研究模式論文：行政研究模式再探

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本文作者：吳月1,2趙小燕3,4作者單位：1中山大學2廣東技術師范學院3湖北經濟學院4華中科技大學

公共行政領域的批判性研究模式

在JayD.White和GuyB.Adams看來，詮釋性研究和批判性研究都應該被看作是公共行政知識增長的合法貢獻者，公共行政的大量重要知識正是這樣得以發展的。而在Denhardt看來，作為社會科學中的三種研究模式之一，批判性研究應得到更多關注。因為批判性研究通過批評的自我反思過程推動變革，可以重新恢復一種啟蒙人類行動所需要的理論與實踐之間的緊密結合，從而實現自我解放。批判性研究最為重要的價值在于它所提供的知識并不虛偽地承諾“價值中立”，而是主旨鮮明、態度堅決地致力于人類的自我解放。這種研究方法假定，在認識論上，任何“事實”都是歷史的產物，是在歷史進程中被社會、政治、文化、經濟和種族等因素來形塑的。而每個人又是在具體的歷史、地域、情景和個人經驗中體驗、感受到“事實”，因此，每個人賦予“事實”的內涵往往因自己的體驗不同而不同，人們呈現的事實沒有“真實”與“不真實”之分，只有適合于不適合之分[6]。目前，在公共行政學的研究領域，已經出現了一些運用批判性研究方法而形成的視角獨特，頗具影響力的研究成果。批判性研究方法認為實證主義的理論和方法的解釋力之所以有限，原因之一是實證主義沒有足夠重視社會中蘊涵的人類歷史及其制度的可變性。Habermas認為人類制度是社會建構的，因而也就有可能通過有意識的選擇和有效的行動來重新建構人類制度，這樣也就可能確立一種替代選擇[7]。批判性研究方法依據此觀點對公共行政學中的實證主義取向和技術理性的思維模式進行了猛烈的抨擊。HerbertMarcuse就通過批判MaxWeber指出對于理性解釋的各種局限，HerbertMarcuse認為理性概念視為一種確定的手段去達到既定目標的方式，這種方式不僅通過所謂的技術理性模式脫離了對應該服務的各種社會利益的討論，而且使得各種技術控制的方式變得更加精密復雜[8]。Habermas進一步提出將社會標準結構的建立描述為一個公認標準聯合的統治，其建立限定著行為的相應期望值，而且必須通過相互作用的主體才能被理解和確認。而違反技術規則就被認為是缺乏能力，違反公認準則就被認為是不正常的[9]。在此前提條件之下，社會系統按照是否是目的理性行為或者相互作用的支配行為來做出劃分。雖然從某種意義上說，通過對技術性理性的貢獻我們可以證實行動的正當性，但是我們會僅僅局限于為現有的社會機制的規劃問題尋找技術性的解決方案感到滿意。而Denhardt更是延續了HerbertMarcuse對MaxWeber的批判，他從公共組織入手，明確指出組織對于人類生活所具有的意義與他們表面所表現出來的合理性有很大的不同，組織應是人類永恒需求的當代表達[10]。因此，對于組織研究應不僅僅局限于遵循技術理性的邏輯，還應該遵循精神尋求永恒的邏輯。Denhardt從三個方面總結出理性模型對于組織生活的負面影響：理性模型將客觀與主觀相分離，只專注于客觀現象，這不利于充分理解組織中人類行為的意義；理性模型關注效率，但是忽略了對個人道德意識的關心；理性模型以事實與價值的二分法為背景，忽視了對個人價值的關心①。出于對組織的理性模型的強烈不滿，Denhardt提出應重建一種替代性的組織生活，這種組織生活應幫助我們尋求意義、行動以及可持續性。在這一點上，Denhardt與Habermas的看法得到了融合及統一。而批判性研究方法對公共組織有限性的深入剖析正好揭示了公共行政領域存在的合法性危機的深刻本源所在，即技術理性的導向使得公共行政局限于關注外部的客觀世界，從而形成去個性化、僵化的管理進程。在這一背景之下，官僚體制將政策過程作為解決當下問題而運用的一種技術規則，技術關懷取代政治和倫理的關懷，成為公共政策的基礎[11]。正如JongS.Jun所說：“公共行政表現出了理性分析、效率、規劃和目標實現的職業偏見，這意味著公共行政更多傾向于行政管理，也就是說，公共行政主要是服務于統治和管理民眾。而有關參與、協商、公民投身公共事務、授權公民和民主過程的思想則退居到公共行政的次席位置”。換言之，人們越來越按照技術的標準看待整個世界，公民的角色不再是協助社會方向的選擇，而只是偶爾在行政人員的選擇中發揮些微作用。相應的，行政人員的職責在于處理阻礙社會和經濟體系運營的問題①。這樣一來，公共行政內在的對于民主政治、公共價值的追求，時常與把公共行政作為一門科學的課題來進行研究的意圖發生劇烈的沖突。因而，以批判性研究方法進行分析，公共行政領域的合法性危機本質上根源于實證主義量化方法論指引下的忽視公共行政根本價值的危機。正是在這個意義上，Lincoln和Guba指出，從方法論的角度觀察，公共行政學的危機主要源于以行政理論的理性模式及其背后的實證范式[12]。從更深處挖掘，公共行政的根本價值之所以被忽略，是因為依循主流解釋性的思維模式來發展公共行政已成為我們的共識，但是這樣一來卻嚴重忽視了批判性研究方法的分析思路。在公共行政研究中，批判性研究方法鼓勵我們以一種積極敏銳的積極態度，拒斥決定論、否定主流意識形態與挑戰現實；提出對公共行政中現代性的困惑，對歷史意識的缺乏進行鞭辟入里的批判性分析，提出了作為體制拒絕者的歷史分析立場以及女權主義的公共行政歷史視角；在超越技術理性、關注交往模式以及自我反省的批判基礎之上，積極探索主流公共行政的批判性替代選擇[13]。例如，批判性研究方法運用辯證的語言對組織變革的事件進行重新定義，促進人們對組織生活做出更具動態意義上的理解。批判性研究方法認為在管理者與下屬的交往模式是存在缺陷的，局限于狹隘的等級交流層面的語言模式會導致各方價值的表達被壓制，在一個充分的公共服務工程中，進行交流的各方應被視為是平等的。因此，批判性研究方法提出了另外一種可供選擇的管理方式，這種管理方式不僅僅將目標鎖定在控制上而是要幫助個體發現和追求他自己的發展需求，有時甚至要使其認識那些與官僚體制的價值相背離的事實。批判性研究方法對官僚體系以及他們所服務對象之間關系的辯證理解，能夠幫助我們揭示出行政官僚是如何向管理對象施加權力，使其遵從嚴苛的、抹殺個性的行政程序，以及如何通過合作機制限制管理對象為相關機構做出貢獻的[14]。為此，公共行政領域的批判性研究認為公共官僚體制應該成為社會自我反省和批判的一個主要載體，它應該重新確定對各種類型的社會關系的民主承諾，代表比當前公共對話的參與者更多的公民的價值與利益。

批判性研究模式在公共行政中的具體應用

公共行政的傳統是以技術———工具理性為支撐的體系，體現了垂直管理、職業專家支配、物化的官僚制、安撫公民以及非此即彼的二元思維模式，這種理解公共行政的傳統路徑顯然適用于一種穩定的環境。在高度復雜和快速變遷的社會中，理性建構的公共行政無論是作為一種思維方式，還是作為一種國家控制公共事務的管理方式，已經無法有效地解釋當今社會管理現實，更無法提供適應公眾需求的社會治理途徑，它常常帶來的是與理性目標相左的不曾預料的結果。因此，引入更為廣闊的視野以及更加具備反思精神的思維結構，對于傳統公共行政思維進行有效的批判是極為必要的。正如Dennard所說，公共行政領域的批判性研究方法提醒我們，公共行政的理論與實踐對國家發展和社會價值分配而言是統一的，它包含了遠比技術關懷更為寬廣的內容。正是在對技術理性這一傳統公共行政學的思想內核進行批判的基礎上，各種高舉批判大旗的新的公共行政學的研究路徑不斷被提出來。在筆者看來，至少有以下二種新的公共行政學研究模式對公共行政的主流意識構成了巨大的沖擊。第一種是新公共行政理論，新公共行政學的代表人物是WaldoD.以及H.GeorgeFrederickson。20世紀60年代后期西方發達國家，反越戰浪潮的涌起、都市暴動以及種族沖突頻頻發生，社會和經濟上的不平等推促人們對傳統的行政學知識基礎提出質疑，并進一步思考公務人員所應扮演的適當角色等問題。在這一背景之下，新公共行政學批判了效率至上的公共行政學理論范式，提出了社會公平和社會正義是公共行政的核心價值，倡導民主行政，增強公務員的內省倫理道德意識，并提出了解決當時社會問題的理論對策和學科發展的方向。從這個意義上說，新公共行政學擴大了行政學研究的視野，在實踐上對西方行政管理體制改革產生了廣泛的影響。一方面，新公共行政理論認為社會公平應是公共行政追求的首要價值目標，它是一系列價值偏好，包括組織設計偏好和行為方式偏好的關鍵詞語。社會公平強調政府提供服務的公平性、公共管理者在決策和組織過程中的責任與義務、公共行政管理的變革、對公眾要求做出積極的響應而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的、在公共行政的教學與研究中更注重與其它學科的交叉以實現對解決相關問題的期待。以社會公平為核心，新公共行政理論突破了傳統公共行政學以政治與行政兩分法為基礎的思維框架。新公共行政學拒絕“行政中立”的觀點，認為行政系統游離于政策制定之外的狀況根本不存在。行政人員既從事行政執行，也從事政策制定；行政人員除了在執行政策中盡職盡責外，更以主動的態度設計政策和發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。另一方面，新公共行政學主張應建構新型的政府組織形態。新公共行政學認為組織結構與功能狀況關系到公共服務的質量，而傳統的官僚制組織體制已經造就了一種超穩定的能力，使政府失去了必要的敏感性和同情心，正在遠離社會公眾，尋求以顧客為中心、應變靈活和響應性強的新的組織形態就成為了當務之急，因此新公共行政學提出要對科層制組織體系進行改造。此外，新公共行政學還認為應擴大公共行政學的研究范圍和內容。新公共行政提出兩分法使得行政研究的焦點局限于行政機關的預算、組織和管理、人事及大量其它中性問題上，很少重視與社會、政治密切相關的政策制定與政策分析等研究，使公共行政遠離了社會危機處理的需要，視野過于狹窄，過于以組織內部為取向，理論上過于空洞。這就需要從一種全新的角度對行政現象進行分解，通過重新定義行政過程來適應和改善公共行政學。在此基礎之上新公共行政學提出了公共行政的分配、整合、邊際交換和社會感情等四種基本運作過程。而在新公共行政學的基礎上發展起來的新公共服務理論將其觀點進行了進一步的發展，提出應該為官僚和公民創造更多的對話和商議空間；行政人員應該把公民看作是真正的公民，而不僅僅是投票者、委托人或者顧客，行政人員應與公民分享權力并減少控制，并相信合作的效率；公共行政機構應具備更好的回應力，政府及行政人員應該鼓勵市民參與來增加公民的信任[15]。在新公共服務理念的引導下最值得被引述的重要實驗是由佛羅里達州的OrangeCounty發起的公民優先計劃，一方面，公民優先計劃提出政府工作人員應該將公民的需要和價值放在決策和行動的優先位置。另一方面，公民優先計劃認識到將公民當做顧客的局限性，顧客關注的是他們的期望和愿望以及這些需求如何能迅速地得到滿足，而公民關注的是公共的善以及這個社會的長期結果。公民優先的觀念鼓勵越來越多的人去負擔作為公民的責任，并鼓勵公民對政府的愿望更加敏感。從這個意義上看來，公民優先提倡的是一條互惠的雙通道[16]。新公共服務發展過程還有一個特別重要的主題是公共組織中領導的變動性，其中，特別值得一提的是DavidCarnavale提出的可信賴的領導模式以及JeffreyLuke提出的催化型領導方式。DavidCarnavale認為可信賴的領導模式是構建一個可信賴的政府的關鍵，在他看來，所有運作良好的政府，其目標就是減少下級的依賴性，并在單個工人和小組中建立一種自我領導的能力[17]。JeffreyLuke所說的催化型領導方式指的是把問題提交給大眾以及政策議事日程，使多種意見不同的人參與到問題中來，鼓勵多種不同的行動策略及選擇，以及維持行動并保持行動的勢頭[18]。第二種是后現代與話語理論，后現代公共行政對在行政世界占據統治地位的工具理性的懷疑比其他的批判理論來得更為強烈。后現代公共行政通過揭示每個個體之間的相互依賴性，進而對行政統治的模式提出了更高的要求，即認為公共行政應建立在包括公民以及行政人員在內的多方人士之間真誠和開放的話語系統之中[4](P182)。后現代公共行政現代的個人和社會似乎都失去了表現真實的能力，由于建立在特定的歷史、文化、社會背景的基礎之上，我們曾經依賴的那些傳統術語，現在不能在建立真實客觀世界方面起作用了。語言建構了我們身處的這個世界，然而，以語言為基礎的知識卻被產生它的歷史條件和特定的環境所束縛。換言之，后現代主義者認為文字和符號已經不能表達那些穩固和長久的東西，在某種意義上，他們認為所有的東西都是虛假的，沒有什么事情能夠被證明是真實的。因為在任何環境中，在任何一個被解釋的事情中，總是存在著無窮的解釋①。既然無法真正用語言去說明我們想要去指代的東西，那么就永遠不會存在可以被證實或是證偽的東西。這一觀點對于傳統公共行政學所賴以的現代性基礎形成了巨大的挑戰。在DavidFarmer看來，現代性反映了它對那種運用合理語言去捕捉世界的能力充滿了信心，它反映了一種樂觀主義，并聲稱擁有完整的理解世界的潛力，而后現代主義者認為這種信心、這種樂觀和這種聲稱可以得到的力量應該被摒棄[19]?，F代主義認為可以用一種先驗的和普遍的真理對社會現實做出解釋，這種真理主要是指MaxWeber思想中的層級官僚制概念、哲學科學中的邏輯實證主義以及社會科學中的系統理論，這些都是公共行政得以發展的堅實基石。然而，在后現代主義者看來，這些所謂覆蓋一切的超驗話語以及超驗敘述根本是不存在的。因此，后現代主義者更傾向于贊美那些小的、不同尋常的、邊緣的以及有差異的存在，在筆者看來，后現代的這一特征與批判性研究方法目前在公共行政研究領域所處的地位是一致的。正如Fox和Miller所說，后現代主義是那種與眾不同的回歸和復仇，是那種任意的、非模式化的和不可同化的異類主張[20]。在此基礎之上，后現代主義對公共行政學提出了批判，認為現代性引導下發展起來的公共行政學對真實世界的理解是失敗的，類似于等級制這種結構是由社會創造的，而不是永恒不變的自然世界的一部分。在Fox和Miller看來，后現代公共行政應該發展一種可靠的話語，這種話語以建構性為主要特征，倡導開放、平等，注重培養人們傾聽、學習、包容和尊重他人的美德，鼓勵多元的思維風格，提倡對世界采取家園式的態度等。Fox和Mille認為制定和修訂公共政策的場所就是一個公共能量場，能量場作為替代官僚制的語境，是由人在不斷變化的當下謀劃時的意圖、情感、目的和動機構成的。社會對話和公共政策的形成就是在不同目標、意圖的相互影響、激變與碰撞中形成的。在這個政策形成過程中，沒有任何一種目標或意圖具有絕對的權威和優勢。后現代公共行政要求公民進行真誠的、真實的面對面的對話，因為一旦參與者的信任遭到背叛，公民對公共事務的參與度，特別是在公共政策的執行方面，可能會受到威脅。這個真實話語的規則是交談者的真誠、表達的清晰、表達內容的準確以及言論與討論語境的相關性。另一位后現代公共行政學的代表人物DavidFarmer看來，一種思考官僚制和公共行政的新思路能夠有助于超越現今思考的局限性，并未改善公共服務開辟新的可能性。據此，DavidFarmer提出四種引導后現代公共行政學發展的突破點。DavidFarmer主張想象是一種行政精神，在后現代的新情境中，領導者和管理者應運用想象進行管理，通過把想象放在首要位置、把激發下屬和其他人的想象作為自己的責任，領導者和管理者甚至可以對想象做更深入的思考。而解構則可以幫助我們揭示支撐現代公共行政理論的假設，以及現代公共行政理論對類似官僚、效率等術語的依賴性，從而幫助我們理解當代官僚制的符號化特征。去領地化主要強調公共行政理論不應局限于科學主義的話語體系，提倡通過更自由的思考去探索新的和具有創造力的可能性。而變樣則是鼓勵一種在公共行政體系內的反制度和反行政的態度。