城鎮化行政管理創新研究
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我國城鎮化已進入中前期階段，也就是加速發展城市化階段，在該階段公安行政改革將面臨如下嚴峻挑戰:
(一)農村人口轉移為城鎮人口容易引發社會隱患
以2014年推出的戶籍制度改革為例，其目標是要將1億左右的農業轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶，變農業人口為非農業人口，直接的反應是就業帶動、保留地權、漸進落戶。2013年底，全國農民工總量是2．69億，其中外出農民工是1．66億，2014年6月底，外出農民工已經達到了1．74億，比上年同期增加了307萬，總量保持穩定增長，增幅有所下降，區域分布也有新變化，中西部農民工的增量快于東部，從產業分布上講，主要在制造業、建筑業和服務業就業，但服務業的比重近年來逐步上升。據此，我們可以預見本次戶籍制度改革必將推動城鎮化發展過程，較大的流動人口給城市就業、交通、教育、醫療、養老、保障性住房、社會治安，甚至警力不足等方面都帶了壓力和憂患。人口聚集、經濟活動活躍、經濟結構轉變、教育需求增加、社會管理體系不健全等問題凸顯。以深圳為例，作為中國城鎮化的先驅，從建設之初的30萬人口基數在30年間急速躥升至1500萬。2010年初美國《福布斯》雜志公布了世界人口最稠密城市排行榜，深圳以17150人/平方公里的人口密度名列全球第五位，遠超上海的12400人/平方公里及北京的11500人/平方公里，并且把傳統意義上的“密城”香港、新加坡都拋在了身后。作為戶籍人口與流動人口倒掛最為嚴重的特大城市，深圳早在20年前就開始探索新的人口政策，“深圳模式”的戶籍改革重點即是力圖破除戶籍與福利的綁定，將讓更多深圳人享受到政府提供的公共服務。中國正在全面加快城鎮化進程，以戶籍制度改革為先行，以深圳經歷為案例加以研究，對于整體推動公安行政改革創新具有參考價值和意義。
(二)人口集聚引發新的城市問題
“城市病”就是人口及相關發展要素向大城市過度集聚而引起的一系列社會管理和公共服務問題。城市病表現出人口擁擠、交通擁堵、環境污染、住房困難、安全環境惡略等社會問題，而這些社會問題之間又存在一定的關聯性，哪一方面解決不好，都可能引發社會安全風險、社會秩序惡化，治安隱患增加等。我們僅以北京市為例，2010年年底北京市常住人口總數近2000萬人，大大突破了北京“十一五規劃末常住人口1625萬人的控制目標，同時已經提前10年突破了國務院批復的《北京城市總體規劃2004—2020)》確定的到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬人的目標。根據第六次人口普查的數據顯示，北京常住人口與10年前相比增加604．3萬人，平均每年增加60．4萬人，年平均增長率為3．89%。我國在今后很長一段時間內，城鎮化水平仍然會保持一個較快的增長勢頭，人口密集、城市居民生活質量的下降、交通擁擠、資源緊缺、就業壓力、環境污染、福利保障體系不健全，加之城鎮化發展中面臨著經濟發展期待新增長點較為困難，各種矛盾引發的突發事件對社會、經濟秩序造成沖擊，國際金融危機使經濟發展遭受影響，社會保障體系不完善影響到公民合法利益，農民工返鄉對城市發展產生新的問題，城市社會公共安全危機再度引發市民廣泛關注，發展循環經濟與加強環境保護問題突出，推進改革中的政府職能轉變和建設服務型政府任務必將加劇。上述諸多方面均與公安機關行政管理與執法活動有著千絲萬縷的聯系，尤其是新興城鎮的流動人口管理、兩搶案件打擊、道路交通管理、侵財類犯罪偵破、社區警務建設、物流業安全管理、打擊電信詐騙、對黃賭毒案件破獲、重點地區社會治安防控等都將成為公安機關警務活動的重點內容，當然也是公安行政改革創新的重點。
(三)就地型城鎮化依然會出現新的社會安全問題
就地型城鎮化也是我國推進城鎮化建設的典型模式。所謂就地型城鎮化意指在原來的農村地區，在并無城市直接作用和影響的情況下，由于某種資源的發現和開發，也可是因為道路交通開發引發生產結構的變化，使得農民脫離土地從事非農業生產，農村地域進化為城市地域的過程。如資源型建設的四川攀枝花、黑龍江大慶;鐵路樞紐型建設江西鷹潭、湖南懷化市;新興產業型的福建石獅、浙江龍港等則都是農村產業結構變革所引起的生活方式、居住方式變化新型城鎮化，這也是農村走向城鎮化的主要方向。由于經濟社會管理權限沒有相應改變，城鄉分割的“二元”體制阻礙仍然嚴重，農村集體經濟體制和土地制度創新滯后，戶籍制度改革尚未到位，社會公共服務體系不夠健全，導致農民“棄土”動力不足，“兩棲”現象較為普遍，加之戶籍政策、勞動就業、農民集體資產管理、教育、醫療和社會福利保障等方面的制度壁壘還難以破解，由此引發新的社會治安問題會影響城鎮的進一步發展。
(四)城鎮化進程加快引發犯罪率上升
隨著城鎮化進程的日益推進，流動人口的犯罪問題成為新建城鎮不容忽視的社會問題。在城市中的舊城區、地下空間，以及城鄉結合部人員結構復雜、安全管理薄弱，治安狀況差，這就為實施犯罪、轉移銷贓和逃避打擊提供了環境條件。在對違法犯罪打擊不力的情況下，黑惡勢力也會乘虛而入，橫行鄉里，稱霸一方。此外，城鄉結合部又是“四害”(害百姓、害家庭、害社會、害國家)、“四黑”(俗稱“黑作坊”、“黑工廠”、“黑市場”、“黑窩點”)、色情、交易的積聚區和高發區。在城鎮化進程中，人口的流動也因一定的血緣、地緣關系，導致一定范圍的人員，在一定的區域范圍內聚集，或實施具有一定地緣特征的違法犯罪行為，或形成規模性群體事件。我們以湖南岳陽市為例，2014年1至6月底，公安機關共計接處警26794次，破獲刑事案件562起，查結行政案件1202起，打掉黑惡團伙3個，抓獲各類違法犯罪嫌疑人1976人。再看全國公安機關，2013年僅110接警中違法犯罪案件達到1112萬余起、治安事件169萬余起、火災事故25萬余起、交通事故946萬余起、公民求助1361萬余起、走失尋人43萬余起。公安機關出動警力2．1億余人次，出動車輛船只8539萬輛(艘)次，破獲各類刑事案件135萬起，抓獲犯罪嫌疑人97萬余人，救助群眾486萬余人次。
(五)城鎮化進程加快將全面挑戰
公安機關履職能力在我國加快推進城市化進程中，下例社會問題對公安機關履職能力提出挑戰:一是社會結構、社會組織形態發生變化，需要公安機關對社會治理理念、模式、體制、機制做出相應轉變;二是社會流動加快、非政府組織增多、社會人增加、公民社會日漸形成，影響社會穩定因素增多，公安機關職能履行帶來更多新問題，職責定位是歷史發展中的新課題;三是社會經濟結構轉變、城鎮與農村就業人口增加、失業幾率相應增長，影響社會安全穩定的因素不斷加大，需要公安機關不斷提出警務管理新機制;四是城鄉二元結構的戶籍制度格局打破，由此引發福利保障制度在政策上尚未形成惠及更多新型市民的缺位，“一城兩制”、“一村兩制”、“一家兩制”、人戶分離現象在較長時間內依然存在，給公安機關的人口管理、社區管理、社會治安綜合控制帶來全新的困難;五是伴隨著網絡技術和新媒體的不斷發展，特殊人群不斷增多，破壞社會秩序、侵害公民財產安全手段和案件不斷增多，為公安機關工作增加強度和難度;六是新的社會組織、行業管理、新型社區管理、物業管理及其資源配置不均等不斷引發信訪、拆遷、征用、地攤、民生保障糾紛，導致群體性事件頻發，影響安定團結和社會穩定;七是社會分配制度不均、物價、房價、教育、就醫、生活成本提高等方面壓力，誘發人們社會不滿情緒、報復社會的極端暴力行為時有發生;八是隨著司法制度的改革，刑釋解救人員、重點人口監管、特殊人群社區矯正和幫教安置措施相對滯后，社會治安綜合管理治理體系尚不健全，公安機關基層基礎工作難度加大;九是深化行政改革、擴大開放，社會轉型、經濟轉軌等貧富差距、腐敗現象頻發、權錢交易和職務犯罪涉案價值數額日益加大等現象在短時間難以得到根本性轉變，仇官、仇商、仇富、仇警、仇社會等極端現象不斷出現，甚至引發暴恐案件等惡性刑事犯罪頻發;十是治安案件、刑事犯罪發案率居高不下，國內外、境內外敵對勢力的滲透、破壞活動不斷，民族矛盾引發的社會安全問題，恐怖活動不斷變換的方式和手段等將傳統和非傳統犯罪現象交織一起，社會安全形勢依然嚴峻。
二 、城鎮化進程中公安行政改革創新
向度新一輪深化改革和加快推進城鎮化進程，我們需要明確怎樣才能履職好公安機關首要職能，需要理性審視發展中遇到的問題和困難，需要堅定公安行政改革創新的信心和勇氣，需要厘清城鎮化進程中公安機關長期重視和近期亟需解決的問題。公安行政改革創新就是要在城鎮化發展中建立起新型的社會安全理念和安全秩序，它既是執政理念，也是工作模式。因此，公安行政改革創新應堅持問題導向的思路，在突破口的選擇上應與城鎮化進程中遇到的問題保持節點的一致性，目的的一致性。具體說，深化公安行政改革創新向度應主要體現在八個方面:
(一)公安行政管理體制機制變革立足
城鎮化進程中社會安全管理實際需要，從整合警力資源、優化警力配置、改革公安行政管理體制、組織機構、管理運行機制、勤務指揮模式入手，建立科學、務實、高效的公安行政管理新模式。
(二)公安行政管理理念
轉變建設法治公安，提升法治思維意識，堅持依法行政，牢固樹立人本理念和服務理念，轉變公安行政服務方式，堅持問題導向、民意引領，大力推進“四項建設”，著力提升維護社會穩定、促進公平正義和服務人民群眾的能力和水平。特別注重把城鎮化進程中民生基本需求作為開展公安工作創新的突破口和“指揮棒”。
(三)公安行政管理流程的精細化
公安行政管理流程的精細化在于，建立剛性的公安行政管理制度和機制，明確公安行政管理行為規范，完善并強化責任的落實，提升公安行政管理的執行力。尤其是在滿足民意需求的勤務管理上實現程序、過程的精細化。
(四)建設民生引領、民意引導的警務模式
公安行政管理堅持以“民生引領、民意引導”的思路，就是要重點關注外來務工和農轉非新居民的期盼并以此作為警務創新的方向，從解決百姓最急需、最現實的問題入手，積極利用網絡平臺，精心策劃，開展網上網下互動，全力為群眾辦實事、解難事、做好事，真正把警務工作想在百姓遇到問題和困難之前，將警務工作做到百姓心頭，真正體現民生主導警務方向，民意引領警務行動，扎實推進“和諧安民、暢通便民、措施護民、警務利民、執法為民”民生警務工程。
(五)建設貼近城鎮化的現代警務機制
提高城鎮化進程中社會治安的掌控能力，特別要提升預警、偵查、打擊、防范和控制的一體化水平，構建緊密貼近現實的現代警務機制，在加大警務綜合信息平臺建設基礎上，完善大數據環境下的信息整合分析系統，繼續提高警務電子化水平、視頻監控、網絡化巡邏、新建城鎮社區警務管理系統、社區警務基礎信息數據庫等平臺建設，同時還要發揮好社會組織和民間力量作用，提升社會治理效能。
(六)建設適應城鎮化需求的矛盾協調與維穩機制
緊緊圍繞各個地區在推進城鎮化進程中遇到的社會治安問題，創新行之有效的、適宜地區特征的社會矛盾協調機制，意見暢通表達和利益訴求渠道，以確保人民群眾合法權益得到有效維護，確保各類矛盾糾紛得到及時化解處理，確保各類群體性事件、群眾集體訪和安全事故得到穩妥處置，確保社會大局持續和諧穩定。
(七)建設信息資源
共享型的警務合作機制以信息化建設為基礎，圍繞動態平衡、犯罪控制、快速反應、問題導向和成本效益等核心執政理念作指導，建立一套動態社會環境下有效打擊、防范、控制城鎮化進程中的違法犯罪警務模式，實現以快制快，以動制動，動靜結合，打防結合的社會治安的全時空控制體系，提高駕馭社會治安局勢的能力，同時引入網格化動態巡查、警情全域跟蹤監測、實時動態研判、警種協調有序、部門合作順暢、指揮高效靈活的快速應急反應警務合作機制。
(八)建設適應城鎮化
需求的勤務運行機制新型城鎮化建設，需要打破傳統的以戶籍為主要依據布局勤務的靜態、封閉管理模式，建立適宜城鎮化建設中動態需求的有效打擊、防范、控制違法犯罪新型勤務模式，實現對社會治安的全時空控制，按照平時勤務以防范為主，戰時勤務以警情主導，遵循警力跟著警情走的科學布警要求，轉變思維定式，建立具有地區特色的城鎮基層勤務制度，大力實施彈性工作制、錯時工作制、主副班制等新的勤務模式，打破警力與警情脫節的局面，通過警力下沉，勤務行動前移，勤務方式轉變，使公安工作變被動坐等為主動出擊，及時妥善處理、化解城鎮化發展中出現的社會治安問題。除此之外，還要加強科學務實的警務績效評價體系建設、加強以網絡平臺技術為支撐的微警務建設、加強警務實戰化、公安機關隊伍管理正規化和現代化建設等。
作者：魏永忠 楊曉寧 單位：中國人民公安大學公安管理學院副院長 中國兵器人才學院教務部工程師
