解析行政裁量權(quán)

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一、行政裁量權(quán)規(guī)制現(xiàn)狀分析

法國思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中指出，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗，有權(quán)力的人要把權(quán)力一直使用到遇有界限的地方才停止。如何控制行政裁量權(quán)的濫用，是世界性難題。在我國現(xiàn)行體制下，對行政裁量權(quán)的規(guī)制有行政、立法、司法三方面，但是每一個規(guī)制渠道都有其自身的不足。

（一）我國行政裁量權(quán)規(guī)制現(xiàn)狀

1．行政內(nèi)部規(guī)制現(xiàn)狀行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督是行政裁量權(quán)的內(nèi)部制約機制，有2種監(jiān)督方式：一種通過上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)及其工作人員行使裁量權(quán)的直接監(jiān)督，及時糾正下級行政機關(guān)及其工作人員不當裁量的行為，是內(nèi)部層級監(jiān)督；另一種監(jiān)督方式是由《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定的專門監(jiān)督機關(guān)對行政裁量權(quán)的行使機關(guān)進行的監(jiān)督，是一種行政專門監(jiān)督。從總體上講，內(nèi)部監(jiān)督立法仍不夠完善，行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的程序缺乏制度性、規(guī)范性，不能完全有效地發(fā)揮其效能，而且監(jiān)督主體的人員素質(zhì)急待提高。

2．立法規(guī)制現(xiàn)狀立法機構(gòu)是權(quán)威的法律制定者，能夠在立法機關(guān)提供的法律框架內(nèi)運作，行政裁量權(quán)的運行空間將大為縮小。現(xiàn)階段，對行政裁量權(quán)規(guī)制的立法沒有單行統(tǒng)一的法律文本，只是散見于各行政法律法規(guī)中，常常以違法后的責任承擔為其表現(xiàn)形式。另外，單純依靠立法機構(gòu)的法治建設和監(jiān)督是不夠的，必須有其他部門的相互配合。

3．司法規(guī)制現(xiàn)狀司法是維護公民權(quán)益的最后一道防線。司法授予公民行政訴權(quán)，通過訴訟的渠道實現(xiàn)行政行為的個案公正。我國行政訴訟法的頒布為行政裁量權(quán)的司法控制提供了法律依據(jù)，但目前對裁量權(quán)的司法審查還存在一定的困難。在實踐層面上，由于體制的原因，司法尚不能真正地完全獨立，司法權(quán)或多或少地受到行政權(quán)的影響。鑒于此，我國司法審查行政裁量權(quán)制度的完善，還需經(jīng)歷一個長期的過程。

（二）行政裁量權(quán)行使中存在的問題

通過對行政裁量權(quán)規(guī)制現(xiàn)狀的分析，可以看出，行政、立法、司法在規(guī)制行政裁量權(quán)方面都有其不完善的地方，正是這些不足給行政裁量權(quán)的違法和不當行使留下了空間。筆者在此對違法行使的問題進行探討和分析。

1．行政裁量權(quán)違法行使的原因法律授予行政主體裁量權(quán)的根本目的是要求行政主體根據(jù)具體情況作出符合法律規(guī)定的、合理迅速的選擇與判斷。因此，它的動因必須符合立法的目的和精神，它應建立在正當考慮的基礎之上，應合乎情理、客觀、適度，不挾帶任何惡意和偏見。而實踐中，行政裁量權(quán)的行使之所以有時會背離當初立法的目的和初衷，其原因是多方面的，具體來說，主要有以下幾方面原因。第一，從權(quán)力性質(zhì)來看，行政裁量權(quán)容易被濫用。權(quán)力向來被認為是一種容易被濫用的東西。權(quán)力在某種意義上意味著利益，如果在授予權(quán)力的同時，不進行相應的限制和約束，權(quán)力必然被濫用。第二，從權(quán)力制約方面看，缺乏行政裁量權(quán)的有效監(jiān)督機制。“不受制約的政治權(quán)力乃是世界上最具破壞力的、最肆無忌憚的力量之一，而且濫用這種權(quán)力的危險也是始終存在的。”第三，從行政程序法制方面看，我國行政程序法制建設緩慢。第四，從立法方面看，我國對行政裁量權(quán)進行約束的法律法規(guī)較少。第五，從行政主體方面看，行政執(zhí)法人員素質(zhì)偏低。“徒法不能自行”，制定再完備的法律亦須執(zhí)法者的執(zhí)行。行政裁量權(quán)能否合理運行除了完善的法律依據(jù)外，還取決于執(zhí)法人員的個人素質(zhì)，因為法律適用過程中存在主觀判斷的因素。

2．行政裁量權(quán)違法行使的形態(tài)行政裁量權(quán)違法行使的形態(tài)即違法行使的具體表現(xiàn)形式，主要表現(xiàn)為行政裁量權(quán)的濫用。筆者根據(jù)我國行政執(zhí)法的理論和實踐，將其劃分為以下幾種表現(xiàn)形式。第一，行政處罰顯失公正。在執(zhí)法實踐中，難免受到一些不良因素的影響，發(fā)生裁量超過一定的標準或范圍，出現(xiàn)顯失公正的現(xiàn)象，造成行政裁量權(quán)的濫用。第二，不適當?shù)目紤]。不適當?shù)目紤]即指行政主體在作出具體行政行為的過程中出現(xiàn)了明顯而重大的疏忽，明顯遺漏應當考慮的事項或者考慮了不應當考慮的事項，從而使該具體行政行為喪失了基本的合理性。第三，行使裁量權(quán)目的不當。由于裁量權(quán)行使過程中需要行政主體進行主觀判斷，意味著裁量權(quán)的行使有著一定的主觀彈性的空間。如果行政主體在執(zhí)法過程中沒有依據(jù)法律、法規(guī)的目的、原則和精神來執(zhí)行法律，而是根據(jù)個人的好惡、徇私、牟利的意圖，任意擴大裁量范圍，濫用裁量權(quán)，則是明顯違背了法律授權(quán)的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序。第四，拖延履行職責。由于諸多法律、法規(guī)對行政機關(guān)履行法定職責的時限未作明確規(guī)定或者只給出時段性限制，行政機關(guān)有選擇何時履行法定職責的權(quán)力，但是根據(jù)行政管理的效率原則，行政主體應及時行使行政權(quán)、履行法定職責。如果行政主體出于某種不廉潔動機，嚴重拖延履行法定職責或者并非嚴重拖延情形，但是給相對人造成嚴重后果的行為，則構(gòu)成行政裁量權(quán)的濫用。第五，裁量行為在具體行政行為中前后嚴重不一致。行政裁量權(quán)的特定性決定了針對某一具體事件的裁量結(jié)果不能被推而廣之，該特征并不意味著相同或類似情形下，行政裁量結(jié)果不能夠普遍適用。當行政主體針對事實、情節(jié)、后果相似的情形時，應采取相似或相同的措施，不能夠隨意作出前后不一致的行政決定。但一些行政主體往往會從自身利益出發(fā)，或者是考慮行政相對人的社會地位、政治背景等因素，濫用裁量權(quán)對同樣的事實、情節(jié)、行為后果作出嚴重不一致的行政行為。

3．行政裁量權(quán)違法行使的危害行政裁量權(quán)得不到有效的監(jiān)督，將會造成不可估量的危害，不但侵害相對人的人身、財產(chǎn)權(quán)益，而且會極大地損害行政的權(quán)威，降低政府的信譽，不利于社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，侵犯行政相對人的合法利益。如果行政主體在作出具體行政行為時濫用裁量權(quán)，則必然侵犯行政相對人的人身和財產(chǎn)權(quán)益，甚至造成不可彌補的損失。第二，影響社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。如果行政主體濫用裁量權(quán)，處理問題存在隨意性，勢必引起群眾懷疑和不信任，進而產(chǎn)生與行政主體的對立情緒，不配合行政主體的管理，可能導致更多行政違法行為的發(fā)生，影響社會秩序的穩(wěn)定。第三，助長特權(quán)思想，滋生腐敗現(xiàn)象。

二、規(guī)制行政裁量權(quán)的具體措施

在我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，社會出現(xiàn)許多新生事物，行政機關(guān)因此被賦予了廣泛的裁量權(quán)，如何規(guī)范行政裁量權(quán)的合理運行，日益成為人們關(guān)注的焦點。因此，完善我國行政裁量權(quán)的規(guī)制措施刻不容緩。筆者認為應從以下幾個方面改進和完善。

（一）加強行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督

三權(quán)分立制度下，行政權(quán)必然受到來自權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)的制約和監(jiān)督，但是，源自同一個系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督手段，如層級監(jiān)督、行政監(jiān)察、行政審計更具直接性、及時性、有效性的特征，應該受到高度重視，發(fā)揮更大的作用。

1．行政裁量權(quán)的層級監(jiān)督對行政裁量權(quán)的層級監(jiān)督是具有隸屬關(guān)系的上一級行政機關(guān)對行使裁量權(quán)的行政機關(guān)的監(jiān)督；監(jiān)督的客體是裁量行為的合法性和合理性。此種監(jiān)督具有全面性，彌補了司法審查只審查具體行政行為合法性的弊端。層級監(jiān)督的重點在于：行政主體的行政裁量權(quán)是否合法有效，是否在法律設定的框架內(nèi)進行；裁量權(quán)的行使是否遵循行政法的基本原則、目的和精神；裁量權(quán)行使過程中的價值選擇是否符合公平、效率的要求；行政執(zhí)法過程中有無越權(quán)失職和濫用職權(quán)現(xiàn)象。

2．行政裁量權(quán)的專門監(jiān)督專門監(jiān)督是指由政府設立的專門機關(guān)對行政主體的執(zhí)法情況和執(zhí)法績效予以監(jiān)督。這種專門監(jiān)督主要由行政監(jiān)察和行政審計構(gòu)成，分別從職能和財務2個方面進行。可以嘗試將各行政機關(guān)內(nèi)部的行政監(jiān)察部門從所屬機關(guān)的編制序列中劃分出來，形成統(tǒng)一的從中央到地方的單列的行政監(jiān)察系統(tǒng)中，但監(jiān)察部門仍保留在原行政機關(guān)內(nèi)部，這樣，既能擺脫權(quán)屬的控制對監(jiān)察工作造成的不利因素，又能保證監(jiān)察人員對所監(jiān)督部門信息的掌握。如此一來，才能真正發(fā)揮出專門監(jiān)督的職能。

（二）行政程序制度的健全與完善

程序公正是實質(zhì)公正的保障，注重行政程序?qū)π姓C關(guān)裁量權(quán)的控制，無論在行政法學研究領(lǐng)域、政府，還是普通公民都受到越來越多的重視。行政機關(guān)在行使行政裁量權(quán)時應嚴格遵循法定程序，并形成一種程序機制，以保證行政決定的公開透明，保障行政相對人的充分參與權(quán)。為了保證裁量權(quán)的行使有一系列程序制度可以遵守，應從以下幾個方面健全與完善。第一，回避制度。回避制度要求與行政行為有利害關(guān)系的行政執(zhí)法人員不得參與該行政行為。第二，聽證制度。該制度來源于英美普通法“自然正義原則”中的一條，即未經(jīng)公開聽證，任何人不應受到不利處理。該制度要求行政機關(guān)的具體行政行為給相對人造成不利影響時，應及時通知相對人，給予相對人提出異議的權(quán)利并聽取相對人異議，在作出行政決定時予以充分考慮，從而有利于保護行政相對人的合法權(quán)利，并且為行政主體作出公正的決定提供程序性的保障。第三，時效制度。時效制度規(guī)定了行政主體在法定期限內(nèi)不依法履行職責，就可能引起行政責任或?qū)е滦姓袨闊o效，從而產(chǎn)生對相對人有利的法律后果。第四，信息公開制度。維護公民的知情權(quán)，增強公民參與國家管理的積極性，更加利于公眾對行使行政裁量權(quán)的監(jiān)督，從而扼制裁量權(quán)的濫用和腐敗的產(chǎn)生綜上所述的程序制度是行政行為過程中最基本的制度措施，行政機關(guān)應通過加強內(nèi)部行政程序制度建設規(guī)范行政裁量權(quán)的合理運行。

（三）制定裁量基準所謂裁量基準

是指行政機關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，依據(jù)立法者意圖以及比例原則等要求，結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗的總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同的事實情節(jié)，將法律規(guī)范預先規(guī)定的裁量范圍加以細化，并設以相對固定的具體判斷標準。可見，裁量基準是行政機關(guān)能動性的體現(xiàn)，是為了彌補法律規(guī)定的抽象性與概括性，由行政機關(guān)進一步細化行政裁量權(quán)的行使范圍，強化法律的合理適用。

1．制定裁量基準的可行性立法不可能窮盡一切法律細節(jié)來詳細地確定所授出裁量權(quán)的范圍，因此，需要對行政法律規(guī)范進行具體化的解釋。裁量基準就是通過對有關(guān)裁量權(quán)行使范圍等方面的法律規(guī)范加以具體化的解釋，以確保裁量權(quán)行使的統(tǒng)一性、平等性、公開性和可行性。

2．裁量基準的功能裁量基準的功能在于限制裁量的范圍，使得行政機關(guān)的裁量權(quán)大小適中，既防止過于寬泛的裁量權(quán)，也要避免裁量權(quán)過于狹窄而束縛了行政機關(guān)的主動性。

三、結(jié)論

行政裁量作為法治的重要組成部分，在行政執(zhí)法中發(fā)揮了積極的能動作用，行政裁量權(quán)的存在與發(fā)展是現(xiàn)代行政法發(fā)展的重要趨勢。但這一法律制度本身的選擇性、不確定性等特點以及由此而來的容易被濫用的可能性大大增強，因此，對行政裁量權(quán)的規(guī)范和制約必須面對現(xiàn)實。無論哪種規(guī)制形式，都不應該扼殺行政裁量權(quán)，而應該使行政裁量權(quán)在法治行政原則下正常運作。

作者：高勝華單位：國家知識產(chǎn)權(quán)局專利復審委員會