工業這個國有企業密集分布的產業依賴性很大,約占50%。而信息、房地產、證券、金融、娛樂、中介等第三產業在國民經濟中的比重不斷增長,利潤率高,但財政貢獻率卻很低。因此,提高第三產業新興部門的財政貢獻率,對減輕國有企業財政負擔,拓寬財政稅基、增加財政收入意義重大。