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          農村社會救助

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          農村社會救助

          摘要:我國現已基本具備農村社會救助范式轉換的條件,迫切需要政府能積極履行職責。現階段,政府在轉換農村社會救助范式中的職責主要表現為有效組織、實際支持和宣傳教育三個方面,唯有政府履責到位,才能實現農村救助范式的快速健康轉換。

          關鍵詞:政策范式;轉換;條件;政府職責

          長期以來,我國農村社會救助政策主要采用扶貧范式,這一政策范式在實踐中已取得了巨大成就,但由于其針對性較差,已越來越不適應我國進一步關注民生的社會要求。全面實現農村小康需要對每一個生活困難的農村居民都實施有針對性的社會救助,唯有如此,農村救助工作才能更貼近現實。因此,加快農村社會救助政策由扶貧范式向低保范式的轉換與創新,已成為當前一項重要的社會基礎性工作。借鑒發達國家在低保制度建設進程中的政府行為,把握住扶貧范式向低保范式轉換中的困難,探討政府在政策范式轉換中的職責,對于建設社會主義新農村具有重要的現實意義。

          一、我國實現農村社會救助范式轉換的條件已基本具備

          由于我國長期實行城鄉分割的二元經濟體制,城鄉社會救助供給極不均衡。從城鄉統籌及經濟社會發展相協調的科學發展觀出發,實現我國農村社會救助范式轉換的時機總體上已經成熟,轉換的實際條件已基本具備。

          1、農村貧困的性質已發生變化。

          當前我國農村貧困的性質與20世紀相比已發生根本性變化,現階段農村貧困總體上屬于長期貧困,其根源在于農村政治、經濟、公共產品供給等方面長期遭受多維的政策排斥,因此,僅以“不救不能活”的絕對貧困人口為目標的扶貧政策范式已經不適用于社會邊緣化的農村貧困人口,貧困邊緣人群無法得到有效保障和支持;與此同時,現階段我國農村貧困分布已由區域性、整體性貧困過渡到個體性貧困,區域性扶貧開發政策效果正日益減弱,據計算,進入新世紀后我國扶貧投入的減貧效果已不到20世紀80年代的三分之一。因此,針對目前個體性貧困為主要特征的農村貧困人口。我國迫切需要一種比區域性扶貧政策范式更加精確的瞄準機制,由以前的瞄準區域轉變到瞄準個體,去救助那些真正需要救助的貧困人口。

          2、農村救助的理念已得到提升。

          長期以來,我國農村社會救助的思想觀念一直存在著誤區,如有人認為,農民以前在沒有社會保障的情況下也能生存,政府不必急于去解決這方面的問題;也有人認為,實施低保政策范式是政府的一項德政工程,可有可無,可多可少,帶有很大的隨意性。近年來,在“科學發展觀”和“以人為本”思想的指導下,人們越來越深刻地認識到科學發展觀不僅包括物質生產的發展,而且包括人力資源的科學發展,人們相比較于以往,能更多地站在社會公平、經濟和社會協調發展的高度看待農村社會救助問題,認識到社會救助是公民的一項基本權利,也是國家的責任,救助理念更趨理性和人道,這種日益現代化的救助理念為農村救助范式轉換創造了良好的思想條件。

          3、救助范式轉換的經濟承受力已基本形成。

          隨著我國經濟發展水平不斷提高,綜合國力不斷增強,財政收入不斷增加,目前政府已基本具備轉換救助政策范式的財力支撐。據北京師范大學社會發展和公共政策研究所測算,我國農村社會救助范式轉換后所需救助資金約為8100——10500億元左右,而2008年我國財政收入已突破6萬億元,救助資金與財政收入的占比并不太高,我國政府對于農村救助范式轉換后的經濟承受力已基本形成。

          4、救助范式轉換的方法已基本掌握。

          我國農村社會救助工作堅持從農村實際出發,摸索出了一套行之有效的辦法,尤其自2007年以來,我國農村低保制度開始全面建立,實踐中形成了國家救助、集體補助和生產自救相結合的農村救助體制,注重整合多元化社會資源和能力扶助,等等,這些實踐中摸索出的有益做法為整個救助政策范式的轉換積累了寶貴的經驗,并提供了借鑒和啟示。

          5、技術支持的能力已得到保障。

          農村救助范式轉換及轉換后的檔案管理、基金管理等都是非常棘手的事情,當代科技發展尤其是計算機的普遍應用為之提供了堅實的技術支撐。諸如:根據信息科學和管理科學的方法,可以對救助信息、數據的復雜性及分布結構進行分析、計算和模擬,采用分級管理的方法,可以形成全國統一的社會救助管理網絡,運用計算機建立個人社會救助號碼,人號對應,可以方便貧困者隨時查詢和監督等。

          二、農村社會救助范式轉換中的政府職責

          在農村社會救助制度變遷過程中,政府可以發揮主導性作用,成為制度供給的主體。只有當政府確立主體地位、承擔其應有責任后,農村社會救助范式轉換才能步入健康發展的軌道,才會由經濟社會發展的阻力變為動力。

          1、政府的有效組織是加快農村社會救助范式轉換的前提和基礎。

          農村救助范式的轉換是一項龐大而復雜的系統工程,涉及到中央政府和地方政府的多個職能部門,因此,政府的組織對農村救助范式的轉換可以起到非常重要的作用。目前。政府的組織主要是進行相關政策設計和組織引導。

          (1)政策設計責任。

          政府的政策設計責任首先是體現在政策的定位責任。農村社會救助政策的科學設定應不斷滿足發展中的動態需求,適應再分配手段和最低生活保障雙重功能,考慮到醫療、教育等各方面的救助需求,能逐漸擴大救助項目的支出保障范圍,在全面建設小康社會的時代背景下,促進農村和諧穩定發展才是政府對農村救助政策的準確定位。其次,政府的政策設計責任體現在政策提供方式的選擇責任。當前,我國農村社會救助政策范式的選擇應由分配型走向發展型,必須通過制度化的方式為救助對象提供可持續生計以謀求未來的長遠發展。最后,政府的政策設計責任還體現在政策體系的安排責任。一個有效的農村救助政策范式必須建立在對農村社會不同分類和對農村社會中不同生活風險分類的基礎之上,不同類型的農村貧困具有不同的特征,擁有不同的資源,貧困人口面對不同的生活風險,政府政策設計可根據其各自需求和資源條件選擇不同的社會救助類型,實施不同的優先事項。

          為保證政策的科學性,政府在設計低保政策范式時,還應傾聽和吸納農民的政策要求和建議,不閉門造車,而是以討論、協商的方式進行政策制定,增強政策的規范性、程序性,以制定出具有民主性質的政策,并開辟出農民政策監督的多種途徑以有利于農民監督。

          (2)組織引導責任。

          農村社會救助范式轉換是一項社會系統工程,涉及千家萬戶。要求政府牽頭,統一政令,協調方方面面的關系,進行有效的組織和領導。

          一是要組建一個權威性的組織管理機構,根據適應、精簡、統一、效能的原則,結合政府機構改革,建立農村社會救助改革機構,統一組織和協調農村社會救助政策范式的轉換。同時,以“政事分離”為指導思想,建立一家或多家獨立的農村新型救助事業機構,雇傭受過專業訓練的社會工作者從事農村救助工作,政府則轉而充當政策的制定者、出資者和監督、管理者的角色。

          二是各級政府要根據人口分布、經濟和自然條件、工業化程度、人群流動等情況,制定符合本地區特點的農村社會救助事業總體規劃及相關項目的具體規劃,并將其納入當地社會經濟發展規劃之中。使各相關部門組織實施農村救助項目有據可依,并為考核其工作績效提供依據。

          2、政府的強力支持是實現農村社會救助范式轉換成功的關鍵。

          目前,政府對農村社會救助范式轉換進行政策支持的核心是資源的配置要向農村傾斜。當前我國城鄉之間收入水平的巨大差距是相關政策長期以來向城市傾斜的結果。因此,要縮小城鄉之間收入水平的巨大差距,就必須通過惠農強農政策來逐步實現。

          (1)財政支付責任。

          在社會轉型期,不確定性因素較多,為此,政府應建立穩定的農村救助財政保障機制,以保證其財政責任得以充分履行。穩定的財政保障機制是指包含穩定的財政來源,確定的支出比例,明確的供款項目等的體制制度。政府在農村救助范式轉換中承擔著較多的財政責任,主要是轉換過程中的運行經費和困難群體的救助經費。

          (2)管理監督責任。

          政府在農村社會救助范式轉換中的監管責任應該不斷得到強化,一是因為目前我國政府對農村社會救助監管不足,二是因為政府監管對農村社會救助制度的發展具有極其重要的作用。承擔監管責任的政府部門。只有監管到位,才能具有權威性和獨立性,才能保證監管的效力。

          (3)具體操作責任。

          在我國農村社會救助范式轉換沒有完成以前,政府既承擔推動的責任,還承擔著具體的社會救助事務的實施責任,在缺位的地方補位,如為貧困人口舉辦技術培訓班以幫助其就業、提供法律援助等。隨著社會救助機制的健全和市場經濟的成熟,農村社會救助的具體實施只有在逐漸地走向社會化后,政府為提高社會救助的運行效率。才可以淡化實施責任而改由相關社會組織和個人擔當。

          3、宣傳教育是加快農村社會救助范式轉換的必要手段。

          一種制度的確立必須得到民眾的認同,而民眾認同的內在基礎是意識的接受或心理的認同。在救助范式轉換的輿論宣傳方面,政府可以發揮出巨大作用,相對于其他社會組織,我國政府擁有多渠道、廣覆蓋的宣傳途徑和手段,而且政府輿論很容易在民眾當中產生巨大的導向作用,影響他們的日常行為。有鑒于此,政府必須利用這些資源做好輿論宣傳工作,宣傳社會救助以人為本、資產建設的現念,引導民眾樹立正確的社會救助觀念,讓更多的人了解這一制度,為我國農村社會救助制度的良性發展奠定群眾基礎。