環渤海污染原因和建議
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摘要:家“渤海可能變成‘死海’”的警告使得“渤海碧海行動計劃”出爐。然而,在“碧海計劃”第一個“療程”的結束之年,人們發現“碧海”藥方療效甚微,渤海依然籠罩“死亡陰影”。那么,什么是《渤海碧海行動計劃》,以整治海洋環境污染為任的計劃實施后,為何污染反而加劇?渤海的污染治理如何能更見起色呢?
Astract:Thewarningof″Bohaimaybecome''''DeadSea''''″fromtheoceanenvironmentexpertmakes″theblueseaactivityplanofBohai″comingout:However,intheyearofthefirst″treatment″in″theblueseaplan″,isover,peoplediscoverthecurativeeffectof″bluesea″verysmall,Bohaistillcoveredwith″mistofdeath″:So,whatis《theblueseaactivityplanofBohai》,withrenovatingtheoceanenvironmentpollutionplanimplement,whypollutionturnsworseonthecontrary?
Keywords:pollutionaroundBohai;theblueseaactivityplanofBohai;pollution
2001年,面對海洋環境專家“渤海可能變成‘死海’”的警告,為了拯救渤海,國家四部局聯合海軍?環渤海四省市(天津?河北?遼寧?山東)政府開出了斥資555多億元?15年三個療程的“渤海碧海行動計劃”藥方。計劃在2005年“碧海計劃”第一個“療程”的結束之年,使渤海環境污染得到初步控制。讓人們大失所望的是,根據《2005年中國海洋環境質量公報》顯示,與2003年相比,渤海海域嚴重污染?中度污染?輕度污染海域面積分別增加280平方公里?2060平方公里?2470平方公里。2006年上半年,渤海污染狀況依然沒有好轉而且呈現整體惡化趨勢。顯然,“碧海”藥方療效甚微,渤海依然籠罩“死亡陰影”。那么,什么是《渤海碧海行動計劃》,以整治海洋環境污染為任的計劃實施后,為何污染反而加劇?渤海的污染治理如何能更見起色呢?
事實上,環渤海地區環境治理問題一直深受重視。1986年,環渤海地區建立了由天津?山東?河北?遼寧三省一市及其17個省轄市環境保護部門共同組成的環渤海環境保護協作組,編制了“環渤海地區海洋環境保護規劃”。這是我國第一個區域性的海洋環保協作組織。2001年,國務院又批準實施了“渤海碧海行動計劃”。“渤海碧海行動計劃”被列為國家環境保護工作重點工作,成為“33211”工程。“渤海碧海行動計劃”旨在促進渤海近岸海域海洋環境質量的改善,努力實現海洋生態環境良性循環。近岸海域的環境保護要分階段推進,分為近期?中期和遠期目標。其日程表為2001—2005年,使海域環境污染得到初步控制,生態破壞的趨勢得到初步緩解;2006—2010年,海域環境質量得到初步改善,生態破壞得到有效控制;2011—2015年,海域環境質量明顯好轉,生態系統初步改善。
隨著備受重視?設計完善?部署科學?以整治海洋環境污染為任的“渤海碧海行動計劃”實施,本應能還渤海波清浪白?鳥飛魚躍?一片碧海的“魚倉”和“海洋公園”的美譽。然而,三年多的實踐告訴我們,渤海的污染反而加劇了。那么,原因何在呢?
第一,渤海是我國唯一的內海,自身水動力條件較差決定了它自凈能力有限。渤海是全球11個典型的封閉海之一,水交換能力差,海水的自凈能力有限,更新周期長達15年,幾十年的污染積累很難在幾年內消除。渤海環境污染源主要來自于陸源污染,流域周邊的生活用水?工業廢水和農藥及化肥污染是三大陸源污染源。此外,船舶石油產品跑冒滴漏?船舶生活污水?海上石油開采和海水養殖中的添加劑也會對海洋造成嚴重污染。另外,海岸曲折?水流交換不暢,也使得海水的溫度?PH值?含鹽量?透明度?生物種類和數量等性狀發生改變,對海洋的生態平衡構成危害。從2005—2006年中,天津市海洋局對15個入海排污口及其鄰近海域的監測數據表明,天津市入海排污口總體環境質量狀況污染嚴重,93:3%的排污口存在超標排放現象,超標入海排放現象不僅發生在天津。《2005年中國海洋環境質量公報》顯示,遼寧?河北?山東超標的排污口數量分別為54個?31個和75個,分別占所監測排污口數量的65:1%?96:9%和96:2%。
第二,多頭管理造成“群龍鬧海”?“治而反污”的現狀。由于涉及面廣,情況復雜,因而在渤海污染治理上,驚動了環保?海洋?海事?漁政?交通等多部門,形成山東?天津?河北?遼寧多省?市齊抓共管的局面。然而,奇怪的是這么多部門齊抓共管,不但沒有治好,反倒越治越污,這究竟是什么原因呢?主要有兩條:一是“海洋部門不上岸,環保部門不下海,管排污的不管治理,管治理的管不了排污”的部門割據現象嚴重,無法形成綜合治理的合力;二是渤海致污源涉及多個省份,污染責任認定比較困難,容易相互推諉。各個省市往往各自為戰?治理步調不一致也是造成渤海污染治理不見效的重要原因。
第三,“環渤海經濟圈”經濟快速增長使得本已脆弱的海洋環境不堪重負。環渤海經濟圈,指以遼東半島?山東半島?京津冀為主的環渤海濱海經濟帶。環渤海地區是全國重要工業基地,由于環渤海地區充分發揮了在政治?經濟?科技?人才?流通的突出優勢,并且抓住了東北振興?西部開發?北京奧運的歷史機遇,近年來經濟迅速騰飛。然而,隨著環渤海地區經濟快速增長?人口不斷增加導致排污總量有所增加,環境更加脆弱。比如,環渤海地區多為傳統資源依托型工業,如原鹽?原油?“兩堿”(純堿和燒堿)?鋼鐵?玻璃等,它們的發展一方面受資源約束強,另一方面由于產品生產工藝落后,渤海遭到空前的污染,變成了“納污池”和“垃圾場”。
第四,狂捕濫撈也是禍端。不可否認,狂捕濫撈也給渤海的水產資源以致命打擊。由于捕撈強度的不斷增大以及環境污染的日益加劇,渤海生態系統遭到破壞,生物群落生產力下降,漁業資源嚴重衰退。山東省15萬平方公里近海漁場除部分中上層魚類外,大宗品種洄游魚類基本形不成漁汛,局部海域呈“荒漠化”。曾經盛極一時的渤海中國對蝦和小黃魚產量分別由歷史最高年份的4萬噸和1:9萬噸下降到目前的1000噸和幾十噸。當務之急是樹立可持續發展的觀念,要減少捕魚船,幫助漁民轉產,防止捕撈過度。同時,要堅決保護環境?防止污染,使資源能夠再生和持續發展,嚴禁破壞海洋生物生存環境的項目上馬。
第五,治污資金短缺是羈絆。據了解,由于資金匱乏?市場化運作機制未建立起來等原因,碧海行動計劃建設項目進展還不理想。有關資料顯示,自2001年“渤海碧海行動計劃”實施以來,治理設施建設的進展和運行情況不容樂觀。遼寧省政府最新的一份資料顯示:“列入國家計劃的重點環保工程項目,尚有三分之一沒有開工建設,主要原因就是長期以來資金投入未得到相應的保障,中央沒有補助,地方特別是縣區經濟困難,建設資金難以到位……”類似的觀點,在環渤海區域的許多地方都不同程度地存在。
第六,法律體系存在缺憾。《海洋環境保護法》配套法規建設的滯后是影響海洋環境保護的重要原因。我國1982年制定了《海洋環境保護法》,1999年修訂后從2000年4月1日起正式實施,但相關的配套法規并沒有隨之修訂完善。《海洋環境保護法》實施幾年來,沒有一部相關的實施細則及法規出臺,一些重要的海洋環境標準仍是空白。可以說,“渤海碧海行動計劃”的執行,目前還不能真正做到“有法可依”。另外,沿海和海洋環境保護法制建設還需要進一步完善,海岸帶環境管理等還存在著立法空白,有法不依?執法不嚴的現象仍然存在。遏制海洋環境污染關鍵靠法制,只有把經濟?社會和環境保護全面納入法制軌道,才能實現經濟社會的可持續發展,才能保障海洋污染不再繼續。
目前,環渤海地區作為我國重要的社會經濟增長極,應做到經濟發展與生態環保并重。要做好環渤海地區污染治理則是當務之急。究竟該如何突圍污染?“拯救渤海”呢?
第一,堅持加強協調,通力合作,共同推進的原則,建立區域性河海污染統籌防治機制。環渤海四省市對保護海洋環境具有共同的責任,需要建立一套行之有效的區域性污染統籌防治機制。通過把渤海綜合治理的權利和責任交給環渤海的地方省市政府,從而為渤海環境執法掃除“障礙”。首先,解決越治越污問題,關鍵要強化各省?市大區域的環保戰略意識,要建立區域協調機制。相關省市應該把治理渤海污染?保護渤海的環境當成共同的責任和義務,而不應該有你我之分,各自為戰。國家環保總局副局長潘岳在通報6起重大環境突發事件時,就曾指出:“布局性的環境隱患和結構性的環境風險,將取代個體的污染,成為我國環境安全的頭號威脅。”要消除“布局性的環境隱患”,要對抗“結構性的環境風險”,要在區域內進行環境?資源的整合,建議建設跨省市的聯合污水處理廠,加強對入海口已有濕地的保護,并有針對性地進行濕地生態工程建設,增強河口濕地的清污能力。其次,應該弱化部門利益?強化部門責任問題。絕不能因為多個部門齊抓共管越治越污,就放松了對部門的責任約束。各相關部門履行職責情況的監督檢查,環保?海洋?海事?漁政?交通等各個部門各司其職,共同開展海洋環境監測和監察執法工作,尤其要認真解決“海洋部門不上岸,環保部門不下海,管排污的不管治理,管治理的管不了排污”的問題,嚴格控制污染物的排放量。對于不能履行職責的部門,中央和國家有關方面要嚴格追責問責,依法嚴懲。
第二,協調好經濟發展和環境保護的關系。積極推動環渤海地區的產業整合,在加大對環渤海地區傳統工業改造的同時,積極發展電子信息?生物制藥?新型材料和機電一體化等高新技術產業。大力調整現有不合理的產業布局,針對環境污染重的企業應加強管理力度。比如,為了徹底治理污染企業對環境造成的破壞,天津市出臺了十條嚴治污染企業的措施。這十條措施是:(1)對清理出的死灰復燃的小冶煉?小煉油等企業,一律取締,采取拆除設備?斷水斷電的強制措施,對有工商執照的,要吊銷執照,防止死灰復燃;(2)對不符合國家產業調整政策的企業一律關門,生產設備就地銷毀,嚴禁向其他地區轉移;(3)對未經環保部門批準的項目必須立即停產,拆除生產設備,一律不得恢復生產;(4)對超標排放污染物的企業,一律停產整頓;(5)對不正常使用污染物處理設施,有偷排偷放違法行為的企業,一律停產整頓;(6)目前已經停產的企業,未經市環保部門驗收,一律不得開工生產;(7)拒不執行停產決定的企業,一律由區政府采取綜合措施強制執行;(8)對治理達標無望的,一律關閉;(9)企業建設過程中需同時修建和完善排水管網和污水處理設施,解決污水排放出路問題;(10)對環保審批?驗收和排污申報登記手續健全,符合環保法律法規規定的企業,要采取嚴格的日常監管措施,確定穩定達標。環渤海經濟圈不可缺少環保這個關鍵的內容,環渤海經濟圈首先應該是環渤海環保經濟圈。
第三,海洋環境保護法制建設。《海洋環境保護法》是我國第一部保護海洋環境的單行法律。由于《海洋環境保護法》實施幾年來,一直沒有一部相關的實施細則及法規出臺,一些重要的海洋環境標準仍是空白。由于渤海具有區域性與綜合性并存的特點,而現行的《海洋環境保護法》沒有具體規定一些可操作性條款,專家們認為,還應制定專門的《渤海法》,使排放污染物總量控制指標問題實現從原則規定到具體實施的轉化,在中央政府統一協調組織下,建立環渤海各省市協調機制并成立專門的機構,明確其職責和權力,相對淡化國家主管部門,進一步完善相關法律法規,為環境執法提供更加充分的法律依據。
第四,預防海洋污染關鍵要嚴格控制污染物的排放,利用生物技術改進海洋生態環境。渤海治污的主要阻力源于向渤海排污的受污染流域污染源的種類多并過于復雜。治理渤海環境污染的重點是削減主要污染物排放總量。海洋部門要根據渤海的海流?被污染情況及海域沿岸的工農業發展狀況來確定渤海能夠接納的污染物限度。環保部門要嚴格執行污染物入海總量和達標排放雙控制度,根據海域的污染物最大接納量來分配各個排污口污染物的排放量。尤其是沿海省市流域應積極發展生態農業,減少農藥?化肥等的使用。海事?漁政?交通和海軍要采取措施防止?減輕和控制船舶及港口污染物污染海域環境。同時加強對排污企業的監管力度。最近,國家環保總局?發展與改革委員會?監察部?工商總局?司法部?安全生產監督局已經聯合下發通知并在全國開展清理整頓不法排污企業。可借鑒美國的生物技術進行污水處理,他們通過酶打開污染物質中更復雜的化學鏈,將其從高分子有機物降解為低分子有機物或二氧化碳?水等無機物。這種技術已被廣泛用于工業廢水?湖泊?河流?景觀水以及生活污水的處理中;也可利用不同生物的吸收?攝食?固定?分解等功能來達到生物凈化的目的。借鑒此項技術,我國在渤海有機物聚集較多的內灣或淺海,有選擇地養殖海帶?裙帶菜?羊棲菜?紫菜?江蘺等大型經濟海藻,既凈化水體,又有較高的經濟效益。
第五,樹立科學發展觀,排除渤海治污的內在阻力,保障治污資金的投入和高效使用。要搞好渤海環境污染的治理,首先應保障治污資金的投入。但值得思考的是,在明知會造成污染的情況下,一些國有企業仍持續向渤海排污,除了法制觀念淡薄外,更深層次的原因則是因為企業治污積極性不足。事實上,污染嚴重的企業往往面臨著沉重的經濟負擔,生產設備?生產工藝的陳舊落后,無力從根本上解決環保矛盾。以遼寧省葫蘆島鋅廠為例,隨著國家調整對大型國有企業發展的支持戰略,對其產生了巨大的沖擊,企業的經營負擔加重。盡管國家和地方政府在有限的財力中盡量擠出資金,用于幫助企業提升環保能力,國家環保總局也幾次特許其延期達標。但是由于缺乏資金,在污水處理過程中廠方都盡可能“省”幾道工序,少投幾種藥劑。顯然,在生存和健康面前,工人們選擇的是生存;在穩定和環保面前,政府選擇了穩定。另外,《中國經濟周刊》調查還發現,嚴重污染的背后是“法不責眾”的企業心態。顯然,以犧牲環境為代價的發展觀,是“污染容易治理難”的環保困境。為調動治污積極性,填補治污資金不足,可以考慮治污項目市場化的改革。環渤海省市就此做了有益的市場化嘗試,如遼寧省近年來在籌措環保項目資金方面,采取了加大政府投資力度?積極爭取國債資金?拓寬外資渠道?積極推進治污項目投資主體多元化?運營主體企業化及運行管理市場化改革和按市場要求調整污水處理費等一系列措施。專家認為,治污項目如能贏利,將為其市場化改革奠定基礎;同時可有效緩解污染治理資金不足的情況,實現環保與資源永續利用的有機結合。市場化和政府公共經濟行為的合力,希望往日碧波浩渺的渤海早日擺脫“海洋環境污染”這一多由人類自身行為制造的自然災害,達到“滄浪之水清兮,可以濯吾纓;滄浪之水濁兮,可以濯吾足”的人水相諧的感人境界。
參考資料:
[1]渤海治污“越治越污”沒治了嗎?www:people:com:cn/
[2]肖篤寧:地球科學系列——環渤海三角洲濕地的景觀生態學研究[M]:北京:科學出版社,2004(2):
[3]專家警告渤海污染繼續惡化可能變成死海[N]:經濟參考報,2006-06-29:
[4]劉元旭,羅博:渤海治污緣何難見成效[N]:中國海洋報,2006-07-12:
