公共行政發(fā)展民主價值取向和政府行政摸式轉(zhuǎn)換

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我國傳統(tǒng)意義上“一切斷于法”的“法治”觀念，是以行政權(quán)高于立法權(quán)和司法權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。這種”法治”是作為國家行政機關(guān)管治社會的工具與手段而存在和起作用;它既無法形成對政府行政權(quán)力行使的限制與制約，也無法表現(xiàn)出它的最高權(quán)威性。在這種”法治‘，觀念支配下，法只是掌握在政府手中而沒有有效地被社會公眾所掌握;法不能有效地為社會公眾用來維護與實現(xiàn)自身的合法權(quán)利，更無法有效地用來制約政府權(quán)力的行使;政府對社會公眾賦予義務(wù)、剝奪權(quán)利以及對社會公眾申辯的駁回，往往缺乏必要的和充分的理由與說明。

法治原則意味著法律最高是市場經(jīng)濟和民主政治發(fā)展的必然要求。“法治意味著法律的統(tǒng)治。????（P.214）。這種法治應(yīng)當(dāng)充分符合并反映市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律與要求，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)社會公眾的利益與意志;社會秩序應(yīng)當(dāng)由這種法治來加以規(guī)定和維持。同時，法應(yīng)當(dāng)為社會公眾所掌握，為他們用來捍衛(wèi)與實現(xiàn)自己的合法權(quán)利和制約政府權(quán)力而起作用。因此，樹立當(dāng)代市場經(jīng)濟與民主政治所要求的法治行政理念是我國行政發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

就政府公共行政的具體環(huán)節(jié)而言，我國在行政立法方面，“法律的至高地位和至上權(quán)威尚未得到社會普遍認同的歷史條件下，立法所追求的主要是法律的工具性價值’????(P.46)。這種“工具性”的立法指導(dǎo)思想導(dǎo)致了我國地方利益和部門利益“立法”的出現(xiàn)。現(xiàn)實中有的行政立法者借助立法來反映和確定其自身的特定利益，甚至維護其自身的權(quán)力和壟斷地位的“經(jīng)濟人”特性使其不惜抵觸憲法和法律，并呈現(xiàn)出主要不是從“全局利益”出發(fā)考慮問題，而是作為本部門、本地區(qū)代言人出現(xiàn)的立法特征;還有的地方政府和部門，把計劃經(jīng)濟體制下的“計劃”翻板為行政規(guī)章，行政手段以行政立法的形式出現(xiàn)，并在公共行政改革和加強政府法制建設(shè)的旗號聲中用這種“計劃”式行政規(guī)章去干預(yù)市場主體的經(jīng)營活動，從而造成了市場經(jīng)濟的扭曲發(fā)展和一定程度的國家法制的不統(tǒng)一。結(jié)果是導(dǎo)致了政府行政權(quán)力及其干預(yù)領(lǐng)域的不斷擴張，甚至出現(xiàn)了政府行政機關(guān)以“泛化”的行政規(guī)章任意干預(yù)市場經(jīng)濟活動的不當(dāng)規(guī)制和規(guī)制泛濫等問題????(p.167)，形成了授權(quán)對象超越授權(quán)范圍進行立法的大量事實。因此，越強調(diào)依法辦事，就越導(dǎo)致了行政權(quán)力對市場與社會的干預(yù)和對社會公眾合法權(quán)利的侵害，就越導(dǎo)致了權(quán)力的商品化。這是當(dāng)前我國政府公共行政中應(yīng)當(dāng)引起高度重視的一個新動向。

在行政執(zhí)行方面，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究和執(zhí)法不公的現(xiàn)象普遍存在。一方面，行政執(zhí)行過程中執(zhí)法不公的問題嚴重，一些政府行政部門、政府經(jīng)濟管理部門和壟斷性行業(yè)，在利益的驅(qū)動下，利用職權(quán)或行業(yè)壟斷地位助長權(quán)力進人市場和權(quán)力商品化，進而產(chǎn)生了以尋租(rent-see-king)為典型特征的“權(quán)錢交易”。另一方面，行政執(zhí)行手段不力的問題突出，執(zhí)行手段疲軟，政府監(jiān)管不力。法律在賦予政府執(zhí)行權(quán)力的同時，卻沒有規(guī)定強度相應(yīng)的執(zhí)行手段，執(zhí)行往往都是根據(jù)地方政府或各部門的要求采取措施。

在行政處罰方面，處罰的目的與手段之間不協(xié)調(diào)，以罰代刑放縱了違法者;處罰與違法行為所造成的后果不相適應(yīng)，處罰軟弱無力使違法者有利可圖，同時，該得到有效規(guī)制的行政處罰權(quán)卻沒有得到規(guī)制，濫用職權(quán)的現(xiàn)象嚴重。沒有處罰設(shè)定權(quán)的行政機關(guān)亂設(shè)處罰，且自罰自收;有處罰設(shè)定權(quán)的政府機關(guān)超越其職權(quán)界限增加處罰種類，改變處罰適用范圍，處罰不依程序。這已成為了社會的一大弊端。

在政府行政組織內(nèi)部的相互關(guān)系方面，政府與企業(yè)、與市場、與社會公眾之間關(guān)系的制度還沒有建立與形成;政府行政系統(tǒng)內(nèi)部在機構(gòu)設(shè)置、層級劃分、分工協(xié)作、溝通方式、職能范圍等方面，存在著部門職能重疊、政出多門、長官意志、事權(quán)分散、扯皮推誘、相互制約、辦事效率低下的現(xiàn)象;有直接或間接隸屬關(guān)系的上下級行政機關(guān)之間、有授權(quán)關(guān)系的行政機關(guān)之間、一般權(quán)限部門和專門權(quán)限部門之間職權(quán)逾越或侵權(quán)的現(xiàn)象嚴重。

在政府人力資源管理方面，以客觀、公平、公正和能力競爭為特征的人才選拔錄用機制、績效管理與評估機制、晉升機制、獎懲機制和公共責(zé)任機制尚未形成，公共服務(wù)意識和職業(yè)道德觀念不強，缺乏公共倫理(publicethics)和健全的權(quán)責(zé)利機制，長官意志嚴重。由此發(fā)展到政府中的工作人員只對權(quán)力執(zhí)掌者和上級主管負責(zé)人負責(zé)，下級的晉升與獎勵通過滿足上級的利益與欲望而獲得實現(xiàn)的地步。普通公務(wù)員由升遷無望發(fā)展到漸漸喪失開拓精神和消極頹廢，結(jié)果在政府行政組織內(nèi)部缺乏了開拓進取的動力，缺乏了生機與活力。

在行政監(jiān)督方面，國家權(quán)力機關(guān)和社會公眾對政府行政機關(guān)監(jiān)督的機制與渠道不暢通，導(dǎo)致監(jiān)督職能弱化;沒有把已有的各種形式的監(jiān)督與追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任直接聯(lián)系起來，導(dǎo)致監(jiān)督不力，導(dǎo)致實踐中職務(wù)越大、地位越高，就越?jīng)]有追究責(zé)任的狀況，也導(dǎo)致了上有政策、下有對策，違法亂紀的情形時有發(fā)生。

在行政目標(biāo)模式方面.我國公共行政活動以追求行政效率為目標(biāo)，公共行政的改革與發(fā)展也完全是作為尋求提高效率的途徑。但是，效率目標(biāo)和解決各種利益沖突的民主目標(biāo)在實際運作上的矛盾沖突和無法達到的統(tǒng)一，使得政府公共行政在把效率作為核心價值目標(biāo)來追求的同時，忽視了公共行政應(yīng)當(dāng)重視與承擔(dān)的社會公平、社會責(zé)任和服務(wù)質(zhì)量;在強調(diào)政府與社會公眾之間關(guān)系的不對等性和公共行政直接維護政治統(tǒng)治的工具性作用時，忽視了政府應(yīng)置于社會公眾監(jiān)督之下的機制與渠道建設(shè)，也忽視了公共行政的服務(wù)性功能。一句話，忽視了政府公共行政的民主價值。因此，適應(yīng)公共行政發(fā)展的民主化要求，必然要轉(zhuǎn)換我國的政府行政模式。這種轉(zhuǎn)換在內(nèi)容上主要包括:

第一轉(zhuǎn)換政府的行政理念。轉(zhuǎn)換政府公共行政的行政理念就是要使政府公共行政從更多地強調(diào)“特殊集團”的意志到更多地強調(diào)社會公眾的意志;從公共行政活動以政府自身的規(guī)則為導(dǎo)向到以社會公眾的需求為依歸;從強調(diào)公共行政是直接進行與維護政治統(tǒng)治的工具性作用到強調(diào)經(jīng)濟、科技文化和社會公共事務(wù)的管理以及提供公共服務(wù)的服務(wù)性作用;從強調(diào)公共行政活動對上級負責(zé)到強調(diào)對社會公眾負責(zé)，建立和發(fā)展廣泛的社會公共責(zé)任機制;從條、塊分割的行政體制向統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的行政體制轉(zhuǎn)變，從封閉型的行政體制向公開、透明的行政體制轉(zhuǎn)變，從行政控制型體制向依法行政型體制轉(zhuǎn)變。服務(wù)行政謀求提高行政效率的同時，更謀求提高服務(wù)質(zhì)量和社會公眾的滿意程度，發(fā)展公共責(zé)任機制;既謀求提高公共行政的效率和管理能力，又謀求公共行政活動對社會公眾負責(zé)、對結(jié)果負責(zé)。因此，這是公共行政民主價值與行政體制的全新設(shè)計。

在這種民主化行政理念下，政府行政模式的轉(zhuǎn)換包括:一是改革我國的政府機構(gòu)。對于那些本質(zhì)上不屬于政府功能的社區(qū)性、社團性活動轉(zhuǎn)移給社會上的個人、團體和社會中介組織;加強與發(fā)展協(xié)調(diào)性機構(gòu);通過機構(gòu)的分化與組合，改變我國政府機構(gòu)高高在上的官僚機構(gòu)性質(zhì)而成為公共服務(wù)的供給者，并實現(xiàn)各級政府之間、各政府機構(gòu)之間的合理分丁與適度分權(quán)。二是建立健全政府公共部門之間、政府公共部門與社會公眾之間信息交流的傳遞機制、反饋機制和回應(yīng)機制，實現(xiàn)透明行政和規(guī)范行政。三是建立和發(fā)展公共責(zé)任機制，強調(diào)政府公共行政對社會公眾負責(zé)、對結(jié)果負責(zé)和對績效負責(zé)。只有政府對社會公眾負責(zé)，社會公眾才會義無返顧地去履行他們的基本義務(wù)。政府責(zé)任是公共責(zé)任機制的核心。建設(shè)責(zé)任政府是建立和發(fā)展公共責(zé)任機制、遏制政府腐敗不可缺少的，????(P.3)。四是建立公共服務(wù)型的財政體制，實行績效預(yù)算。在市場經(jīng)濟條件下，政府的主要任務(wù)是提供公共產(chǎn)品、維持市場秩序、全面承擔(dān)改革成本。為此，就必須把經(jīng)濟建設(shè)型財政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型財政，包括轉(zhuǎn)向公共安全、公共衛(wèi)生、公共的教育與職業(yè)培訓(xùn)、公共的救濟體制和公共便利。

第二，轉(zhuǎn)換服務(wù)范式，推進電子政務(wù)建設(shè)進程。全球化和信息化意味著全球信息溝通網(wǎng)絡(luò)的形成與世界聯(lián)系的加強，但我國在信息化發(fā)展方面還很滯后。因此，在實現(xiàn)政府行政模式由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的過程中，應(yīng)當(dāng)把行政模式轉(zhuǎn)換與運用先進的科學(xué)技術(shù)有機結(jié)合起來。最突出的表現(xiàn)就是推進電子政務(wù)建設(shè)進程，走向在線服務(wù)，包括運用信息與通訊技術(shù)，特別是因特網(wǎng)技術(shù)來管理公共事務(wù)和傳遞公共服務(wù)????（p.88-101）。”;擴大信息技術(shù)在政府公共行政中的應(yīng)用與服務(wù).把工業(yè)時代形成的集中管理、分層結(jié)構(gòu)的“大政府”通過因特網(wǎng)信息技術(shù)再造為新型的組織形式與管理體系。

電子政務(wù)建設(shè)的實質(zhì)就是不斷擴大信息技術(shù)在政府公共管理中的應(yīng)用與服務(wù)，運用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)打破傳統(tǒng)層級傳遞信息和書面審核的工作方式，以及時空距離的障礙;使政府行政組織的金字塔結(jié)構(gòu)改變成扁平式、無中心式的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，使傳統(tǒng)行政組織轉(zhuǎn)化為數(shù)字化組織((digitalorganization)，使管理型的行政模式轉(zhuǎn)化為服務(wù)型;使公眾通過各自的電子渠道進人因特網(wǎng)，更完全地了解政府.獲得政府的信息與服務(wù)，又迅速地將意見傳遞給政府:使政府部門之間、政府與企業(yè)和公眾之間通過網(wǎng)絡(luò)進行溝通.并成為公眾選擇服務(wù)、獲取服務(wù)和監(jiān)督政府公共部門的有效手段。這是公共行政民主價值取向的充分體現(xiàn)。

第三，根據(jù)社會的發(fā)展需要界定好政府的職能和優(yōu)化行政業(yè)務(wù)流程。在我國社會主義市場經(jīng)濟體制獲得了深人發(fā)展的歷史條件下，社會企事業(yè)組織的發(fā)育、獨立和成熟程度.以及社會群團組織的獨立程度和參與意識都得到了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展。因此，取消阻礙社會主義市場經(jīng)濟體制建立和發(fā)展的那些政府權(quán)力，把本來屬于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)毫無保留地還給企業(yè)，對各級政府進行合理分權(quán)，把過分集中于上級政府的權(quán)力下放給下級政府，發(fā)揮社會中介組織和社會團體的作用，建立和強化政府宏觀調(diào)控的權(quán)力、管理監(jiān)督國有資產(chǎn)的權(quán)力、市場監(jiān)管的權(quán)力和社會公共服務(wù)的權(quán)力已經(jīng)成為政府公共行政民主價值取向的必然要求。因此，政府公共部門不僅需要著眼于政府與社會的關(guān)系。重新界定政府職能，通過合同出租、租賃、招標(biāo)、承包、采購等方式把原來由政府包攬的職責(zé)市場化和民營化，實現(xiàn)政府部分職能的市場化和政府從社會的部分撤出。同時，即使對于那些必須由政府承擔(dān)的職能和負責(zé)提供的公共服務(wù)，政府也必須強調(diào)社會公眾至上，以效率、服務(wù)質(zhì)量和社會公眾的滿意程度為公共行政績效的評價指標(biāo)，以較低的成本來提供最有效的服務(wù)。政府公共行政不再是管制行政，而是實現(xiàn)了管治與服務(wù)的有機統(tǒng)一。也只有這樣，才能體現(xiàn)我國政府公共行政的民主價值和以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。???.在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告[R].北京:人民出版社，2002.

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