高等院校內部控制
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【摘要】如何加強高校基建內部控制，避免或降低各種風險，是高校會計行業(yè)面臨的重大而迫切的課題。本文通過介紹某高校的經驗，探索高校基建內部控制之途徑，以期達到建立有效的內部控制的目的。
一、高校基本建設內部控制現(xiàn)狀
（一）基本建設規(guī)模過大，對投資項目缺乏可行性論證，教育投入與資金需求之間的矛盾日益突出，財務風險較大
近年來，高校基建項目日漸增多，投資越來越大，貸款額度越來越大，財務風險越來越高，內部控制難度越來越大。報紙、雜志、互聯(lián)網等媒體對高校基建投入過大引起的巨額貸款等基建內部控制缺失報道層出不窮，如《中國新聞周刊》2007年12期何忠洲等發(fā)表的《吉林大學負債30億》等。基建超常規(guī)的巨大投入，僅僅依靠政府投入和收取學費所得資金根本是不可能的，最有效的辦法就是實施貸款融資。目前，政府對高等教育的資源配置不合理，財政投入遠遠跟不上高等教育事業(yè)發(fā)展的步伐。近10年來國家財政收入占GDP的比重不斷上升，從1995年的10.86%到2006年的20%左右，但“國家財政性教育經費的支出占國民生產總值的比例達到4%”的口號喊了14年還是實現(xiàn)不了，而一些高校對基建的規(guī)模和貸款風險認識不足，基建和貸款論證不充分，貸款結構不合理，基建規(guī)模和貸款額度遠遠超出高校的經濟承受能力。教育投入與資金需求之間的矛盾日益突出，一些高校甚至瀕臨破產邊緣。
（二）基建立項及招投標不規(guī)范
個別高校無立項報批手續(xù)，擅自動工修建，一些高校甚至采取先施工后招投標的“先斬后奏”方式，形成既成的立項事實；一些高校盲目攀比，復制或拷貝一些“豪華校園”模式，本來對原有建筑進行改造、擴建方式就可以滿足學校發(fā)展之需，但偏愛搞“花架子”工程，非重建不可，從而出現(xiàn)重復建設；一些高校為了規(guī)避政策風險，采取“化整為零”的變通方式，將項目細分為若干小項目，在工程招標過程中，甚至出現(xiàn)同一施工單位的相關人員分別代表幾家施工企業(yè)招標的現(xiàn)象。
（三）基建投資計劃性較弱，甚至無預算
一些高校建設項目缺乏可行性論證，盲目擴大項目規(guī)模；一些高校因委托資質較差的設計單位，致使項目實施和竣工后嚴重超出預算；一些高校將自行采購的重要設備、材料通過“詢價”而未依法通過招標采購，增大了工程采購成本；一些高校在辦理工程結算審核中，對采購的設備與材料再加價，把施工單位在造價中已計取的學校代墊付水電費在支付工程款時重復付費，從而增加了工程預算。
（四）缺乏基建內部控制制度
一些高校在基建項目建設過程中，沒有相應的招投標制度；在項目資金預算撥付前，沒有建立健全項目資金預算編制制度和項目投資效益預測分析報告制度；在資金撥付中，對于財政預算、工程進度、專款專用、工程預決算審核和經常性監(jiān)督與專項檢查監(jiān)督等方面，缺乏嚴密的監(jiān)控制度。
（五）工程預決算監(jiān)督薄弱
政府財政職能部門對超出部門預算運作的高校沒有及時采取有效的監(jiān)控和糾正；政府審計職能部門對于高校基建內部控制缺失等等問題較少進行行政干預和督導；高校內審機構得不到應有的重視，內審監(jiān)督名存實亡。
二、高校基本建設內部控制的對策
（一）實施國家宏觀調控和高校微觀管理相結合的政策，合理控制基建規(guī)模
國家對高等教育宏觀調控，按照國家相關政策，加大對高等教育投入的力度，使財政性教育投入占GDP的比重達到4%，以緩解高等教育因擴招所帶來的資金緊張難題；同時，改革大學治理體系，強化項目審批制度，防范高校舉債追求規(guī)模擴張所出現(xiàn)的風險，促進高校健康穩(wěn)定發(fā)展。
高校微觀管理方面，必須正確處理企業(yè)化經營和非企業(yè)化管理的關系，樹立科學發(fā)展觀，加強內部管理，合理控制基建規(guī)模，強化風險意識，走持續(xù)、健康發(fā)展之路。
（二）對工程投資項目進行可行性論證
高校對基建項目必須進行可行性論證，要把高校的總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、學科建設規(guī)劃、師資隊伍建設規(guī)劃和校園建設規(guī)劃有機地結合起來，根據(jù)高等教育事業(yè)發(fā)展需要和高校的經濟實力與實際償還能力，從高校總體角度確定基建的規(guī)模、貸款項目和貸款額度。
（三）規(guī)范工程招投標程序
建立健全嚴格的、規(guī)范的工程招投標程序。基建項目的規(guī)劃、設計、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)要實行招投標制度，項目工程儀器設備、材料實行公開招（議）標和政府采購制度，使高校基建的每一個環(huán)節(jié)都成為陽光工程。
（四）樹立成本意識，強化基建預算管理
從工程開工到工程完工，都要樹立成本意識，嚴格控制成本開支，加強中長期規(guī)劃和中長期預算，構建合理的風險管理和預算體系，確保項目不超支和基建預算的剛性，實現(xiàn)以預算促降耗防風險的目的。
（五）建立健全基建內部控制制度
建立權責明確、管理科學、核算規(guī)范、激勵與約束機制相結合的內部會計管理制度，提高對風險的預警能力。規(guī)范工程項目決策程序、責任制度和工程預付款審批制度，對項目招投標、承發(fā)包、工程預決算等關鍵環(huán)節(jié)嚴格控制；建立健全工程、財務、內審、管理相互制約、密切配合的運行機制和嚴格的績效考評與獎懲制度，做到制度管人、管事，按章辦事，減少人為因素的影響，努力降低各種風險。
（六）加大基建內部控制的審計監(jiān)督力度，突出自我評估與外部審核的監(jiān)督機制
高校基建內部控制需要依賴政府的正確引導和適當?shù)恼吒深A等外力構建高校貸款的政府監(jiān)督管理體系，加強對高校預算管理和內部控制制度的監(jiān)督和檢查；加大高校內審的監(jiān)督力度，積極化解各種風險，對工程項目進行全程監(jiān)控，使工程建設的每個環(huán)節(jié)都置于審計部門的監(jiān)督之下；加強內部審計對基建內部控制的檢查和評價，充分發(fā)揮內審的職能作用。
三、某高校基本建設內部控制的經驗
某高校通過實施有效的基建內部控制，節(jié)約工程資金2000多萬元，節(jié)約率超過10%，得到了當?shù)赜嘘P部門的肯定和推廣應用。其主要做法是：
（一）加強基建項目前期的施工設計管理和施工圖預審工作，控制項目投資額
組織專家會同財務、審計、基建、技術、投資、規(guī)劃等人員認真論證建設項目的可行性以及項目的規(guī)模、建筑標準、設備選擇、配套系統(tǒng)、資金籌措等等；對擬建項目進行技術經濟分析和經濟效果預測，全面規(guī)劃建設項目，客觀、科學、合理地作出論證和評價，合理選擇設計方案，以此達到嚴格控制工程投資額的目的。
（二）加大基建資金支付監(jiān)管力度，提高資金使用率和投資效益
針對基建內控存在的突出問題，財務部門提出了《關于加強二期擴建工程基建投資管理的建議》，并出臺了相應的《基建資金支付管理辦法》和《工程建設資金撥款申請表》。
1.關于加強二期擴建工程基建投資管理的建議
建立工程建設領導小組，下設工程監(jiān)理部、工程指揮部、總工室、投資審計部和財務部。各部門的人員配備和主要職責如下：
（1）工程監(jiān)理部：配備3人，主要負責監(jiān)理工程項目的質量和進度。
（2）工程指揮部：配備5人，需具備施工員資質。主要負責工程施工現(xiàn)場管理，審核工程項目的質量與進度，做出工程開工和竣工計劃，審核工程量增減及施工方案的變更并報批，負責工程質量檢查、監(jiān)督、管理工作及完工工程質量驗收。
（3）投資審計部：配備3人，部門負責人需具備工程師資格，其他人員包括審計人員。主要負責審核工程項目合同價有無增減及增減原因和工程項目的質量與進度；負責工程項目的計劃編制，編制工程項目預算并送審，審核工程項目進度，代表學校對工程量增減的簽證確認及施工方案變更的審批，初步審核工程項目結算，編制工程項目招標文件，負責工程項目招標過程的一切工作。
（4）總工室：配備3人，具備工程師資質，負責學校基本建設總體規(guī)劃、布置、設計并送審。主要審核工程合同價、工程質量與進度是否客觀真實，負責組織對重大設計方案變動及設計變更的審批工作，對招標文件、工作計劃進行審核并提出意見等。
（5）財務部：配備3人，主要負責工程款的審核及支付，并參與擬定和審核合同、協(xié)議、預算決算，負責資金運作的安全和工程建設資金的會計核算工作。
2.基建資金支付管理辦法
（1）基建資金范圍，包括向銀行貸款、基建撥款和學校自籌資金。
（2）基建資金的使用必須符合下列條件和要求：一是項目前期報建工作必須遵循基本建設程序，并是已列入政府批準基本建設投資計劃，取得開工手續(xù)的項目。二是依照《招標投標法》的規(guī)定，必須通過公開招投標選擇施工單位。三是編制的招標文件，工程投資50萬元以上的，必須經過市政府相應職能部門參加召開的專題會議確認；50萬元以下的，由學校招投標領導小組專題會議確認。四是學校必須采取封閉編標，50萬元以上的列入政府批準基本建設投資計劃工程項目的編標；50萬元以下的附加工程項目編制標底則由學校招投標領導小組對其負責保密工作。五是項目評標過程中必須有市政府相關職能部門參加，50萬元以下的附加工程項目必須由學校招投標領導小組80%的人員參加。項目中標后，必須將中標通知書、標底預算及已簽訂施工合同復印報送市財政局和學校財務部門，作為支付工程款和項目結算審核的依據(jù)。
（3）基建資金支付實行基建資金分配調度小組審批制度。資金分配調度小組成員由學校領導和工程指揮部、投資審計部門、財務部門等部門負責人參加，也可邀請市財政局領導參加，各系部處室負責人可列席參加。資金分配調度會一般在每月15日由工程指揮部組織召開一次，由分管財務的校領導主持，討論下月的基建資金支付問題，并形成會議紀要，經校長審核簽字后報財務部門，據(jù)此支付工程款和其他費用。
（4）加強基建資金監(jiān)管。財務部門嚴格按照基本建設財務管理制度和基建資金分配調度小組審批制度的規(guī)定對學校負責，向校長報告資金運作情況。財務部門必須把施工單位與工程指揮部相互審核一致的工程結算單據(jù)再次審核無誤后，方可支付工程款。
（5）基建資金支付程序：一是施工單位當月完成的工程投資，經監(jiān)理部門簽證后，在當月20日前報工程指揮部。二是工程指揮部按支付工程款的審批程序嚴格審核各施工單位完成的工程質量與進度，并匯總填制資金分配情況表，提出應向施工單位支付的工程款金額，并于24日前送財務部門。三是資金分配調度會對匯總填制的資金分配情況表進行討論，審定后按規(guī)定支付工程款。
（6）原則性與特事特辦規(guī)定。在市財政局或審計中介機構未確認工程結算造價之前，支付給施工單位的工程款項，原則上按實際完成投資額的80%以下支付工程進度款；同時，依照工程項目進度和雙方單位的實際情況，可遵循特事特辦的原則，即提前或延付工程款。
（7）工程量增（減）的審核。因設計變更需增減項目工程量的，工程指揮部必須及時將設計變更工程量增（減）方案報學校招投標領導小組和市財政局備案。工程量增加在5萬元以下的（不含5萬元），由工程指揮部根據(jù)設計單位變更通知、監(jiān)理確認、學校領導審核確認、中介機構編制預算確定；工程量增加在5萬元以上10萬元以下的（不含10萬元），由工程指揮部報學校黨委討論確定；工程量增加在10萬元以上的，原則上通過招投標選擇施工單位。
（8）工程項目結算審核和竣工項目財務決算審查。一是工程項目完工并通過質量驗收合格后，工程指揮部必須在3個月內把工程結算資料通過財務部門送市財政局進行結算審核，并由市財政局確認工程結算造價。二是工程項目竣工后，6個月內完成竣工財務決算編制工作，報市財政局審批。三是對建設周期長、建設內容多的項目，單項工程竣工，并具備交付使用條件的，可編制單項工程竣工財務決算，報市財政局審批。
3.某高校工程建設資金撥款申請表見表1。
【參考文獻】
[1]葉璋禮.高校貸款融資防范的舉措.財會通訊，2005.8.
[2]白海泉.加強高校銀行貸款管理，防范財務風險.財會通訊，2007.3.
