環境行政處理制度

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摘要：隨著西部大開發戰略的推進，西部經濟得到了較快發展。但在經濟發展的同時環境污染事件也呈上升趨勢，環境保護成為影響西部地區社會穩定的重要因素。本文探討了西部大開發進程中環境保護問題的行政處理制度，旨在為西部地區的可持續發展提供思路。

關鍵詞：西部地區環境污染糾紛行政處理制度

近年來，我國西部環境污染問題引起的信訪量呈增長趨勢，這顯示出公眾對生態環境的要求提高；同時，對于大量環境糾紛，公眾除信訪、上訪之外，缺乏更有效的救濟途徑。本文旨在以甘肅省徽縣血鉛污染事件（以下簡稱徽縣血鉛事件）的處理過程為研究對象，對我國西部地區環境污染糾紛的行政處理制度予以評析、探討，為西部生態立法提供思路。

我國環境污染糾紛的處理方法

本文所指環境污染糾紛是平等的民事主體之間關于環境污染的賠償責任和賠償金額而產生的糾紛。

（一）我國目前解決環境污染糾紛的方法

協商。這是由糾紛雙方針對已經發生的環境污染，自行協商，通過達成和解協議，解決糾紛。因為許多污染者不愿主動承擔環境污染的責任，實踐中糾紛雙方很難達成和解協議。

調解。根據調解人的不同，分為民間調解和行政調解。行政調解是由環境行政機關主持，對環境污染糾紛雙方進行調解，以促成糾紛雙方在自愿的原則下達成協議，解決糾紛的活動。與之相對應，是民間調解。我國目前主要由人民調解委員會作為民間調解人，也可由較權威的民間調解人居間調解，促成糾紛解決。當事人未達成協議或達成協議后又反悔的，任何一方都可以請求環境行政部門處理，也可以向法院起訴。

行政處理。環境污染糾紛的行政處理是指環境行政機關對社會成員（民事主體）之間發生的由于環境污染產生的糾紛進行處理的制度。“因環境污染引起的賠償責任和賠償金額的糾紛屬于民事糾紛，當事人不服的可以向人民法院提起民事訴訟，不能以作出處理決定的環境保護行政主管部門為被告提起行政訴訟”。因而，我國環境污染糾紛的行政處理，性質上屬于行政調解，其處理決定不具有強制執行的效力。

仲裁。仲裁是指環境污染糾紛的雙方自愿達成協議，將糾紛提交仲裁機構進行裁決，解決糾紛。我國現行環境立法，缺乏關于環境污染糾紛仲裁的特別規定。實踐中通過仲裁解決環境糾紛的情況較少。

民事訴訟。即環境污染受害者依法向司法機關起訴，請求法院判令污染者停止侵害、排除妨害、賠償損失。實踐中，環境污染糾紛的訴訟解決方法耗時長、取證難、費用高；由于現行法律對于環境污染糾紛的起訴資格、因果關系的確定、污染損害賠償等問題都欠缺明確具體的規定，從而阻礙了污染受害者尋求司法訴訟的救濟途徑。

（二）環境污染糾紛行政處理制度的優勢

環境污染糾紛的復雜性、多樣性和損害性決定了解決環境污染糾紛的方法應當靈活、及時、專業。實踐中環境污染受害者選擇行政處理方式尋求救濟，與其他解決方法相比，行政處理環境污染糾紛的優勢在于：

專業性。環境污染糾紛涉及很強的技術性，因而對于污染損害的證明要求較強的專業性。環境污染事故一旦發生，環保部門負有監管和保護環境的法定職責，而且環保部門設有環境監測機構，這有助于及時、準確地確定污染責任。

及時性。環境污染發生后，環保部門負有及時有效地調查處理污染事故的法定職責，這有利于糾紛雙方在最短時間內澄清事實，明確責任；同時，鑒于環保部門對排污企業享有監管的權力，因而，排污企業對于環保部門的處理意見愿意采納并及時執行。這些因素都有助于環境污染糾紛的及時解決。

成本低。救濟費用的高低直接決定當事人對于救濟方式的選擇。由環保行政部門對環境污染糾紛進行處理，是環保部門在執行法定職責的過程所進行的。因而，相對于訴訟和仲裁，行政處理方法成本低廉，且效率較高。而國家也在環境污染糾紛的行政處理過程中實現了訴訟資源的節約。

完善西部環境保護行政處理制度的法律問題思考

作為一種權利救濟制度，其內部的具體救濟規范的安排應當統一、協調，并且有相關的制度予以支持，才能實現對于缺損權利的有效救濟，進而最大可能地實現法律的公平、正義、效率等價值。環境污染糾紛行政處理制度至少應具有以下功能：及時、迅速地解決糾紛，救濟缺損權利；損害賠償制度的安排應當有利于提高污染削減的效果；能夠促進和加強環境行政管理，即發揮環境污染糾紛行政處理制度與環境行政管理的協同效應。

在環境污染糾紛行政處理領域，日、美等西方發達國家的理論和實踐都較成熟，我國應當呼應當前社會實踐對于行政處理制度的迫切需要，完善環境污染糾紛行政處理的相關立法。

（一）行政處理機構的設置

獨立且中立的環境污染糾紛處理機構是公正、有效地解決糾紛的前提。因而，首先應當設立在財政和人事上都能保持獨立性的糾紛行政處理機構，以保證有效、及時地處理環境污染糾紛。具體到西部地區，立法中則應當關注到跨行政區域環境污染糾紛的行政處理機構的設置。

（二）完善行政處理程序

考察我國《環境保護法》和各環境污染單行法，對于環境污染糾紛的行政處理僅僅作了原則性的規定。不僅起不到解決紛爭的作用，而且會使環境行政部門由于缺乏具體的法律規定，而產生權責不清、權力濫用、玩忽職守等違法行政行為，從而起不到程序法應有的法律作用。環境污染糾紛的行政處理制度應當對于行政處理程序作出科學合理的安排。

1.環境污染糾紛的投訴制度。日本《公害糾紛處理法》中最有成效、最受關注的制度就是公害糾紛的投訴制度。該法規定都道府縣及市區町村的公害課設置公害意見調解員。其職責，作為公害意見投訴和咨詢的窗口，根據市民的意見，提供給當事人有關公害的知識和信息；調解員本人就公害的實情進行調查，給當事人和有關人員出主意，進行中介調解和指導等工作。同時，把有關公害意見的信息迅速準確地向有關部門報告，協調和促進問題的解決。

污染糾紛行政處理制度應當設立一個促進公眾與環境行政部門之間的信息窗口：污染糾紛投訴機構。同時，該機構人員的配備應當是具備相當完善的環境法和環境科學的知識，并且行政能力較強，以切實保障環境污染受害者投訴有效。

2.污染糾紛的處理辦法。一個富有活力的救濟制度應包含一種合理、節儉利用救濟資源的機制，以保證所利用的救濟方式與特定救濟需要相符合；同時一個富有活力的救濟制度中所包含的權利救濟方式也必須能滿足不同缺損權利的救濟需要，并且相關主體有權選擇自己認為最“合算”的救濟方式（即各類救濟方式之間有替代性）。

我國現行法律關于環境行政部門的污染糾紛處理方法并沒有具體的規定；而且行政部門對于環境污染糾紛的處理實質上屬于行政調解，不具有法律強制力，從而使救濟結果處于不確定狀態。在徽縣血鉛事件中，當受害者尋求行政部門的救濟時，污染事件已呈嚴重化狀態，對于此類嚴重的、影響惡劣的企業違規排污行為，作為執法部門應當依法主動、強制進行調解，以充分發揮糾紛的行政處理方法的優勢。

據此，完善西部地區污染糾紛的行政處理辦法，應當明確規定多種行政處理方法，以供不同的權利缺損者選擇；比如，斡旋、調解、裁定等；應當賦予行政調解以法律強制力，使救濟結果確定，給當事人提供一個合理的預期；應當規定行政處理部門對于特定情形（比如嚴重違法排污事件、社會影響廣泛的污染事件等）的強制調解職能。

（三）建立環境污染損害賠償制度

1.一種救濟制度如果得不到執行，其有效性是令人質疑的。權利人尋求救濟的最終目的就是使缺損的權利獲得補救。合理有效的環境污染損害賠償機制，應當至少對以下重要內容作出設計安排：

環境污染損害賠償的歸責原則。目前，各國的立法和理論界都確立了環境污染損害賠償的無過錯責任原則：不論環境污染者主觀上有無過錯，即無論是環境不當行為還是法律所不禁止的環境行為，只要其污染行為對他人客觀上造成了財產損害或人身損害，就應當承擔民事賠償責任。

受害人群的確定。對于受害人群眾多的環境污染事件，比如大氣污染和水質污染事件等，首先應當規定確定受害人群的方法，即確定誰有權獲得損害賠償。比如日本的公健制度中關于公害患者的認定，就規定了認定條件的三要素和認定有效期限（根據指定疾病的種類分為2年和3年）。

賠償范圍的確定。即確定賠償金額。合理確定損害賠償范圍有利于有效救濟受害者，同時制裁排污企業，抑制排污行為。依我國現行立法及司法實踐，環境損害賠償范圍包括：直接損失、間接損失以及可能造成的受害人精神損害。

賠償金額的來源。環境污染糾紛產生的巨額賠償金是污染糾紛案執行困難的根本原因。實踐中，我國許多企業經濟效益并不好，巨額的環境損害賠償金令企業無力負擔，嚴重者導致企業破產，社會失業人口增多，引起社會不穩定。

2.借鑒各發達國家在理論和立法上較成熟的經驗以及我國部分地區的試點性實踐，都可以為我國的相關立法提供經驗。

適用污染者負擔的原則。即污染環境造成的損害及治理污染的費用應當由排污者承擔。該原則能夠通過經濟手段，實現環境污染的外部費用（即環境污染損害及治理污染的費用）內部化，以實現污染削減。各國立法實踐證明了該原則的可行性和有效性。

建立污染損害賠償基金。一般地，排污企業不愿意主動承擔污染賠償責任；同時，突發的、嚴重的污染損害所產生的巨額賠償金往往令排污企業難以維系正常的生產經營，企業衰落、破產帶來的眾多失業人口可能引起社會不穩定。鑒于此，美、日、歐等發達國家建立污染損害賠償基金，即通過對污染企業征收有關稅、費（如排污費/稅、自然資源開發費/稅、生態補償費/稅、石油稅等），構成污染損害賠償基金。我國可以充分考慮各地的經濟和環境條件，通過征收各種環境稅/費來建立各地的污染損害賠償基金，以分攤企業的部分污染損害賠償金額。

環境污染損害責任的社會化。建立環境污染損害責任保險制度，使環境污染損害的責任社會化，被各發達國家普遍采納并成為其通過社會化途徑解決環境損害賠償責任問題的主要方式之一。發達國家的環境污染責任保險制度分為強制環境責任保險和自愿環境責任保險。在保險責任的適用范圍方面，承保的風險范圍經歷了由小到大的演變過程。

我國已經進入環境風險的高發期，部分地區曾通過試點推進自愿性環境污染賠償責任保險制度，但許多試點因無企業投保而處于停頓狀態。鑒于我國一些企業經營效益不良以及其為利潤所驅，不愿承擔污染損害風險的現實情況，我國應當通過立法，結合自愿與強制保險的方式建立我國環境污染賠償責任的保險制度。

參考文獻：

1.周林彬著.法律經濟學論綱.北京大學出版社，1998

2.王燦發主編.環境糾紛處理的理論與實踐.中國政法大學出版社，2002

3.周珂著.環境法.中國人民大學出版社，2005