破產企業職工檔案管理

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1背景分析

1.1企業職工檔案處理監管缺失，處置隨意性較強

對于大多數以營利目的為主的企業來講，檔案與檔案工作雖然能夠在企業日常行政管理與經營活動中發揮著較大的參考憑證作用，但它卻始終被劃歸到相對低調的工作崗位類別。與企業類別檔案，如科技檔案、產品檔案或營銷檔案等相比，職工檔案往往呈現出數量大、內容繁雜、涉及利用群體范圍廣等特點。從檔案重要程度和影響主體范圍上來看，職工檔案本應當成為企業檔案管理的重點資源，也是企業在轉制或破產過程最應被關注的檔案資源，因為職工檔案記錄的不僅僅是企業職工工作方面的信息，還與企業職工相關待遇認定與辦理其他保險業務息息相關。但是根據筆者通過實地走訪和網絡調研的結果來看，很少有企業在轉制或破產過程中會對企業檔案給予關注，即使是關乎企業員工利益的干部人事檔案和職工檔案也很少被納入到企業破產清算日程中，因此大量職工檔案由于缺乏有效的監管，被企業員工或社會人員隨意處置。據筆者調查，大部分企業所制定的檔案管理制度不夠完整，管理規范性與科學性相對較差，不同類別、不同載體和不同保管期限的檔案混雜管理，特別是干部人事檔案和職工檔案設檔隨意，材料歸檔、歸類、歸卷不規范、不及時，部分檔案材料常年堆積，難以正常歸卷，進而導致大部分企業職工檔案材料殘缺不全、內容混亂，由此很難在企業改制或破產之前被重視。與此同時，在企業破產清算或改制過程中，職工檔案往往無專人監管、后續接收單位無法落實，以至于職工檔案大多被認為是無價值材料，隨意由他人處置，造成檔案的損毀與丟失。

1.2企業職工對自身檔案保存狀態的漠視

筆者在對部分企業職工進行職工檔案管理相關問題的調查中，有超過70%的一線職工不清楚自己檔案究竟包括哪些內容，不清楚職工檔案保管的相關制度與規范；有超過90%的一線工人認為職工檔案只有到自己退休時才會發揮作用，平常并不在乎它的保管狀態如何。由此，筆者認為當前我國大部分企業職工對自身檔案保管狀態的漠視致使其在企業轉制或破產時忽略其個人檔案的處理，致使個人檔案出現丟失或損毀的狀況卻毫無察覺。據相關媒體統計，自2005年以來發生的針對職工檔案丟失與損毀而造成企業職工利益受損的案件，幾乎100%的企業職工對企業改制或破產后個人檔案的去向毫無意識，而直到自己退休或辦理相關保險時才開始關注自己職工檔案的去向問題，而那些早已破產十多年的企業根本無法準確給出職工檔案的去向，企業職工的利益難以保障。與此同時，大部分下崗分流的職工平時缺少對自身權益受損而維權的意識與能力，多數職工選擇默認、上訪或打鬧等非理性行為方式解決問題。由此引發了不少下崗職工與企業之間的矛盾沖突事件。筆者認為對自身個人檔案保管狀態的漠視、缺少對個人檔案的保護意識、對丟失檔案而權益受損維權途徑的陌生等原因造成了大批企業職工不得不面臨“老無所養”悲慘境地的現狀。

1.3相關部門的監管不力

我國在2006年出臺了《中華人民共和國企業破產法》對企業破產過程中的法律問題進行了解釋，明確企業破產過程中各行為主體的職責。其中第四章關于“企業財產”的司法解釋對債權人的財產范圍以及在破產程序過程中的財產處理與分配進行了規定，其中并未明確企業檔案處置的相關問題。目前國內尚未針對改制或破產企業檔案處置問題出臺相關法律法規，但地方檔案行政管理部門曾經對該問題出臺相關條例，如遼寧省檔案局在1997年頒布了《遼寧省破產企業檔案管理規定》，其中第五條規定：“破產企業檔案清理移交工作應當納入企業破產工作程序。各級檔案行政管理部門作為各級破產清算組成員單位，負責組織、監督、指導破產企業檔案的價值鑒定和清理移交工作。破產企業主管檔案工作的負責人及檔案室（館）人員負責破產企業檔案的清理、移交等具體工作。”但是檔案行政主管部門真正介入到破產企業清算程序中對破產企業檔案進行接收和指導卻較難實現，特別是該規定只針對國有企業，而對私人企業、外資企業卻難以發揮約束作用。雖然我國綜合檔案館歸檔范圍中明確指出撤銷機關檔案是綜合檔案館館藏資源的主要補充源，但這個規定只針對政府機構或事業單位，而破產企業的檔案是否可以被綜合檔案館接收卻無法得到相關部門的回應。特別是像企業職工檔案這樣關乎成千上萬破產企業員工日后切身利益的檔案，人事部門、勞動部門和檔案部門都沒有接收的義務與規定。由此導致破產企業即使有上交檔案的意愿，卻沒有機構愿意接收，進而造成檔案的隨意丟棄。

2破產企業職工檔案監管與接收的流程

破產企業職工檔案監管與接收流程應納入到企業破產清算流程之中，并作為企業破產清算的必備程序要予以保留。由此，筆者結合了當前我國企業破產清算流程提出破產企業職工檔案監管與接收的基本流程（見圖1）。根據《中華人民共和國企業破產法（試行）》（1986年12月02日）、《最高人民法院關于貫徹執行<中華人民共和國企業破產法（試行）>的若干問題的意見》（1991年11月1日）、《中華人民共和國民事訴訟法》和有關法律法規的規定企業破產清算工作主要包括四個環節：企業申請破產并受理、成立企業破產清算組負責企業破產清算、破產企業財產清算、形成并公布企業破產清算報告。

2.1企業破產清算前檔案部門的工作職責

根據我國相關法律，企業進入破產程序要向當地法院申請，具體要求為：首先，嚴重虧損，無力清償到期債務的企業由其債權人或債務人向企業所在地法院提交破產申請；其次，人民法院依法裁定并宣告企業破產，企業由此正式進入破產程序。企業進入破產程序后，由人民法院自宣告之日起15日內成立清算組。清算組由人民法院與同級人民政府協商指定由企業上級主管部門、財政、計委、審計、稅務、物價、勞動人事、工商行政管理局等部門的人員和律師會計師等專業人員組成。此時，當地檔案行政管理部門要介入到企業破產清算組，負責清算過程中對破產企業檔案的清查、監管及在破產清算期企業人事檔案管理；其次根據破產企業檔案保管現狀，初步提出破產企業職工檔案清查的方案。

2.2企業破產清算中檔案部門的工作職責

企業破產清算過程中包括兩大環節：破產企業財產清算和形成破產企業清算報告。破產企業財產清算包括對破產企業的財產的保管、清理、估價、處理和分配等5項內容，其中由檔案部門直接參與的有保管、清理和處理三個環節。首先，破產企業財產保管環節。該環節是要對破產企業財產進行集中收管，凍結企業涉及企業財務、資產的活動。檔案部門在此階段的工作職責是對破產企業檔案進行封存，追回散存在機構其他部門的檔案材料；凍結企業人力資源調動、轉出和離退休程序，對干部人事檔案和職工檔案進行集中收存。其次，破產企業財產清理環節。該環節是指清算組對破產企業的財產進行權屬界定、范圍界定、分類界定和登記造冊的活動。檔案部門在此環節要依據企業檔案部門提供的各種檔案統計數據，對破產企業檔案的數量進行核實與清查，并對檔案門類與數量進行分類造冊，對在保管環節要求歸入檔案部門卻散失在檔案部門外的檔案進行追討；核實干部人事檔案與職工檔案的內容完整性與真實性，對職工檔案中存在的缺失檔案現象要求當事人或企業相關人補齊相關材料或提交檔案缺失說明。再次，破產企業財產的處理環節。該環節一般指清算組對破產企業財產中非貨幣財產變現為貨幣財產的過程。由于企業檔案不具備變現的性質，因此對企業檔案的處理主要指檔案館根據破產企業檔案的類別、質量與數量確定檔案的歸屬方案。一般來說，企業職工檔案涉及面廣，內容多而雜，且日后利用頻繁，所以這類檔案要與文書檔案、科技檔案、財會檔案等檔案要分別確定歸屬對象。最后，檔案部門要對破產企業檔案清算情況進行總結，指明對破產企業檔案的清理情況和處理情況，進一步細化破產企業檔案的歸屬流向，著重對與企業自身和企業職工切身利益相關的檔案的處理情況進行詳細說明，并將企業員工關注的職工檔案清理與歸屬流向情況進行公布。

2.3企業破產清算后檔案部門的工作職責

企業破產清算結束后，破產企業檔案的接收與保管要按照破產清算報告的內容予以執行。國有企業破產后，其人事檔案和職工檔案由當地人事或勞動管理部門負責接收，而其他檔案由當地綜合檔案館負責接收與保管。非公有制企業破產后，除職工檔案外，其他類型檔案可由當地綜合檔案館進行選擇性接收，或由所轄地街道辦事處負責接收，或者由其上級主管部門或業務主管部門負責接收，而干部人事檔案和職工檔案因涉及到破產企業員工的利益，筆者建議由當地綜合檔案館、人事部門、勞動管理部門協商建立統一破產企業職工檔案保管機構，或由勞動管理部門牽頭，綜合檔案館負責對這部分人事檔案和職工檔案進行代管。此外，在職工檔案交接過程中，破產企業代表和企業職工代表要全程參與，以保證檔案交接的準確性與公正性。

3破產企業職工檔案管理的保障措施

3.1破產企業職工檔案管理與接收監控機制

綜合檔案館應承擔破產企業職工檔案的接收與業務指導工作，特別是要介入破產企業清算流程，著重對破產企業檔案，特別是要關注該企業職工檔案的流向。由此，綜合檔案館應結合其轄區內企業人力資源管理活動和企業職工檔案管理現狀制定企業職工檔案管理的監控制度，定期對轄區內企業職工檔案管理情況進行業務指導與監督，并著重留意有破產或改制傾向的企業，為其做好破產前企業檔案的封存、清點與確定檔案接收單位的工作。具體工作可以從以下幾個方面展開：其一，結合《機關干部人事檔案管理條例》的相關內容，實施企業職工檔案的歸檔范圍與類別的標準化，定期對企業職工檔案的數量與案卷質量進行評估；其二，及時介入企業破產清算流程，檔案行政主管機構要主動介入到破產企業的清算工作中，并將企業職工檔案的提前監管與后期善后納入到企業破產清算流程；其三，積極主動聯系破產企業職工檔案接收單位，在未明確企業職工檔案接收單位前，綜合檔案館要負責對該部分檔案進行規范化整理、清點和登記，并與相關行政管理機構，特別是社會勞動保障機構、人事機構和企業管理機構協商，確定企業職工檔案的后續管理問題；其四，調研論證、建設企業職工檔案聯網數據平臺，特別要為轄區內非國有制企業職工建立職工檔案與檔案信息追蹤平臺，一方面提高對非國有制企業職工檔案管理的監控，及時掌握破產企業檔案動態，及時介入破產企業檔案接收程序；另一方面為企業員工查詢其個人檔案保存狀態提供服務平臺。

3.2建立破產企業檔案接收中心，集中保管破產企業的職工檔案

為進一步規范破產企業職工檔案的接收與保管，勞動部門與檔案部門可以聯合建立破產企業檔案職工檔案接收中心，主要負責對破產企業職工檔案的接收和善后處理，規范企業職工檔案的歸檔材料內容，為企業職工提供必要的人事檔案轉出、審核和檔案信息資源服務。2009年哈爾濱市南崗區成立了首家破產企業檔案管理中心，該中心由南崗區檔案局和勞動與社會保障局合力籌建，首批接收來自本區十余家破產或轉制企業共3萬余卷各類檔案，接收種類有文書檔案、技術檔案、經營管理檔案、死亡檔案、財務檔案等，其中職工檔案共2453卷，涉及到5000多名企業職工人事檔案的接收與日后保管，并為該區其他務工人員提供人事檔案代管和業務咨詢服務。目前，該中心已為全區共8300余名下崗職工、非公有制企業職工、其他務工人員建立人事檔案，并為全區各類企業免費提供職工檔案的建檔與業務指導工作。該中心的成立為全區勞動力市場的穩定、維護企業職工個人權益、保障企業人力資源管理與檔案管理的規范性提供了保障。而上海主要采取四種方式，有序分流管理本市國有破產企業的職工檔案。一是按照改制后企業資產和產權關系，將破產企業職工檔案移交新的企業或上級控股公司管理；二是由控股（集團）公司或子公司授權，將破產企業職工檔案管理權限委托系統資產管理中心承擔；三是根據改制企業檔案保管容量大的需求，在各系統、各行業按照區域或行業板塊，建立破產企業職工檔案集約化管理平臺；四是與上海市綜合檔案館和上海市勞動保障局協商共管破產企業職工檔案。

3.3制定并出臺相關法規，使破產企業檔案接收程序化、規范化與法制化

正如前文所述，目前我國沒有出臺國家層面的針對企業破產檔案接收與后續管理的法律法規，《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國企業破產法》以及國家檔案局出臺的《企業檔案管理辦法》中也少有涉及破產企業檔案管理的專門條款，但地方檔案行政主管機構卻出臺了一些針對地方破產企業檔案管理的相關規定，如《遼寧省破產企業檔案管理規定》（1997）、《重慶市國有破產企業檔案處置管理實施辦法》（2009）、《北京市破產國有企業檔案處置辦法》（2011）等。其中明確規定破產企業人事檔案屬于檔案行政主管機構接收的范圍之內，并按照我國干部人事檔案管理相關規定對其進行查驗和保管，但上述行政規定僅僅針對國有企業破產之后檔案的接收與保管，至于非國有制企業破產之后檔案的歸屬與流向卻未明確規定。同時，規定并沒有明確在破產企業檔案接收過程中各相關部門的職責，也未明確破產企業檔案出現損毀或丟失的責任歸屬，這也是目前企業與下崗職工矛盾的焦點。為了進一步完善破產企業職工檔案的接收與保管工作，檔案行政主管機構要聯合轄區其他相關職能機構對現有相關規定進行完善，增加與企業職工檔案相關的行政規定或司法解釋，并進一步明確在破產企業檔案清查與接收過程中，檔案行政主管機構與企業之間應承擔的責任，同時設立對破產企業檔案清查、接收、流向的信息公布平臺，向破產企業員工明示企業檔案的歸屬與獲取渠道，宣傳職工檔案材料收集與利用的途徑，使破產企業檔案的管理更為程序化、規范化和法制化，最大限度地減少檔案的損毀與丟失數量，緩解企業與下崗職工之間的矛盾。破產企業職工檔案是關乎企業職工日后工作與生活的重要憑證材料，明確其管理流程、明晰其管理職責，一方面有助于社會相關機構關注破產企業職工檔案，關注破產企業檔案工作，并進一步提高破產企業檔案的后續管理質量；另一方面有助于規范破產企業職工檔案接收與后期保管工作，避免或緩解因檔案丟失或損毀而引發的企業與職工之間的矛盾，進一步維護破產企業職工的權益。

作者：鄭仁淑單位：延邊大學檔案館