行政變遷論文：公共行政變遷問題探究

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本文作者：廖魁星作者單位：中共攀枝花市委黨校

市場制行政:合理性對合法性的排擠

自20世紀(jì)70年代末以來，西方各國面臨嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)和政府信任危機(jī)，這表明僵化的官僚制無法解決效率和合理性問題，已經(jīng)無法適應(yīng)新形勢的需要，并最終導(dǎo)致合法性危機(jī)，于是各國開始了大規(guī)模的政府改革運(yùn)動(dòng)，以市場為中心的公共行政應(yīng)運(yùn)而生。為了同以政府為中心的官僚制行政和以公民為中心的民主制行政相對應(yīng)，借鑒彼得斯“市場式政府”的提法，我們把這種以市場為中心的公共行政稱為市場制行政。市場制與官僚制同屬于管理主義，通過將一般管理方法引入政府以提升其技術(shù)合理性，并以效率和技術(shù)合理性的提升驗(yàn)證合法性。市場制行政也叫新公共管理(英國)或企業(yè)型政府(美國)，通過市場力量重塑政府，以追求績效為首要價(jià)值，以“顧客導(dǎo)向”為基本戰(zhàn)略，積極采用各種創(chuàng)新策略以實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)。市場制以公共選擇理論為基石，并把新管理主義作為方法論工具引入公共行政。亞當(dāng)•斯密認(rèn)為通過市場能夠帶來資源配置的高效率，而公共選擇理論進(jìn)一步將市場引入政治領(lǐng)域，市場制行政正是沿著市場方案尋求公共事務(wù)治理之道。同時(shí)，市場制行政主張把企業(yè)管理方法引入政府，要求行政官員樹立企業(yè)家精神，具有成本意識和創(chuàng)新思維。奧斯本在《改革政府》一書中提出政府改革的十項(xiàng)原則，市場制就是按照這十項(xiàng)原則建立起來的治理體系。公共選擇理論把市場機(jī)制引入政治領(lǐng)域，認(rèn)為在政治領(lǐng)域也存在政治市場，政治領(lǐng)域的行動(dòng)者也一樣存在交換關(guān)系，這是市場制行政的理論基礎(chǔ)。公共選擇以經(jīng)濟(jì)人假設(shè)作為理論支撐，認(rèn)為選民、政治家、政府官員也是理性的經(jīng)濟(jì)人，其活動(dòng)受個(gè)人利益的驅(qū)使，在規(guī)則約束條件下追求自身利益最大化。布坎南指出:“在公共決策或集體決策中，實(shí)際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過程，而只存在各種特殊利益之間的締約過程。”［4］政治過程實(shí)質(zhì)上是人們之間圍繞自身利益在“政治市場”上進(jìn)行交易的過程。公共選擇理論迷信市場的功效，將存在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場延伸到政治領(lǐng)域，通過市場機(jī)制確保行動(dòng)者在自身利益的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)下提高效率，以實(shí)現(xiàn)行政合理性。然而，公共領(lǐng)域與市場領(lǐng)域有著本質(zhì)的區(qū)別，在市場領(lǐng)域人們追求實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化，而公共領(lǐng)域的行政官員則必須把實(shí)現(xiàn)公共利益作為自己的根本使命。公共選擇中的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和交易經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為官員追求個(gè)人利益和進(jìn)行錢權(quán)交易提供了理論依據(jù)，助長了自私自利和尋租腐敗行為，不利于公共責(zé)任的樹立和公共利益的維護(hù)。公共意志是公共利益的集中體現(xiàn)，公共利益是公共意志的物質(zhì)載體，公共選擇理論對公共利益的偏離勢必造成對公共意志的背離，致使政府行為不再合乎公意，從而使公共行政失去了公共性與合法性。市場制行政沿著官僚制行政技術(shù)合理性的方向更進(jìn)一步，不僅把追求效率作為首要目標(biāo)，而且為了達(dá)到效率目的，不惜損害合法性，出現(xiàn)合理性對合法性排擠的現(xiàn)象。在解決追求效率和服從規(guī)則這一官僚制固有的矛盾時(shí)，市場制選擇了追求效率和犧牲規(guī)則的路徑，堅(jiān)持“結(jié)果導(dǎo)向”，重結(jié)果而非過程，打破規(guī)章制度的束縛。為了追求效率而實(shí)現(xiàn)合理性，市場制一方面采用契約外包、私營化等市場競爭手段，另一方面引進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算、績效評估、結(jié)果控制等企業(yè)管理方法。市場制在追求效率方面成效顯著，并且在實(shí)踐中有許多成功的案例，在一定程度上解決了官僚制行動(dòng)僵化和效率低下的問題，提升了行政的技術(shù)合理性。然而，如果說官僚制還能遵守規(guī)章制度堅(jiān)持法律合法性的話，市場制卻試圖突破規(guī)章制度的約束，出現(xiàn)了技術(shù)合理性對法律合法性的排擠。為了增強(qiáng)對公眾的回應(yīng)性，市場制提出“顧客導(dǎo)向”的戰(zhàn)略，要求政府把公眾當(dāng)成顧客一樣，為其提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。然而，把公民等同于“顧客”實(shí)際上貶低了其地位，處于主人地位的公民成為了服務(wù)的被動(dòng)接受者，本應(yīng)該屬于公民的“掌舵”權(quán)力被政府所據(jù)有，導(dǎo)致政治合法性的缺失。同時(shí)，把公眾看做“顧客”勢必造成對公平價(jià)值的侵害，廣大無支付能力的弱勢者得不到應(yīng)有的公共服務(wù)，最終導(dǎo)致公意的流失和公共行政合法性的迷失。

民主制行政:合法性對合理性的超越

市場制行政在一定程度上解決了效率和技術(shù)合理性問題，然而由于其忽視公共利益和公共責(zé)任，導(dǎo)致合法性的嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致公共管理“有管理而無公共”。20世紀(jì)末，隨著信息技術(shù)的發(fā)展和民眾參與意識的提高，市場制行政面臨“認(rèn)同危機(jī)”，人們開始思考后市場制行政。在后市場制行政范式中，包括新公共服務(wù)理論、公共治理理論和民主制行政理論等，而這些理論的核心思想是將民主價(jià)值貫穿于公共行政之中，倡導(dǎo)公民參與，我們可以將其概括為民主制行政。洛克提出政府必須基于被統(tǒng)治者的同意，盧梭進(jìn)一步提出人民主權(quán)思想，這是一條沿著民主價(jià)值前進(jìn)的路徑，然而威爾遜一開始就拋棄這一路徑，導(dǎo)致后來的公共行政學(xué)始終走不出合法性的危機(jī)。民主制行政對以往管理主義取向的公共行政進(jìn)行認(rèn)真檢視，沿著洛克的思路設(shè)計(jì)公共行政，奧斯特羅姆在總結(jié)美國開國元?jiǎng)字坏臐h密爾頓行政思想的基礎(chǔ)上，把民主制行政作為一種公共行政范式進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋。民主制行政認(rèn)為，一個(gè)民主國家不僅要以民主原則為基礎(chǔ)，而且還要民主地行政，讓民主哲學(xué)滲透行政機(jī)器。民主制行政把重心由先前的政府或市場轉(zhuǎn)向公民，認(rèn)為公民參與是保障行政民主的根本途徑，主張政府在與公眾進(jìn)行對話和協(xié)商中實(shí)現(xiàn)公共管理。民主制行政以人民主權(quán)思想為理論基石，以公民參與為根本特征，通過公民民主參與確保公共行政的合法性。近代以來，盧梭第一次完整地提出了人民主權(quán)理論，這成為當(dāng)前民主制行政的理論基礎(chǔ)。盧梭認(rèn)為國家的最高權(quán)力屬于全體人民，人民行使國家主權(quán)就稱為人民主權(quán);主權(quán)實(shí)質(zhì)上由公意構(gòu)成，由于公意只能是人民集體的意志，是絕對的、至高無上的和神圣不可侵犯的，所以主權(quán)具有不可轉(zhuǎn)讓、不可分割、不可被代表的性質(zhì)。人民主權(quán)理論主要論證權(quán)力的政治合法性問題，即權(quán)力的合法性來源于人民，人民是國家唯一的真正主人，人民把權(quán)力委托給政府，政府是主權(quán)者的執(zhí)行人，是人民的仆從，行政活動(dòng)要合乎公意。同時(shí)，由于主權(quán)具有不可轉(zhuǎn)讓、不可分割、不可被代表的性質(zhì)，這為公民直接民主參與公共管理提供了理論支撐。盧梭還認(rèn)為，法律體現(xiàn)人民的公共意志，由人民集體制定和改變，凡是不曾為人民所親自批準(zhǔn)的法律，都是無效的，這表明法律的合法性必須以政治的合法性為前提。在盧梭的人民主權(quán)理論解決了合法性問題以后，合理性的引入才具有實(shí)際意義。然而，從威爾遜政治行政兩分以后，合法性問題交由政治解決，民主價(jià)值被從行政中剔除，民主制行政成為被拋棄的選擇，公共行政走上了片面追求合理性的道路。當(dāng)人民主權(quán)理論重新被視為公共行政的理論基礎(chǔ)，政府的公共權(quán)力才有了合法性來源，于是民主價(jià)值貫穿于整個(gè)公共行政，合法性實(shí)現(xiàn)了對合理性的超越，合理性與合法性的問題才能得到很好的解決。民主制行政超越了管理主義通過追求技術(shù)合理性取得合法性的思維，把追求合法性作為直接目標(biāo)，把合乎公意作為合法性的核心標(biāo)準(zhǔn)，而公民參與是行政擁有合法性的根本途徑。“正是在民主的生活條件下，公眾才有著自由的、公開的討論，才會(huì)形成對現(xiàn)有政治制度和政治秩序的認(rèn)同，從而使政治制度和政治秩序擁有合法性。”［5］奧斯特羅姆為民主制行政提出了一個(gè)基本假設(shè):“假定所有個(gè)人都是自己利益的最好判斷者”，“這一定理在各個(gè)方面都是進(jìn)行一般辯論的根本性前提”［6］。由于主權(quán)不可轉(zhuǎn)讓、不可分割和不可被代表，政府官員不一定代表公民的利益，所以民主制行政主張公民通過參與社會(huì)公共事務(wù)以維護(hù)其自身利益。而公民參與通常不是以單個(gè)的個(gè)人進(jìn)行的，而是以社會(huì)組織為平臺把“原子化”的公民整合起來，通過發(fā)揮社會(huì)組織的利益整合和利益表達(dá)功能實(shí)現(xiàn)有效的民主參與，因此民主制行政和公民參與的推進(jìn)是以社會(huì)組織的發(fā)展壯大聯(lián)系在一起的。政府的職責(zé)既不是“劃槳”，也不是“掌舵”，而是“服務(wù)”，為公民參與搭建舞臺。合法性的取得也為合理性的實(shí)現(xiàn)提供了保障，當(dāng)政府得到了公民的“一致同意”時(shí)，隔閡、矛盾和沖突才會(huì)消除，交易成本才能降低;當(dāng)政府與公民達(dá)成共識并實(shí)現(xiàn)合作時(shí)，公民的智慧和力量才能競相迸發(fā)，公共行政的效率才會(huì)真正提升。合法性一旦超越合理性，合理性的追求才不會(huì)迷失方向，合理性與合法性的追求也才能得到最終的統(tǒng)一。秩序、效率和民主是公共行政所追求的三個(gè)基本價(jià)值，這客觀上要求政府依法行政、科學(xué)行政、民主行政，使公共行政合乎法律、合乎理性、合乎公意。而其中最核心的是合乎公意，對秩序和效率的追求一旦偏離民主方向，就有可能南轅北轍，永遠(yuǎn)達(dá)不到目標(biāo)。官僚制行政試圖通過技術(shù)合理性和法律合法性實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治秩序，然而最終得到的僅僅是無幸福的安寧和無活力的秩序。當(dāng)市場制行政打破法律規(guī)章的束縛并對技術(shù)合理性表現(xiàn)出無比的狂熱時(shí)，其獲得的僅僅是短期的績效和冰冷的效率。民主制行政實(shí)現(xiàn)了對合理性的超越并把實(shí)現(xiàn)合法性作為自己的基本要求，民主價(jià)值在公共行政中復(fù)活，而且秩序和效率也被提升到了更高的水平。只有在民主制行政框架下，讓每一個(gè)官員接受到人民主權(quán)思想的洗禮，有效推進(jìn)公民參與，使行政行為合乎公意，而不是單純地追求技術(shù)效率，公共行政的合理性與合法性問題才能最終解決，公共行政的“公共性”才能得到捍衛(wèi)。